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黨的十六大“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”戰(zhàn)略目標(biāo)的提出，說明我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題依然嚴(yán)重，而進(jìn)一步改善城鄉(xiāng)關(guān)系，不僅是繁榮我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的需要，也是落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀、全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求。當(dāng)前要實(shí)現(xiàn)這個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，最大的障礙是“三農(nóng)”問題，而“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民增收問題。影響農(nóng)民增收的原因多種多樣，但從根本上來說，影響農(nóng)民收入增長(zhǎng)的深層次原因是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不充分，農(nóng)民行路難、通訊難、就醫(yī)難、上學(xué)難、飲水難、用電難、生產(chǎn)難等，不僅嚴(yán)重制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高，而且導(dǎo)致“三農(nóng)”問題日益凸顯，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。為此，如何科學(xué)合理地配置公共產(chǎn)品資源，如何有效擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，顯然已成為當(dāng)前我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)亟待研究和解決的重大課題。

所謂農(nóng)村公共產(chǎn)品是指相對(duì)于農(nóng)民“私人產(chǎn)品”而言的，用于滿足農(nóng)村公共需要，市場(chǎng)不能提供或不能完全由市場(chǎng)提供，具有一定的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特點(diǎn)的社會(huì)產(chǎn)品或服務(wù)。其除具有一般公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性等基本特征外，還具有需求差異性與多層次性、強(qiáng)外溢性與低內(nèi)在經(jīng)濟(jì)性、高依賴性與低供給率、高成本集聚性與低效性等獨(dú)特特征。就我國(guó)農(nóng)村居民的國(guó)民性質(zhì)而言，其應(yīng)該享受同城市居民一樣無差別的公共物品和公共服務(wù)。但我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性、農(nóng)村地理位置的邊緣性和農(nóng)民參與社會(huì)公共決策“話語權(quán)”的弱勢(shì)性，決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給具有較低的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)性和效率性。從我國(guó)目前農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際情況來看，由政府公共財(cái)政為農(nóng)村提供的公共物品和公共服務(wù)主要包括兩大類：一類是農(nóng)村純公共產(chǎn)品，如農(nóng)村基層政府行政服務(wù)、農(nóng)村綜合發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)村信息系統(tǒng)、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、大江大河治理、農(nóng)村公共科技資源與服務(wù)等；一類是農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如農(nóng)村基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、電力設(shè)施、小流域防洪澇設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、農(nóng)村水利設(shè)施、農(nóng)村道路、電網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)村電信、自來水供應(yīng)等，與城市公共財(cái)政配置公共產(chǎn)品狀況相比，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給明顯不足。

一、城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品差異分析

建國(guó)以來，我國(guó)一直實(shí)施“城鄉(xiāng)分治”的管理制度，城鄉(xiāng)分別實(shí)行不同的公共產(chǎn)品供給和管理機(jī)制，導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品差異明顯。改革開放以后，盡管我國(guó)針對(duì)這種體制的弊端進(jìn)行了改革，加大了對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共事業(yè)建設(shè)的投資力度，但城鄉(xiāng)之間公共產(chǎn)品供給的差異并沒有因?yàn)楦母锒玫浇鉀Q，城鄉(xiāng)差異依然存在，主要表現(xiàn)在：

1.城鄉(xiāng)教育發(fā)展存在重大差距。教育差距是城鄉(xiāng)差距最顯著、最主要的差距。與城市相比，我國(guó)農(nóng)村教育存在結(jié)構(gòu)和功能單一，教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，教師職稱結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)科結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)不合理，教師無序、逆向流失嚴(yán)重，學(xué)生入學(xué)率、鞏固率低，輟學(xué)率高等現(xiàn)象；從受教育年限和程度來看，全國(guó)縣級(jí)以下(包括縣級(jí))農(nóng)村居民的平均受教育年限為6.23年，而城市為8.68年；全國(guó)4.9億農(nóng)村勞動(dòng)力中，具有高中以上文化程度的只占13％，而城鎮(zhèn)中具有高中、大學(xué)、研究生學(xué)歷的人口分別是農(nóng)村的3.4倍、43.8倍、68.1倍；從教育經(jīng)費(fèi)分配來看，中央教育經(jīng)費(fèi)撥款的92％用在了占人口不到30％的城市，而占人口多達(dá)70％的農(nóng)村卻只得到了18％的財(cái)政支持；從教育投入的比例來看，中央、省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的比例分別在2％、11％、9％和78％左右，在縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、中央及省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不力的情況下，農(nóng)村教育基本處于“貧困”狀態(tài)。

2.城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源配置嚴(yán)重失衡。占全國(guó)總?cè)丝诮?0％的農(nóng)村居民享有的公共衛(wèi)生資源不足全國(guó)總量的30％：農(nóng)村每千人平均擁有不到1張病床，而城市平均為3，5張；農(nóng)村每千人平均只擁有1名衛(wèi)生技術(shù)人員，而城市平均在5人以上；2006年城市平均醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率為51.08％，而農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率只有11.21％，80％以上的農(nóng)民屬于自費(fèi)醫(yī)療群體。在醫(yī)療和公共衛(wèi)生資源短缺、醫(yī)療價(jià)格大幅度上漲的影響下，農(nóng)村一些地方農(nóng)民看病難、因病致殘、因病致貧、因病返貧的問題十分突出。

3.城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系不健全，城鄉(xiāng)居民社保水平差距大。社會(huì)保障支出作為一項(xiàng)純公共產(chǎn)品，是改善收入分配不公、保障低收入階層基本生活、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基本手段。我國(guó)目前城市居民大多可以享受現(xiàn)代社會(huì)保障制度，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、國(guó)有企業(yè)下崗職工最低生活保障制度及城市居民最低生活保障制度。而占全國(guó)總?cè)丝?0％以上的農(nóng)民基本上被排斥在現(xiàn)代社會(huì)保障體系之外，大多數(shù)農(nóng)村社會(huì)保障仍然停留在一種土地保障和家庭保障相結(jié)合的模式階段。從城鄉(xiāng)社會(huì)保障支出方面來看，城鄉(xiāng)社會(huì)保障覆蓋率的比例為22:1，城鄉(xiāng)人均社會(huì)保障費(fèi)的比例為24:1。從扶貧救助方面來看，1999～2004年，全國(guó)農(nóng)村撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)僅占全國(guó)平均水平的9.99％；2003年底全國(guó)試點(diǎn)農(nóng)村享受最低生活保障的僅有396.8萬人，人均月補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)僅為29.2元，而城市享受最低生活保障的人數(shù)為2235萬人，人均達(dá)162.8元，城市已基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。

4.城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)機(jī)會(huì)不均等，城鄉(xiāng)就業(yè)差距擴(kuò)大。截止2005年底，全國(guó)各地區(qū)城市登記失業(yè)人數(shù)為719.7萬人，城市登記失業(yè)率為3.65％，農(nóng)村勞動(dòng)力人口的失業(yè)率沒有計(jì)算出來，但目前農(nóng)村有勞動(dòng)力4.85億人，除去已轉(zhuǎn)移就業(yè)和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必需的勞動(dòng)力外，我國(guó)目前農(nóng)村尚有1.5～2億的富余勞動(dòng)力，且今后每年還將新增勞動(dòng)力600多萬，就業(yè)形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

5.城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投入失衡，城鄉(xiāng)面貌反差較大。基于傳統(tǒng)的城市優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略安排，多年來城市的基礎(chǔ)設(shè)施在國(guó)家財(cái)政強(qiáng)大投入支持下變得越來越好，而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施卻在農(nóng)民無力投入下變得越來越不盡如人意。截止2005年，全國(guó)仍有近4萬個(gè)建制村不通公路，近1萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不通瀝青、水泥路；仍有50％的行政村沒有通自來水，60％的農(nóng)民沒有合格、衛(wèi)生的廁所，絕大多數(shù)村莊無排水系統(tǒng)，多數(shù)農(nóng)村沒有專門的垃圾收集和處理渠道。面對(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投資的嚴(yán)重不均等，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件、生存條件和發(fā)展條件明顯不如城市，城鄉(xiāng)面貌反差較大。

6.城鄉(xiāng)其他方面的差異。一是諸如包括農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)培訓(xùn)、用工信息、職業(yè)介紹、權(quán)益保障、臨時(shí)生活救濟(jì)等在內(nèi)的信息服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民的需求，致使農(nóng)民缺乏對(duì)現(xiàn)代科技和市場(chǎng)供求的了解，往往盲目生產(chǎn)，增產(chǎn)不增收。二是農(nóng)村文化體系建設(shè)與城市相去甚遠(yuǎn)，文化基礎(chǔ)設(shè)施落后，文化產(chǎn)品、文化服務(wù)供給嚴(yán)重不足。三是其他公共服務(wù)，如計(jì)劃生育服務(wù)、社會(huì)治安、警察服務(wù)、制度供給、行政與司法服務(wù)等與城市存在明顯差距，影響著農(nóng)民的生產(chǎn)和生活質(zhì)量。

二、城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品嚴(yán)重失衡的財(cái)政因素分析

我國(guó)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品嚴(yán)重失衡有其主觀和客觀的原因，城鄉(xiāng)生產(chǎn)力發(fā)展水平的顯著差異是其客觀原因，而城鄉(xiāng)分割的二元體制則是其主觀原因，特別是有失公平的公共財(cái)政政策的制定和制度安排，直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的嚴(yán)重失衡。主要表現(xiàn)在：

1.城鄉(xiāng)差異的公共產(chǎn)品資金籌措格局尚未徹底打破。長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行優(yōu)先發(fā)展城市的傾斜型發(fā)展戰(zhàn)略和政策，形成了城鄉(xiāng)不均衡的國(guó)民收入和社會(huì)利益分配格局和制度，建立了與之相適應(yīng)的城鄉(xiāng)有別的差異性公共財(cái)政供給體制和基本制度。在各級(jí)政府財(cái)力有限的情況下，重點(diǎn)或優(yōu)先把財(cái)力、社會(huì)資源用于城市公共產(chǎn)品的供給。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給則實(shí)行制度內(nèi)、制度外并舉的籌措制度，即農(nóng)民在交納法定農(nóng)業(yè)稅的同時(shí)，還要以自籌資金(多數(shù)通過集資、收費(fèi)和攤派)或“投勞”等制度外籌資方式解決絕大部分公共產(chǎn)品的供給問題。針對(duì)這種極不對(duì)稱的城鄉(xiāng)間公共產(chǎn)品的成本分擔(dān)和收益分享制度，盡管國(guó)家于1994年進(jìn)行了“并稅除費(fèi)”的稅費(fèi)改革，但由于多種配套政策與措施不完善、甚至不到位，無法從根本上解決具有城鄉(xiāng)差異的公共產(chǎn)品資金籌措格局，因而不是治本之策。

2.現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制存在缺陷。(1)各級(jí)政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不清，基層政府財(cái)政相當(dāng)困難。現(xiàn)行分稅制改革基本明確了中央與地方政府特別是省級(jí)政府的財(cái)權(quán)，但事權(quán)仍然界定不清。實(shí)行分稅制改革后，財(cái)權(quán)有向中央及省級(jí)政府集中的趨勢(shì)，而事權(quán)卻呈逐漸下放的態(tài)勢(shì)，一些本應(yīng)由中央及省級(jí)政府供給的純公共產(chǎn)品，如義務(wù)教育、計(jì)劃生育等，卻通過政府權(quán)威轉(zhuǎn)移事權(quán)下放到縣鄉(xiāng)基層政府一級(jí)。由于縣鄉(xiāng)基層政府財(cái)政基本上是吃飯財(cái)政，有的地方甚至是赤字財(cái)政，根本無力承擔(dān)起供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的責(zé)任；而在這種上級(jí)政府與地方政府不對(duì)稱的博弈中，縣鄉(xiāng)由于受到來自上級(jí)政府和社會(huì)兩方面的壓力，又不得不提供公共產(chǎn)品，因而，借錢負(fù)債、違規(guī)向農(nóng)民和企業(yè)集資、攤派，甚至亂收費(fèi)，用以彌補(bǔ)財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱而產(chǎn)生的財(cái)政能力不足問題已成為一種無奈的選擇。(2)公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不健全、不完善。在分稅制體制下，轉(zhuǎn)移支付制度是平衡城鄉(xiāng)間公共產(chǎn)品差異、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間公共產(chǎn)品統(tǒng)籌供給的有效途徑。但在現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過程中，一方面，中央及各省級(jí)政府對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金總量沒有嚴(yán)格的事權(quán)界限和合理規(guī)范的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)以下地方政府財(cái)權(quán)財(cái)力的劃分缺乏合理的機(jī)制，沒有規(guī)范、統(tǒng)

一、科學(xué)的方案，具體政策因省而異，撥款帶有很大的隨意性，無法從根本上解決基層地方政府財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的困難；另一方面，轉(zhuǎn)移支付形式過多，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大，結(jié)構(gòu)不盡合理，轉(zhuǎn)移支付資金的分配方法不規(guī)范、不公開、不透明，一定程度上助長(zhǎng)了“跑部(步)錢(前)進(jìn)”的不良風(fēng)氣。(3)中央與地方稅權(quán)劃分不合理。中央高度集中了包括稅收開征停征權(quán)、稅收政策調(diào)整權(quán)、稅收減免權(quán)等在內(nèi)的絕大部分的稅收立法權(quán)，地方只擁有少部分稅種(中央規(guī)定的)一定幅度范圍內(nèi)的稅率制定權(quán)與停征開征權(quán)，導(dǎo)致地方財(cái)政的獨(dú)立性與組織財(cái)政收入的積極性受到了影響，在財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等、責(zé)任大財(cái)力小的情況下，地方財(cái)政包袱不斷加重，財(cái)政保障能力受到嚴(yán)重影響，一定程度上助長(zhǎng)了地方政府“稅不夠、費(fèi)來湊”的越權(quán)行為。

3.財(cái)政支農(nóng)資金預(yù)算剛性不強(qiáng)，監(jiān)管與制約機(jī)制弱化。一方面，政府對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的資金尚缺乏科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的預(yù)算程序，預(yù)算的透明度不高、剛性不強(qiáng)，項(xiàng)目資金交叉使用、“跑冒滴漏”現(xiàn)象嚴(yán)重，資金使用效率不高；另一方面，由于涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的部門和環(huán)節(jié)眾多，條塊分割和層層“過濾”現(xiàn)象嚴(yán)重，加上信息不對(duì)稱、預(yù)算不完整和行政體制改革滯后等問題的困擾，農(nóng)村公共資金的籌措、管理和使用往往缺乏有效的監(jiān)督與制約機(jī)制，造成農(nóng)村公共資金和公共資源的濫用、浪費(fèi)，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。

4.農(nóng)村稅費(fèi)改革“單兵凸進(jìn)”，配套改革進(jìn)展緩慢。農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)使原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的“隱性”弊端充分暴露。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)委員會(huì)的職能如何轉(zhuǎn)換?鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，運(yùn)行成本高昂的問題如何解決?進(jìn)一步惡化的鄉(xiāng)村債務(wù)問題如何有效化解和控制?這些問題在農(nóng)村稅源不足和轉(zhuǎn)移支付等配套政策與措施跟進(jìn)不及時(shí)、不到位的情況下，直接導(dǎo)致農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的局面，并進(jìn)而影響農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

5.農(nóng)村金融市場(chǎng)制度不能提供有效支撐。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給規(guī)模的擴(kuò)大和供給效率的提高離不開農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的大力支持。但長(zhǎng)期以來，我國(guó)由于偏向城市和工業(yè)部門的金融政策取向，使農(nóng)村金融抑制相當(dāng)嚴(yán)重。一方面，農(nóng)村金融組織不斷萎縮，農(nóng)村資金大量流向城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年凈流出農(nóng)村資金就達(dá)6000億元以上。另一方面，作為壟斷農(nóng)村金融資源的信用社，非農(nóng)化業(yè)務(wù)日益嚴(yán)重，信用社存款遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于貸款，其差額大部分投向了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的財(cái)政政策建議

為有效促進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的、一體化的公共產(chǎn)品供給體系，當(dāng)前財(cái)政政策的調(diào)整與選擇應(yīng)重點(diǎn)考慮以下幾個(gè)方面：

1.深化財(cái)政體制改革，建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的公共財(cái)政服務(wù)體系。首先，合理劃分各級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，明確各級(jí)政府公共產(chǎn)品的供給責(zé)任，并以立法形式加以確立。要學(xué)習(xí)和借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)做法，以法律的形式明確中央與地方各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任邊界，消除政府間責(zé)任關(guān)系的不規(guī)范、不確定問題；要建立由中央和地方各級(jí)政府分類別、按比例合理負(fù)擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品的成本分擔(dān)機(jī)制，對(duì)財(cái)權(quán)的劃分要充分考慮各級(jí)政府提供公共產(chǎn)品的財(cái)力需求，對(duì)事權(quán)要按照受益范圍和支付能力的大小，以事權(quán)定財(cái)權(quán)，徹底改變現(xiàn)行的地方基層政府事權(quán)大于財(cái)權(quán)的不合理制度；要按照公共產(chǎn)品的類別和層次，科學(xué)合理的劃分各級(jí)政府提供公共產(chǎn)品的責(zé)任。涉及整體性、全局性、長(zhǎng)期性農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給應(yīng)主要由中央政府承擔(dān)，區(qū)域性的主要由省級(jí)政府承擔(dān)，地方性的主要由地方政府承擔(dān)，社區(qū)性的由農(nóng)村自治組織和農(nóng)民共同承擔(dān)。對(duì)一些跨地區(qū)的公共項(xiàng)目和工程可由地方政府供給為主，中央一定程度上參與和協(xié)調(diào)。依據(jù)這一原則，諸如農(nóng)村義務(wù)教育及職業(yè)教育、農(nóng)村基本防疫和醫(yī)療、農(nóng)村扶貧支出、大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村社會(huì)福利等項(xiàng)目支出應(yīng)由中央和省級(jí)政府承擔(dān)主要的責(zé)任。地方政府應(yīng)主要從事本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性及社會(huì)效益較顯著的項(xiàng)目的投資與管理。各級(jí)政府要按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致的原則。適度下放稅收管理權(quán)限，保證地方的財(cái)政收入與公共產(chǎn)品的供給能力。

其次，構(gòu)建規(guī)范、科學(xué)的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。一是要盡快制定和頒布《政府間轉(zhuǎn)移支付法》，用法律的形式把轉(zhuǎn)移支付制度的原則、內(nèi)容、形式、預(yù)算和監(jiān)督等明確下來，減少人為因素的干擾和影響，保證中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金不被省、市、縣各級(jí)政府截留或留用，切實(shí)保證基層地方政府財(cái)政收入的來源；二是要簡(jiǎn)并轉(zhuǎn)移支付形式，取消稅收返還和體制補(bǔ)助，并將其納入規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付，提高轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性、效益性和公平性；三是要進(jìn)一步規(guī)范各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和范圍，簡(jiǎn)化和歸并過多的專項(xiàng)撥款種類，體現(xiàn)專項(xiàng)撥款的公開性、公平性和公正性；四是要適當(dāng)加大一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和力度，增強(qiáng)其測(cè)算和分配的科學(xué)性。要打破既得利益格局，實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等在內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付均等化，保障對(duì)不同地區(qū)的最低限度的基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的供給。

再次，調(diào)整財(cái)政分配政策和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品支出比重。針對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品嚴(yán)重失衡的現(xiàn)實(shí)，政府應(yīng)按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，摒棄城鄉(xiāng)不平等的歧視性原則，統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一待遇，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)供給，通過調(diào)整財(cái)政分配政策和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把公共產(chǎn)品供給的重點(diǎn)由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，以逐步實(shí)現(xiàn)均等化為目標(biāo)，加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)民就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治安等方面的投入，逐步縮小城鄉(xiāng)間基本公共產(chǎn)品供給的差距，著力解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的“瓶頸”制約問題。

最后，深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收制度。一是要按照“公平、量能、效率”原則和“簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的稅制改革方針，逐步建立以增值稅和所得稅為主體，以財(cái)產(chǎn)稅為補(bǔ)充的多層次、多環(huán)節(jié)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅制體系。二是要賦予地方一定的稅收立法權(quán)、開征停征權(quán)和政策調(diào)整權(quán)，將房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅、耕地占用稅等地方稅種收入主要留給縣鄉(xiāng)兩級(jí)，以擴(kuò)大地方稅收入規(guī)模，完善地方稅體系，逐步消除城鄉(xiāng)二元的稅制結(jié)構(gòu)。三是要體現(xiàn)“以稅惠農(nóng)”的總體思路，緊緊圍繞鞏固、擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，繼續(xù)堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針，不再開征面向農(nóng)民的特定稅種，把農(nóng)民已有的稅收負(fù)擔(dān)納入統(tǒng)一的稅制體系，以農(nóng)業(yè)的實(shí)際平均利潤(rùn)率和農(nóng)民的實(shí)際平均收入水平來合理確定農(nóng)業(yè)稅負(fù)，逐步建立起符合我國(guó)國(guó)情的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代稅收制度。

2.建立健全以財(cái)政投入為引導(dǎo)的支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。首先，從制度上保證財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)。一是全國(guó)人大和地方各級(jí)人大通過立法的形式，規(guī)范財(cái)政投入，保證各級(jí)政府財(cái)政支農(nóng)資金的增長(zhǎng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入增長(zhǎng)同步。二是中央政府通過各種獎(jiǎng)勵(lì)制度、措施，把財(cái)政支農(nóng)資金的比例列入干部政績(jī)考核辦法，激勵(lì)各級(jí)地方政府加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投資。

其次，政府自身要調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)和公共財(cái)政投資結(jié)構(gòu)，完善對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。一是要加大財(cái)政支農(nóng)資金的投入力度，確保財(cái)政支農(nóng)資金增長(zhǎng)速度不低于財(cái)政支出增長(zhǎng)速度；二是要調(diào)整財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，為農(nóng)民生產(chǎn)提供良好的外部條件；三是要加大中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、農(nóng)村科技的投入力度，不斷拓寬公共財(cái)政支持農(nóng)村公共產(chǎn)品的范圍，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。

再次，建立以政府公共財(cái)政投入為引導(dǎo)，吸引社會(huì)各方面資金投入的機(jī)制。要改變僅僅依靠單一公共財(cái)政支付的籌資方式，建立一個(gè)財(cái)政與金融相結(jié)合、政府與民間共同參與的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的新體制。一是政府要通過采用財(cái)政資金補(bǔ)償金融機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)行差別利率、稅收優(yōu)惠等多種方式和途徑，引導(dǎo)農(nóng)村金融資金回流；要改革農(nóng)村現(xiàn)行的利率政策，允許農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)根據(jù)服務(wù)成本制定合理的利率，增強(qiáng)靈活性，激勵(lì)其放款意愿，提高其服務(wù)態(tài)度、服務(wù)意識(shí)和服務(wù)質(zhì)量。二是對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品中外部性不強(qiáng)、進(jìn)入成本不高的公共產(chǎn)品或服務(wù)，引入市場(chǎng)機(jī)制，在明晰產(chǎn)權(quán)的前提下，積極引進(jìn)民間資本和外資，按照“誰投資、誰收益；誰建設(shè)、誰收費(fèi)；誰收益，誰付費(fèi)”的原則，進(jìn)行效益回報(bào)和鼓勵(lì)私人投資。

3.加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共財(cái)政資金的預(yù)算與監(jiān)管。要實(shí)行財(cái)務(wù)公開制度，增強(qiáng)農(nóng)村公共財(cái)政資金籌措與使用的透明度；要健全農(nóng)村公共財(cái)政預(yù)算制度，保證預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性與嚴(yán)肅性，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算對(duì)財(cái)政支出的約束功能，杜絕非公共性開支，確保農(nóng)村公共財(cái)政資金預(yù)算支出效益最大化；要強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共財(cái)政資金全方位、全過程的監(jiān)督和管理，實(shí)行重點(diǎn)抽查、財(cái)務(wù)自查與財(cái)政、審計(jì)檢查相結(jié)合的模式，努力提高農(nóng)村公共財(cái)政資金的使用效益。

4.推進(jìn)縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)換縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))機(jī)構(gòu)職能，化解縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))機(jī)構(gòu)債務(wù)。一是要堅(jiān)持“小政府、大服務(wù)”的改革方向，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)

一、效能的原則合理確定縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)政府機(jī)構(gòu)及人員編制，嚴(yán)格實(shí)行定編定崗，因事設(shè)人，縮減機(jī)構(gòu)和人員，切實(shí)降低農(nóng)村基層政府的運(yùn)作成本，減輕基層財(cái)政的支出壓力。二是要改變過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)汲取農(nóng)村資源和完成上級(jí)政府交辦任務(wù)的狀況，逐步把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變到維護(hù)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、組織農(nóng)村教育與培訓(xùn)、做好農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等各種公共服務(wù)的工作上來。三是要著力化解縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))機(jī)構(gòu)債務(wù)問題，通過建立健全債務(wù)管理制度，消化存量，控制增量。

5.其他配套政策改革。一是尊重農(nóng)民的話語權(quán)，建立一套能夠準(zhǔn)確及時(shí)地反應(yīng)農(nóng)民需求偏好的表達(dá)機(jī)制和自主決策機(jī)制，在尊重多數(shù)農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)民參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品的選擇、實(shí)施、監(jiān)督和績(jī)效評(píng)估中來，形成保障農(nóng)民與其自身利益密切相關(guān)的公共產(chǎn)品供給決策的發(fā)言權(quán)，提高公共產(chǎn)品的供給效率。二是建立健全科學(xué)的政府績(jī)效考核體系，改變政府官員片面的把能夠顯現(xiàn)其政績(jī)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和形象工程作為頭等大事來抓的錯(cuò)誤觀念；要把對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的長(zhǎng)效供給和農(nóng)民的滿意度納入到政府官員政績(jī)考核的評(píng)價(jià)之中，真正轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)公共服務(wù)型政府，促進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的長(zhǎng)效供給。