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摘要：中國是自然災難多發的國家，由于自然災難救助的公共性、公益性特征，使得國家財政投入在自然災難救助中具有基礎性地位。但是中國自然災難救助財政投入目前狀況不容樂觀，存在財政投入責任不明確、資金投入不規范、組織體制不完善等新問題。因此，必須就這些新問題，進行針對性改革，加強中國自然災難救助財政投入體制的建設。

關鍵詞:自然災難；救助；財政投入體制

自然災難是指以自然變異為主因的災難，中國是世界上自然災難最嚴重的少數國家之一，根據國務院辦公廳2007年印發的《國家綜合減災“十一五”規劃》，中國70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質和海洋等自然災難嚴重的地區。近15年來，中國平均每年因各類自然災難造成約3億人（次）受災，倒塌房屋約300萬間，緊急轉移安置人口約800萬，直接經濟損失近2000億元。自然災難救助的公共性、公益性特征以及中國現階段自然災難嚴重的目前狀況，使財政公共支出的基礎性地位顯得更加迫切。在自然災難救助方面，非凡是突發性特大災難發生后，只有國家才能組織調動大量的人力、物力、財力，有組織、有計劃地實施救助。尤其在依靠群眾、集體的力量，通過生產自救，仍無法解決困難時，國家要給予必要的救助和扶持，這是國家在救災工作中發揮保障功能的具體體現。本文就當前中國自然災難救助的公共支出目前狀況、存在的新問題以及完善自然災難救助公共支出的政策進行分析。

一、中國自然災難救助財政投入目前狀況

目前，中國財政支出對自然災難的救助有撫恤和福利支出中的救災支出進行專項資金救助，也通過撫恤支出、農業支出、科技支出、社會保障補助支出以及政策性補貼支出的一部分進行救助，另外在碰到緊急非凡的自然災難時，還可以通過中心和地方專項儲備基金進行補助。這些救助共同構成了中國財政的自然災難救助體系。

1.優撫和社會福利支出占財政支出比例。優撫和社會福利支出的對象是社會中的弱勢和非凡群體。近年來財政用于優撫和社會福利的支出占財政支出比例保持了比較高的增長速度且穩定在2%左右。但是和中國現階段的物質文化需求和國外相關國家相比，比重仍然較低。由于優撫和社會福利支出是由撫恤支出、離退休費、社會救濟福利費和救災支出四部分組成，從這個方面來講:還不能對救災支出的總體情況有一個比較肯定的熟悉。

2.財政的救災支出增長速度和自然災難的直接經濟損失。從總體上看，救災支出在總量上呈現的是一個上升的趨向，但總量和增長速度卻極不穩定，且有些年份呈現負增長。1991年中國救災支出為22.51億，到了2005年已經達到62.97億，但是同時救災支出的增長速度在有些年份卻呈現負增長。筆者認為，救災支出的多和少和當年的災難嚴重程度有直接的關系，但也反映出救災支出的不穩定性。

3.國家救災占自然災難直接經濟損失的比重。即使加大了救災支出的投入總量，但對于直接的經濟損失而言，國家在有限財力情況下所能解決的僅僅是“臨時性”和“緊急性”的非凡救助，受災單位和個人承擔了主要損失，也說明中國的災難管理在相當程度上還處于低水平的自發狀態。國家救災占損失比重基本維持在2%～3%左右，對損失的彌補只能是“杯水車薪”。但還是保持著較高的死亡率。另外中國的現代農業體系尚未建立，仍然“靠天吃飯”，因而農業災情嚴重也是中國自然災難的一大特征，這更制約了農業的發展。

二、當前中國自然災難救助財政投入體制存在的新問題

1.各級政府財政投入責任不明確。自然災難救助涉及的利益主體比較多，在不同的利益渠道下利益主心得做出不同的行為。作為中心政府，試圖讓地方政府在自然災難的預警、防治中加大投入，以建立健全完善的預防機制，來減少自然災難發生后中心財政專項救助的數額；而地方政府卻往往將財政支出用于經濟建設、教育、社會保障等方面。造成的結果就是當碰到重大自然災難的時候需要中心財政撥出更多的資金來進行救助。這樣的尷尬局面直接導致了自然災難救助的不足和不及時。

2.財政資金投入不規范。中國在用于自然災難救助的財政支出的資金有很嚴重的不規范性。用和災難預防方面的資金遠遠低于救助災難方面的資金。假如政府能夠調整資金投入比例，增大自然災難預防方面的資金投入，不僅可以減少災難救助方面的資金投入，而且能夠減少資金總量的投入。從而達到用最少的錢取得最好的效果這樣的目的。因為有預備比沒預備好，不充分的預備比不上充分的預備。對于自然災難的防治，有效的預防是減少災難的有利方法。目前，中國還沒有自然災難預防的專項支出，即使有也是臨時性的，輕預防重救助的財政指出新問題比較嚴重。

3.二元的財政供給模式導致城鄉間差距明顯。中國實行的是城鄉分割的財政政策，城市地區的各項基礎設施相對完善，更多的把資金投入到了自然災難的預防上；另一方面，農村地區由于各項基礎設施落后，財政用于自然災難的救助支出主要用在救濟上，而對預警和防治的投入相對比較少。這就造成了在遭受同樣的自然災難條件下，農村地區的受害情況往往比城市地區的受害情況要嚴重得多。災后的重建工作也要大大地難于城市地區。

4.針對突發事件的組織體制不完善。目前中國在突發事件應對組織體制領域過于分散，制度化水平低。各級政府下屬的專門應急辦公室只是一種協調性機構，還不能真正具有統一組織、指揮和協調各種突發事件應對工作。在諸如自然災難等突發事件應對工作中還存在以部門職能為中心的部門主義傾向，缺少單一的應急指揮組織管理系統。