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自1998年起，為了應對國際金融動蕩、國內經濟運行中有效需求不足等一系列問題，中國政府采取了擴大內需的方針，著力實施了以增發國債為主要內容的積極財政政策，同時輔之以適當的貨幣政策。目前，已有許多關于這一政策的收效和存在問題的分析。與此同時，我們認為，也應該對與積極財政策有關的若干理論問題進行深入的研究和探討。

一、擴張性財政政策與積極財政政策

中國1998年以來經濟運行的一個突出特點，表現為社會總需求小于總供給，需求的相對萎縮使得經濟增長的勢頭放緩。應該說，自建國以來，我們在應對通貨膨脹問題方面是有一些成功做法的，然而在治理通貨緊縮問題方面卻缺少經驗。面對新的經濟形勢和問題，需要有新的理論加以指導。而西方發達國家的市場經濟是歷經數百年的時間發展起來的，其觀宏經濟理論和政策也較為成型。盡管我國的具體國情與之有所不同，但國外宏觀經濟政策方面的成功做法，卻值得我們進行研究和借鑒。

西方國家20世紀30年代的經濟危機，被認為是宏觀經濟學的起點。正是這場空前的危機，給傳統的經濟理論和政策以巨大的沖擊，尤其是否定了以薩伊定律為代表的對經濟放任自由的傳統經濟理論，從而引發了一場“凱恩斯革命”，所謂擴張性財政政策的理論也應運而生。凱恩斯學派運用總需求模型對經濟大蕭條與大規模失業現象的內在成因進行了分析和解釋，認為30年代的經濟危機主要導源于投資機會減少和投資需求下降。受邊際消費傾向、資本邊際效率、流動偏好等諸多心理因素的作用，總需求價格通常是小于總供給價格的，而市場機制卻沒有力量使總需求價格達到足以與總供給價格相等的地步，于是便出現了小于充分就業的均衡，亦即出現了蕭條和大規模的非自愿失業現象。凱恩斯學派得出的結論是，大蕭條已證明了私人經濟具有內在不穩定性，如果放任不管，它便會自我陷入蕭條，其出路只有制定和實施擴張性的經濟政策，尤其是反周期的財政政策來減少周期性的經濟波動。凱恩斯經濟學關于經濟政策的基本主張是維持經濟穩定，通過調節有效需求（即所謂“需求管理”），蕭條時反蕭條，通脹時反通脹。其中，當出現經濟蕭條時，在通過自動穩定器發揮作用的同時，政府要實施擴張性財政政策（expansionaryfiscalpolicy），運用減稅、增支（包括擴大政府購買支出）、發債乃至實行赤字預算等可操作的工具，治理通貨緊縮和失業問題。

中國自1998年以來應對通貨緊縮所采取的財政政策，被稱為“積極財政政策”（proactivefiscalpolicy）。應該說，從實施背景和具體內容上看，我國實行的積極財政政策與凱恩斯經濟學所主張的擴張性財政政策之間，是既有聯系又有區別的。其中，有許多內容和措施是近似于擴張性財政政策的。首先，從支出的角度來看，加大了財政資金的投入，用于加快農林、水利、公路、鐵路、糧食倉儲、環保等基礎設施建設。為此，國家于1998年增發1000億元長期國債，所籌資金用作國家預算內的基礎設施建設專項投資。1999年，國家又對積極財政政策的實施力度和具體措施做出進一步的調整，其中包括：（1）繼續增發國債，用于在建的基礎設施、一些重點行業的技術改造、重大項目裝備國產化和高新技術產業化、環保與生態建設以及科教基礎設施等方面。對大型骨干國有企業的技術改造項目，實施了貼息的辦法。（2）調整收入分配政策，提高城鄉居民收入水平，以刺激消費需求。（3）恢復對存款利息所得的征稅，收入專門用于城鎮低收入居民和下崗職工的生活補貼。

增加國債發行，提高投資水平，也是我國積極財政政策的一項重要內容。為了治理通貨緊縮，中國實行了以國債政策為支撐的積極財政政策。1998年，中國首次發行了建國以來的特別國債，用于補充國有獨資商業銀行資本金，使其資本充足率基本滿足《巴塞爾協議》的要求。同時，又增發了1000億長期國債，用于國家預算內的基礎設施建設專項投資，并且配合中央銀行準備金制度的改革，由財政向商業銀行發行專項國債423億元。1999年，根據當年第二季度表現出來的固定資產投資增幅回落、出口下降、消費需求持續不振的情況，繼續增發國債。2000年，在上半年國民經濟出現好轉表現之后，為了鞏固這種重大轉機，在年初決定發行1000億長期國債的基礎上，下半年又增發500億長期國債。新增國債重點投向五個方面：一是水利和生態項目建設；二是交通運輸等基礎設施項目建設；三是教育設施建設；四是城市環保項目建設；五是企業技術改造、高新技術產業化等重大科技項目。

稅收對投資、儲蓄和消費產生著重要影響，在財政政策中居于舉足輕重的地位。然而，在我國1998年以來所采取的積極財政策中，稅收政策只是處于輔助性地位的。1998年除了提高出口退稅的政策外，幾乎沒有動用稅收政策。自1999年開始，積極財政政策的內容才開始逐步擴展到運用稅收政策，包括繼續提高出口退稅、恢復對存款利息所得征稅等。

從總體上看，在近年來治理通貨緊縮的過程中，我國把擴大需求的短期政策與改善供給的長期政策有機地結合起來，不僅成功地拉動了經濟增長，而且為我國經濟的中長期持續穩定發展創造了有利的條件。

二、積極財政政策的基本經驗及若干約束條件

中國積極財政政策的實施，從總體上講，至少可以總結出如下六個方面的基本經驗：第一，將刺激需求與改善供給有機地結合起來，著力于經濟結構的調整；第二，將刺激需求與調整分配政策結合起來，尤其是提高城鎮中低收入階層的收入水平，著力解決農業、農村和農民問題；第三，注重發揮稅收對經濟的調節作用，鼓勵投資和消費，促進技術進步；第四，并沒有完全按照凱恩斯主義擴張性財政政策中關于實施減稅的教條，而是通過保證一般性公共支出，同時通過推行稅費改革，適當減輕企業和居民的負擔水平；第五，充分運用財政手段，帶動銀行貸款的增加，促進民間投資的增長；第六，將松中有緊的財政政策與緊中有松的貨幣政策結合起來。

在認識到積極財政政策所發揮的有效作用的同時，我們也應該清醒地認識到，積極財政政策的初步執行結果與拉動民間投資和消費的預期目標之間仍有一定的距離，這在很大程度上是由于現行財政體制中仍然存在著諸多約束條件，制約著政策效應的發揮。這些約束條件主要包括如下幾個方面：

一是政府投資（購買）的乘數效應不足。近年來，中國實行積極財政政策所啟動的主要是政府的公共投資和一些相關的投資產品，而對真正非政府的民間社會投資和居民消費需求的拉動則不很明顯。我國實施積極財政政策的主要側重點依然是通過向商業銀行發行建設國債，增加政府用于基礎設施、公用事業建設投資以及企業技術改造、科研開發投入等支出水平。實踐表明，增發國債，擴大政府建設性支出，對于穩定經濟發展，實現國民經濟預期增長目標，的確發揮了關鍵性作用。但值得指出的是，有效需求不足的問題仍然未能得到真正解決。政府投資對于啟動社會總需求的效應不足，其原因可以從兩個方面來分析。一方面，從投資需求來看，經過20多年的體制改革，我國投資主體趨于多元化，投資行為趨于市場化，投資風險機制逐步強化，企業、銀行的財務約束越來越硬化。所有這一切，使中央政府的投資決策不能夠再像過去計劃經濟時代那樣容易啟動地方部門和企業的投資行為。分析近年來我國民間投資缺乏需求沖動的原因，應該說其中既有因大多數商品結構性供給過剩和技術創新能力的約束，使得企業無從選擇投資項目的因素，也有因企業缺乏自有資金和社會資金供給渠道的問題。

應該說，中國多數國有企業和集體企業的現有生產技術裝備和工藝水平都是有待于進一步提高的，設備技術更新投資的潛在需求應該是很大的。出現工業投資緩慢增長甚至負增長的原因，固然與企業找不到好的投資方向、難以得到銀行貸款有關，但也不能排除近年來稅收增長過快可能導致的民間投資“擠出效應”，使得企業更加缺乏自有投資資金。

從消費需求來看，最終消費不足的問題是由居民消費結構進入升級換代期，收入預期下降，支出預期上升等原因造成的。但是，深層次的原因還在于分配體制的缺陷，收入分配關系未能及時調整，未能適應經濟發展和體制變革的要求。首先，盡管原有體制下居民收入實物化、集團化和福利化程度降低，貨幣工資程度提高，但收入分配的規則仍然受到低工資、低收入、低消費觀念的影響，致使居民可支配收入和消費的增長總是持續滯后于GDP的增長，導致了居民消費增長率以及消費率的下降；其次，在居民人均可支配收入增長趨緩的同時，社會居民當中不同階層之間的收入水平差距拉大，帶來了居民平均消費傾向的降低。城鄉居民收入水平差距的拉大，就使得農村消費市場發展遲緩。東西部地區收入水平差距較大，也造成地區之間消費市場發展出現不平衡。再次，隨著住房、醫療、教育等支出市場化程度的提高，在工資結構沒有根本改革的情況下，居民的消費性需求也難以對擴大內需的宏觀調控迅速地作出反映。

二是稅收負擔方面的約束。從理論上講，即使不動用擴張性財政政策，由于財政制度所具有的自動穩定器作用，在經濟增長速度放慢的情況下，財政收入的增長速度也應放慢，而且其增長幅度應當低于經濟增長的幅度。但實際情況卻是，財政收入的增長幅度出現了超常規的增長。我國財政收入占GDP的比重較低是一個很明顯的現象，不斷提高財政收入的比重也是我們一直在努力的方向。然而，在通貨緊縮的情況下，一方面政府要通過擴大舉債規模刺激國內需求，另一方面又因為提高財政收入增長速度而可能約束了民間投資和消費需求的增長。這在政策效應上難免出現“內耗”和政府收入與支出成本加大的損耗。稅收收入的增長，雖然主要是由于稅收機關采取了嚴厲打擊走私、嚴厲打擊虛開增值稅發票、堅決查處企業的偷漏稅案件等措施，但是，也不排除個別稅務機關為了擴大稅收收入，采取“預征”稅款等方式征稅，這不僅不利于稅源的成長，而且也加重了企業的稅收負擔。

三是轉移支付方面的約束。來自轉移支付方面的約束主要體現在兩個方面。首先是政府對無收入和低收入者提供基本生活保障方面的轉移性支出受“瓶頸”的制約。隨著企業改革、經濟結構調整力度的加大，與此有關的對低收入人群的經濟補償問題表現得尤為突出。從發達國家的情況看，此類再分配問題的解決，包括對下崗、轉崗職工的再就業培訓，對職工最低生活水平的保障和必要購買力的維持等，都應由國家的轉移支付體系來支持。而從我國目前的財政狀況看，還難以滿足此類轉移支付方面的資金需求。其次，中央政府在實行財政縱向平衡方面也存在著約束條件。1994年實行分稅制時，采取了照顧各地既得利益的“稅收返還”辦法，這種過渡性的非規范化的轉移支付方式，對各地財政能力差異的平衡作用十分微弱。1995年實行的“過渡期轉移支付辦法”，則因其投入的財政資金數額很小，亦起不到應有的調節作用。在這種情況下，由于中央財政可支配財力的制約，使其財政縱向平衡、縱向調控能力較弱，這既不利于為全國各地提供大體相等的公共服務水平，促進區域經濟的協調發展，而且也對刺激公共投資需求產生了不利的影響。

三、改進積極財政政策的幾點思考

由于對經濟形勢有不同的判斷，所以，也導致了財政政策取向方面的分歧。按照調整方向的不同，治理通貨緊縮的財政政策大致可分為從需求管理入手和從供給入手兩個方面。其中，前者強調刺激經濟的有效性，而后者則強調經濟的長期活力。我國的積極財政政策是從1998年起實行的，它對于擴大內需、促進經濟增長、抑制通貨緊縮趨勢起到了重要的作用。從2000年開始，積極財政政策取得了較為明顯的收效，出現了經濟增長速度和物價指數止降趨穩和回升的轉機。但是，由于需求增長乏力的問題仍未解決，穩住經濟增長速度的任務十分艱巨。因此，我們認為在今后的一段時期內，仍要繼續實行積極的財政政策，同時以穩健的貨幣政策相配合。但需要指出的是，今后在繼續實行積極財政政策的過程中應該注意解決如下幾個方面的問題：

第一，積極財政政策的完善應該從轉變政府投資方式入手。積極財政政策的重點，應該從財政投資這種直接手段轉向利用財政投融資、財政貼息等間接手段，使政府投資成為杠桿，有效地帶動社會投資。具體包括：（1）改變財政投融資方式，逐步建立起適合中國國情的財政投融資制度，以便從制度上解決財政投資需求與投資供給之間的矛盾。（2）采取多種手段吸納社會資金。運用財政貼息、財政參股、財政擔保等手段，吸納社會資金，尤其是民營企業參與社會基礎設施、高新技術產業和房地產開發等領域，從而產生“四兩撥千斤”的功效。為此，在社會投資來源、銀行可貸資金較為充裕的條件下，可考慮在國家有限的財政投資中，拿出相當一部分資金用作間接手段。這樣做，不僅有利于在公共投資領域內建立起競爭機制和風險約束機制，而且也有助于拓寬公共投資資金來源渠道，提高項目本身的運作效率。

值得進一步指出的是，民間投資的增長對于經濟發展具有重要的作用。近年來，在積極財政政策的帶動下，全社會固定資產投資增幅較快，但如果民間投資增長緩慢，則會影響市場在資源配置中的基礎性作用。因此，除了實施積極財政政策之外，還應全面落實引導擴大民間投資的政策，如落實準入政策，降低準入門檻，在稅收上切實實行國民待遇，防止稅負不公、雙重征稅等歧視性措施。要加強金融支持，除了銀行給予積極的貸款支持外，應引導和鼓勵發展股份制的地方金融機構和民間金融機構，拓寬中小企業的直接和間接融資渠道，加強法律保障和服務機構。

第二，運用公共支出政策，刺激國內需求增長。二戰之后，西方國家大都通過擴大公共支出、發行公債來加大對基礎設施的投資，以促進經濟的恢復和快速增長，并且也收到了較好的效果。但是由于實行高福利、高支出的政策，進而又導致了高額財政赤字，引發了通貨膨脹。因此，80年代以來，一些國家轉向了有節制的效率型財政支出政策。根據我國目前的實際情況，我們認為，應充分利用有利條件，適當多增加一些公共支出，主要用于基礎設施建設、環境治理等投資風險小、既有經濟效益又有社會效益的項目。這樣做，不僅可以改善經濟發展的環境條件，在一定程度上消除長期以來制約經濟增長的不利因素，而且也有助于創造更多的就業機會，緩解就業壓力，增加城鄉居民消費。

第三，調整收人分配關系，啟動最終消費。在這方面，一是要從調整體制內人員的收入水平人手，以處于類似于我國發展階段的國家其國內體制外的工資水平收入為參照系，結合我國社會保障制度貨幣化的政策，調整體制內人員的工資待遇。具體包括：提高工交人員和國有經濟職工工資收入（還包括提高國有企業家的年薪收入，使其與所承擔的責任和風險相適應），普遍提高低收入和離退休人員的收入等。二是要通過改革，認真落實對企業和農民的減負政策，為提高職工和農民收入水平和購買力創造有利條件。三是要適當增加轉移性支出的比重，加大國家財政對建立和完善社會保障制度的支持力度，對住房、醫療、教育和就業制度等需要財政支持的改革，要制定反周期的操作。要力求減輕居民支出中的改革費用負擔，穩定居民的支出預期。

第四，應充分注意政策的適時調整和漸進轉換，主要是通過市場和消費替代、民間和企業投資替代、出口需求替代，為積極財政政策的逐步“淡出”和轉型創造條件。與此同時，還應該加大財政政策引導結構調整的力度，增強經濟發展后勁，形成一整套帶動產業調整和不斷升級的創新機制；建立規范化的政府間轉移支付制度，提高中央財政的宏觀調控能力，為促進區域經濟的協調發展創造條件；優化稅制結構，規范稅費關系，使稅制本身對經濟景氣產生有效的調節作用，同時也增強政府的調控能力。