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一、引言

經濟與財政的關系決定了在追求國民經濟可持續發展的同時必須實現財政的可持續發展，而地方財政的可持續發展尤為重要。所謂地方財政的可持續發展是指地方財政與地方經濟相互促進、地方財政收支平衡協調、地方財政運行健康有序的發展狀態。實現地方財政可持續發展是財政工作的一項戰略性任務。實施分稅制以來我國地方財政呈現了持續快速增長態勢，財政運行相對平穩。

然而，最近幾年受國民經濟增長趨緩的影響，地方財政面臨著許多困難和不利因素，這正在對地方經濟的可持續發展構成強大壓力。許多地方特別是中西部地區縣鄉級財政相當困難，工資欠發普遍化、赤字規模不斷擴大、實際債務負擔沉重，財政風險日益加大。并且對地方政治經濟的穩定、社會各項事業的健康發展構成了威脅。從根本上實現地方財政的可持續發展已成當務之急。

二、制約地方財政可持續發展的因素

1.財政所依托的經濟增長幅度總體趨緩。從經濟運行周期看，分稅制以來我國經濟曾經歷了“八五”時期的高投入、高擴張、“九五”初期的軟著陸、經濟波峰時期的高速增長，客觀上為財政收入的快速增長提供了有力支撐。但這種支撐作用總體上是建立在粗放擴張基礎上的，財源基礎具有明顯的不穩定性。進入九十年代后期，經濟運行環境發生巨大變化，宏觀經濟運行開始出現重大轉型，進入通貨緊縮階段，長期以來積累的深層次矛盾也逐漸顯露出來；經濟高速增長的局面將很難再現。“十五”時期我國經濟運行總體上將轉入一個相對低位的增長空間。在此基礎上，地方財政收入也將進入與之相應的較低增長空間。如2002年地方財政預計增長幅度僅為2.31%.

2.地方財源結構性矛盾比較突出。從三個產業的GDP值及其比重看，第三產業比重不斷上升。作為基礎財源產業——農業，離效益農業、現代農業的距離還很大，財政貢獻能力也有限。第二產業作為主體財源，財源結構相對分散，高科技含量、高附加值產品相對較少；而且財源分布主要集中在傳統產業中，高新技術產業、新興產業成長不足，后續財源相對匱乏。第三產業作為地方財源的重要財源基礎，盡管占GDP比重已接近第二產業，但從財政貢獻狀況來看，全國各地三產稅收增長速度與相應的GDP增長速度相比呈現出不協調的狀況。

地方經濟結構中第三產業和非國有經濟的發展很大部分沒有形成財政財源。2000年，三次產業增加值占GDP的比重分別為15.96%、50.88%、33.22%，而其提供的稅收收入占稅收總收入的比重則為3.75%、68.57%、27.68%.1994年我國國有經濟創造的增加值占GDP的比重為36%，但其提供的稅收占全部稅收的比重卻達63%.國有企業低速度增長，但它依然是國家財政財源最主要的支撐點。（1）

我國地方財源主要以企業為依托，個人的貢獻相對很小。現行的個人所得稅對個人收入的調節作用有限，居民對財政的貢獻度與其在國民收入中的比重極不相稱。1999年，地方財政一般預算收入中個人所得稅為413.48億元，僅占地方財政總預算收入的9.13%；20四年則分別為引0.90億元和9.81%.

現有財源的這種結構格局將會在較長的一段時間內對地方財政收入構成制約，并帶來風險。

3.分稅制財政體制對地方財政收入的影響日益明顯。分稅制財政體制實施已有近九年，進入了比較穩定的運行階段。由分稅制帶來的非經濟性財政增長因素已基本消化完畢，分稅制體制產生的中央級財政收入與地方級財政收入之間的分配效應則越來越明顯，財政收入逐步向中央財政傾斜。

從各級政府財政自給能力分析，1994年前，地方財政自給能力高于中央財政；1994年后，中央財政的自給能力高于地方財政的自給能力。

改革開放以來到分稅制前，地方財政平均自給能力系數為1.06，比中央財政的0.773高0.287；分稅制實施后，地方財政平均自給能力系數大幅下降為0.606，中央財政則大幅上升為1.508.說明地方財政已經嚴重缺乏自給能力，地方支出的40%需要依賴中央財政的轉移支付。1998-2002年地方財政自給能力的整體水平呈不斷下降趨勢，至2002年仍將難以改變。

4.地方財政支出結構不合理。地方財政支出結構不合理的情況很多，但當前最突出的問題是仍未擺脫“吃飯財政”的狀況，嚴重影響地方財政職能“到位”。同時許多支出又超過地方政府職能范圍，出現“越位”現象。

一是財政供養人口過多，“吃飯財政”壓力沉重，預算內八成左右財力必須用于非生產性開支，政府實際可用于經濟調控的財力十分有限。二是各項改革對財政資金的需求壓力巨大。三是政策性增支因素剛性增長。四是城市化建設、環境保護對地方財政支出壓力越來越大。五是社會保障資金面臨巨大缺口，個人帳戶空帳問題日益突出。從目前實際情況看，許多地區即使動用個人帳戶上全部資金，養老保險計劃依然收不抵支，出現一部分資金缺口。如果不允許動用個人帳戶的繳費，這些地區的日子就更難過了。（3）

5.地方財政管理監督機制滯后的矛盾逐步顯現。目前的地方財政管理總體上仍然是計劃經濟因襲下來的管理模式，管理比較粗放，財政監督比較薄弱，重收入輕支出、重分配輕監督現象突出，財政資金管理使用效率有待進一步提高。從預算管理角度看，預算編制較粗，總體框架上尚未跳出“基數加增長”模式。預算執行缺少全過程的有效監督機制，預算結果缺乏系統的績效考核機制。預算外資金管理方面這幾年實行收支兩條線管理取得了一定成效，但部門利益格局尚未徹底打破，距離實行預算內外綜合財政管理的要求尚有很大的差距。

6.鄉鎮財政隱性赤字風險和債務風險十分突出，財政收支矛盾非常嚴峻。收入方面，鄉鎮財政財源基礎普遍薄弱，收入來源分散，很不穩定。隨著市以下分稅制改革的徹底實施和農村稅費改革的深入，一些重要的地方稅種將進一步上劃，預算外收入也將進一步縮減，鄉鎮財源將更加趨于狹窄，收入困難的矛盾有可能進一步加劇。1999年，鄉級財政本級收入僅占地方財政本級收入的17.33%.支出方面，剛性支出增長壓力有增無減，財政運行捉襟見肘、步履艱難。

7.地方財政信用風險逐步增加。利用財政信用這一財政特殊職能形式，籌集建設資金、增強政府調控能力、支持地方經濟與社會事業發展，是實施積極財政政策的一個重要手段。但信用活動本身就是一種風險行為，財政信用也概莫能外。有些地方歷年累積下來的財政信用規模超過數億元，接近于當地地方財政收入的一半，但這些信用資金目前營運質量普遍不高，相當一部分都是逾期貸款，而且近三分之一的投向企業基本上處于停產或半停產狀態，壞帳風險突出。

三、實現地方財政可持續發展的若干對策

1.調整地方產業結構，優化地方財源結構。根據中央“十五”規劃的精神強調注重產業結構的優化升級。一是調整產業結構，高新技術產業決定了經濟發展方向，也決定了未來地方財政財源。目前我國高新技術產業增加值在工業增加值中所占比重只有12.7%，而美國、日本等國一般在30%以上。因此地方可以根據當地的實際情況發展相應的高新技術產業。二是就目前我國地方產業結構的具體情況看，維持和壯大財源，不可能僅僅主要依賴于高新技術的發展，必須下大力氣搞好第二產業和第三產業。三是加快對傳統產業的技術改造，提高技術水平。以節能、降耗、綜合利用、提高環保效益的新工藝、新技術為重點，加快改造能源、原材料工業以及一般加工工業、農業等傳統產業。四是繼續鼓勵和發展非國有經濟，使非國有經濟對財政的貢獻與其對整個經濟增長的貢獻保持均衡。同時逐步取消那些對非國有經濟仍帶有“非國民待遇”性質的做法。

2.加強稅收征管，健全財政收入機制，努力提高地方財政收入占地方GDP的比重。一要加強稅源調查，完善稅源監控機制，使財源建設成果及時體現到稅收增長上，努力實現稅收與經濟的協調增長。二要加強清欠堵漏工作，杜絕稅收管理漏洞。特別是要強化工商稅收登記與稅務登記的雙向管理，大力清理漏征漏管戶，努力擴大稅收征管覆蓋范圍，確保應收盡收。三要高度重視地方稅的征管工作，進一步健全征管體系，完善征管手段，加大征管力度，降低征管成本，努力挖掘地方稅的增收潛力。四要加強對非公有制經濟的稅收征管。目前非公有制經濟已構成為地方經濟的主力和增長點，但其稅收貢獻卻與之不相稱，存在很大的征管潛力。五要加大稅收稽查處罰力度，嚴厲打擊偷漏稅行為。六要在“正稅清費”的同時，大力加強各項專項基金、費的征收工作，特別是社會保障基金要擴大征繳范圍，強化征收剛性，確保社會保障基金收入及時、足額人戶。

3.按照公共財政的要求，大力優化調整財政支出結構，緩解財政支出矛盾。財政支出的安排要進一步突出公共財政職能，保證政權建設需要，保證教育、科技、農業、文化、衛生等公共事業發展的需要，保證行政事業單位職工工資發放和補充社會保障資金不足，保證事關改革、發展、穩定大局的重點支出需要，同時也要積極為政府加強基礎設施建設、保護生態環境、實施經濟調控提供財力支持。目前財政支出“越位”、“缺位”并存，事權過多與財力不足矛盾十分突出，必須徹底轉變理財觀念，進一步規范財政資金供給范圍，逐步解決財政供養人口過多、對一些經營性事業單位包攬過多以及不合理補貼、投資過多等問題，特別是要嚴格控制行政經費過快增長的勢頭。要結合機構改革，做好定崗定編工作，清理超編人員，嚴格控制人員經費。對于一般競爭性領域、企業經營性發展項目以及可利用社會資金發展的事業，財政資金要逐步退出，集中財力投入滿足公共需要的領域。

4.加強財政管理，強化財政監督職能，建立高效有序的財政支出運行機制。一要加快預算管理改革，積極推行部門預算。在預算方法上要徹底打破“基數加增長”的分配格局，積極推行零基預算，制定科學合理的定員定額標準，不斷細化預算編制。進一步擴大預算管理范圍，有步驟地將體現政府職能的預算外收支活動納入統一的預算管理，實行綜合財政預算，切實提高財政的綜合調控能力。二要改革財政資金繳撥方式，實施國庫集中收付制度。要大力清理銀行帳戶，取消收入過渡帳戶，所有政府性資金都要全部集中到國庫帳戶，所有財政支出都要經過預算安排，由國庫直接支付。三要強化對財政資金分配、使用及效益情況的全過程監督和跟蹤檢查，加快建立政府會計核算中心，建立健全財政支出績效評價和效益考核獎懲制度。同時要加強財政專項基金基礎上的監督管理、建立事前、事中、事后的監督機制，充分利用社會審計力量對支出項目的效益審計。四要進一步完善政府采購制度，擴大政府采購范圍，規范政府采購行為，建立政府采購預算制度，確保政府采購公開、規范、公正、透明。

5.加強鄉鎮財政建設，著力化解鄉鎮財政風險。進一步完善鄉鎮財政體制，按照分稅制財政體制的要求，科學界定合理劃分省以下各級財政的分配關系；進一步突出鄉鎮財政的主體地位，調動鄉鎮政府發展經濟、培植財源、增收創收的積極性；進一步完善鄉鎮財政考核制度和辦法，建立有效的壓債消赤獎懲激勵機制，大力壓縮鄉鎮財政債務規模，逐年消化鄉鎮財政隱性赤字。同時要充分發揮鄉鎮財政、審計機構對鄉鎮各部門的負債及擔保行為，堅決杜絕超越財力搞建設現象，確保鄉鎮財政平衡協調發展。

6.切實加強財政信用管理，積極防范財政債務風險。必須牢牢堅持穩固平穩的理財觀念，增強財政風險意識和憂患意識，正確認識財政信用、財政債務的功能。面對當前城市建設和經濟社會各項事業發展提出的強烈資金需求，政府性、財政性舉債行為要考慮地方財政的實際承載能力，堅持量力而行，充分考慮償債能力和債務風險因素，合理控制負債規模。與此同時，要繼續認真做好周轉金貸款累積下來的財政信用管理工作，加大不良貸款的清理回收力度，嚴格破產、倒閉企業債務的核銷程序，采用債務重組、債權出售、債轉資、債轉股等辦法，最大限度地實現資產回收，努力減少資金損失。

7.標本兼治，實現地方財政體制創新。要按照財權與事權相統一的原則，確保各級政府都能有比較穩定可靠的收入基礎，從而實現地方政府縱向的穩固平衡。但目前還須在治本上加大改革力度。一是借鑒中國歷史與發達國家的政治體制，改四級地方政權結構為二級，即取消市、鄉二級政權與擴大省級、縣級區域相結合的思路。二是重新設計稅種，真正實現適合地方財政分解的地方稅收體系。三是允許地方政府發行地方公債，改變現行地方政府隱性債務風險為顯性。四是按照公共財政框架體系分解地方二級財政支出。五是完善、規范中央、省、縣三級轉移支付制度，特別是地方二級財政的轉移支付制度。