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一、中國財政管理體制的演進

我國財政管理體制自建國以來曾進行過多次改革。從建國之初的高度集中體制，逐步過渡到中央統一領導下的分級管理，再到分級分稅財政管理體制。

（一）計劃經濟時期的財政管理體制

1.計劃經濟時期的財政管理體制及特點。從1949年新中國成立到1978年改革開放前夕，我國實行的是計劃經濟體制。與此相適應，這一時期我國基本上實行的是高度集中的計劃財政體制，其實現形式主要有：

（1）統收統支體制。

論文百事通1949—1952年，我國正處于國民經濟恢復時期，為了盡快醫治戰爭創傷，恢復生產，發展經濟，穩定社會，實行了統收統支、高度集中的財政管理體制。即地方收入集中于中央，地方支出由中央統一審核、逐級撥付，地方財政收入與支出之間基本不發生關系。它的主要特征：一是收入高度集中，全國各地的主要收入，統一上繳中央金庫，沒有中央命令不得動用。二是支出由中央集中統一管理，地方一切開支均需經中央批準，統一按月撥付。三是財政管理權限集中于中央，包括稅收制度、人員編制、工資和供給標準，預決算和審計、會計制度統一由中央制定、編制和執行。

（2）統一領導，分級管理體制。我國在1953—1978年的大部分年份里，實行的是這種體制。雖然在方法上屢經調整，但體制類型從總體上說沒有改變。這種體制的特征：一是在中央統一計劃的前提下，按行政區劃實行分級預算、分級管理，主要稅種的立法權、稅率調整權和減免權集中于中央，由中央確定收入指標；全部收入分為固定收入和比例分成收入，由地方統一組織征收，分別入庫，對超收部分另定分成比例，地方多收多留。二是按中央政府和地方政府的職責分工及企事業單位的行政隸屬關系，確定各級政府的支出范圍，屬于中央。的企業、事業和行政單位的支出列入中央預算，屬于地方的企業、事業和行政單位的支出列入地方預算。三是地方預算由中央核定。按照支出劃分。地方預算支出首先用地方固定收入和固定比例分成收入抵補，不足的差額由中央劃給調劑收入抵補，分成比例實行“一年一定”或“一定幾年”。

2.計劃經濟時期財政管理體制的績效評價。高度集中的計劃財政管理體制，是在計劃經濟條件下對財政制度作出的一種現實選擇，具有深刻的歷史和經濟根源，對社會主義制度在我國的建立和經濟社會發展都做出了巨大的貢獻。一是為新中國的建立和社會主義政權的鞏固，做出了歷史性貢獻。建國后，面對國民黨政權留下的爛攤子和新生國家政權還不穩固、戰后重建任務十分繁重的嚴峻形勢，中央采取統一財經方針，實行統收統支、高度集中的財政制度，在很短的時間內，迅速穩定了金融物價，使國家經濟形勢好轉，為醫治戰爭創傷，恢復經濟，安定民生，鞏固新生的人民政權發揮了極其重要的作用。二是為建立社會主義制度做出了貢獻。憑藉統收統支、高度集中的財政管理體制，國家投資興建了大批國有企業，積極支持和配合了對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造，建立了以公有制為主體的社會經濟體制，在一個半殖民地、半封建的國家，依據馬克思主義原理，把社會主義理想變為現實。三是建立了比較完整的工業體系，促進了社會各項事業發展。在計劃經濟條件下，通過高度集中的財政管理體制，使國家在財力有限的情況下，集中力量辦大事，將分散的農業性資源轉變為工業性資本，進行重點工程項目建設，初步形成了完整的工業體系，從而把中國由一個貧窮落后的農業國變成了初具規模、走上工業化發展道路的新興社會主義國家。同時，通過支持社會各項事業的發展，形成了大量的科學、文化、教育、衛生、體育等方面的公共資本，極大地提高了人民的文化生活水平，促進了社會全面進步。

盡管統收統支、高度集中的財政管理體制，為新中國的建立和發展做出了巨大的貢獻，但受固有的僵化體制的約束，缺陷也十分明顯。一是社會資源配置效率低下。在統收統支體制下，由于財權、財力高度集中于中央，社會資源的配置完全服從于中央計劃，管理中的信息不對稱和監督失靈，往往導致財政經濟發展中決策失誤和運行失靈，經濟效率低下和社會福利受損，不能實現資源配置和利用的帕累托最優。二是不利于調動各方面的積極性。由于權力過份集中，地方沒有自主權，一切服從中央計劃，抑制了各地方、部門及單位的積極性、創造性，不利于社會生產力長期持續發展。特別是在這種高度集中、大統一的體制下，由于缺少激勵機制，形成了地方吃中央的“大鍋飯”和個人吃單位的“大鍋飯”的依賴思想，從而制約、阻礙、限制了個人創造財富的主動性。三是運行失靈，管理失范。由于高度集中的財政體制運行中總是面臨一統就死、一死就放、一放就活、一活就亂、一亂又統的惡性循環。因此，30年間中國財政運行中體制變動頻繁，大部分年份的地方收支指標、分成比例或包干數額都由中央審核，一年一變，財政制度、財政管理難以走向規范化、法制化軌道。

（二）經濟轉型時期的財政管理體制

1.經濟轉型時期的財政管理體制及特點。

自1978年黨的十一屆三中全會后，我國開始全面的、大規模的經濟體制改革。以此為起點，我國進入了由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌的新階段。財政體制作為整個經濟體制改革的突破口，先行一步，進行了一系列的改革探索。這一時期的財政管理體制，主要分為“劃分收支、分級包干體制”和分稅制財政體制兩種形式。

（1）劃分收支，分級包干。1978—1992年，是我國經濟體制改革的起步和探索階段。這一階段主要是針對計劃經濟體制中集中過多、統的過死等問題，圍繞放權讓利進行的。財政作為整個經濟體制改革的突破口，自1980年起，開始實行“劃分收支，分級包干”體制，也稱之為“分灶吃飯”體制，并在1985年和1988年進行了兩次調整。這一體制的基本特征：一是按照經濟管理體制規定的隸屬關系，明確劃分中央與地方財政的收支范圍，使地方財政初步成為責、權、利相結合的分配主體，多收可以多支，自主支配，自求平衡。二是在收入劃分上由按企業隸屬關系劃分收入逐步過渡到分稅制，部分地按稅種劃分收入，并與企業管理體制相結合。三是擴大地方財政的收支范圍，支出方面不僅包括經常性支出，而且包括建設性支出。四是增強了規范性和穩定性，財政管理體制開始由過去一年一變，改為一定幾年不變，為體制效益的發揮創造了條件。

（2）分稅制財政管理體制。1992年召開的黨的十四大明確指出，我國經濟體制改革的目標，是建立社會主義市場經濟新體制。以此為標志，我國經濟體制改革進入新的發展階段。按照建立與社會主義市場經濟發展相適應的公共財政體制的要求，從1994年開始，我國實行分稅制財政管理體制。分稅制財政管理體制的主要內容：一是明確中央與地方的事權和支出劃分。中央財政主要承擔國防、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所需支出，以及中央直接管理的事業發展支出；地方財政主要承擔地區政權機構運行所需的經費支出以及本地區經濟、社會事業發展所需支出。二是根據事權與財權相結合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。將維護國家權益，實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅，將同經濟直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅，將適合地方征管的稅種劃為地方稅。三是為維護地方既得利益，以1993年為基期，按統一比例確定中央財政對地方的稅收返還數額，并在1995年實行了過渡期財政轉移支付制度。四是設立中央和地方兩套稅務機構，分別征稅。

2.經濟轉型時期財政管理體制的績效評價。

（1）劃分收支、分級包干財政體制，是十一屆三中全會后，我國開放搞活、積極探索經濟體制改革，進行國民經濟調整的大背景下，財政分配領域進行的一項改革探索，實際上是一種過渡時期的財政制度安排，其作用是肯定的。一是打破了長期以來財政統收統支的局面，中央與地方之間“分灶吃飯”，體現了地方政府的財政主體地位，調動了地方政府關心本級財政、當家理財的積極性。二是支出安排以“塊塊”為主，較好地處理了中央與地方的關系。“條塊”關系，即中央主管部門與地方政府的關系，一直是計劃體制下財政分配的難題，“分灶吃飯”后，應由地方安排的支出項目，中央主管部門不再按“條條”下達，由地方政府根據國家經濟建設的路線、方針、政策，結合本地財力統籌安排，擴大了地方政府財權，有利于地方政府因地制宜，安排地方生產建設。三是分成比例和補助額由一年一變，改為一定5年不變，使中央與地方的財政分配關系趨于穩定，有利于地方責、權、利的結合。

但是，作為一種過渡時期的制度安排，“分灶吃飯”體制始終未能消除傳統體制的弊病。一是分級包干是側重于劃分收入，即側重于“分錢”，而中央與地方的職責仍交錯不清，因而財權與事權不統一，收入與支出不對稱。二是中央與地方的關系仍缺乏規范性和穩定性。主要表現在分級包干還存在分而不清、包而不干的問題，不僅分成比例、補助額的核定缺乏客觀性，存在“討價還價”，而且由于財政管理體制缺乏法律約束力，出現了中央困難向地方借款或直接平調，地方困難要求中央補助或暗中擠挖中央收入，形成了打破了“統收”，卻并未打破“統支”的困難局面。三是按企業隸屬關系劃分各級政府的收入，固然提高了地方政府發展生產、增加收入的積極性，但也導致地方政府熱衷于大上基建和價高利大的產品項目，客觀上助長了低水平重復建設和投資膨脹。四是由于在體制上不能保證政府財力必要的集中和中央、地方合理的分配關系，導致國家財力分散，國家財政收入占國內生產總值和中央財政收入占全國財政收入“兩個比重”過低。

（2）分稅制財政體制改革，無疑是我國財政管理體制演變的一次歷史性的突破，盡管仍然帶有濃重的過渡色彩，目前還處于不斷完善之中，但實施以來，表現出的良好體制效應日益顯現。一是分稅制的實施，統一了各地區的收支劃分，解決了原體制下中央與地方之間收支劃分中存在的分配形式多樣、財政資金雙向運動等問題，為規范中央與地方的分配關系奠定了基礎。二是分稅制財政管理體制，明確了各級政府的財權和事權，合理確定了各級政府的財政收入和支出范圍，充分調動了各級政府當家理財的積極性，使財政收入大幅度提高。特別是通過不同稅種的合理劃分以及分設中央和地方兩套稅務機構，分別征收，徹底打破了包干制下中央與地方在收入征管方面的“委托一”關系，初步形成了財政收入分配中“中央得大頭”的分配格局，改變了財力與財權過于分散的局面，增強丁中央財政的宏觀調控能力。三是在分稅制體制下，基本改變了過去按企業隸屬關系劃分收入的作法，抑制了地方政府的投資沖動和干預企業的利益沖動，在一定程度上放松了政府對企業的控制，有利于促進產業結構的合理調整。四是遏制了地區間財力差異繼續擴大的趨勢，中央財政收入的增加和轉移支付制度的建立，形成了財政資源合理流動體制框架，有利于中央進一步加大對貧困地區和少數民族地區的補助，縮小地區間財力差異。

然而，分稅制改革是在我國市場經濟體制尚未完善的情況下進行的，盡管已經形成了與市場經濟相適應的公共財政體制框架，但仍然存在許多問題，需要進一步完善。一是政府間的事權劃分尚不十分明晰。事權劃分是財權劃分的基礎，由于受行政管理體制的影響，目前各級政府的職能分工、事權范圍還不很明晰，有些方面中央與地方存在著事權交叉，有些方面又存在管理真空，有些方面沒有充分體現財權與事權統

一、財力與職責相符的原則。如在安排地方經濟與社會發展項目時，中央部門投資或補貼缺乏標準，存在一些互相“釣魚”的現象；在農村義務教育方面中央政府沒有承擔起應有的責任等。二是轉移支付制度尚不規范。分稅制改革所采取的“不觸動地方既得利益”原則和“保存量、調增量”的漸進改革模式，在保證改革順利推進，減少社會震蕩方面發揮了積極作用，但同時也削弱了它在調整地區財力差異方面的力度。加之目前的轉移支付辦法還不完善，財力計算方法還不科學，中央轉移支付的范圍比較窄，用于地方轉移支付的財力規模小，在調整地區間財力差異方面，還難以發揮應有的作用。三是地方稅建設相對滯后。建立完善的地方稅體系是分稅制體制的一項基本內容，但目前的地方稅體系還沒有真正建立起來，地方政府對地方稅只有征收權，沒有必要的立法權和部分稅政調整權；地方稅缺乏主體稅種，除了營業稅具備一定規模外，其他各稅規模都比較小，難以保證地方財政收入的穩定增長。

二、社會主義市場經濟體制下的財政管理體制建設

新中國成立50多年來，我國一直未能建立起一種既能正確處理中央與地方之間財政分配關系，又具有相對穩定性的財政管理體制，財政管理體制的建設始終未能跳出集權與分權循環的怪圈。1994年以來實行的分稅制財政體制，盡管改革的基本取向和目標已經明確，即與市場經濟相適應，實行分級財政體制，但由于條件所限，僅僅是建立起了分級財政管理體制的基本框架，與真正意義的分級財政管理體制目標要求尚有很大差距。進一步改革和完善現行分稅制財政體制，是當前和今后一段時期我國財政改革的重要任務。

（一）財政管理體制建設的基本原則

總結我國50多年來財政體制發展的歷史經驗，借鑒當代市場經濟國家的通行作法，從發展市場經濟的基本目標出發，我國財政管理體制建設應堅持以下基本原則。

1.財權與事權依法對稱的原則。財政管理體制作為協調中央與地方以及地方各級政府之間國民收入分配的內在機制，存在財權與事權相統一的必然屬性。因為財政分配關系是財權與事權的統一體，事權是財權的基礎，是取得財權的依據，而財權是行使事權的物質基礎和重要保證。要建立科學的財政體制，必須科學地劃分財權與事權，并使二者有效地統一起來。當然，在財權與事權的結合形式上，存在行政、經濟、法律的差別，形成不同最終效果也各異。市場經濟是法治經濟，社會經濟關系日趨契約化、法律化，這就客觀上要求在財政體制改革中，中央與地方政府財權與事權相統一的協調上，由主要依據行政手段向主要依據法律手段轉變，實現依法理財、依法分配和調節。

2.統一政策、分級管理的原則。財政管理體制作為國民收入分配手段，本身就是一種宏觀經濟調控杠桿。因此，財政管理體制建設要適應社會主義市場經濟的發展，實現宏觀調控、微觀搞活的戰略目標，即要堅持統一政策、分級管理的指導思想。統一政策將主要涉及統一政策目標、方針與政策規則，分級管理在內涵上也要有所突破，逐步擴展為分級自理。

3.公平與效率兼顧的原則。一是公平分配。即財政體制性分配應當有公平的標準，依據價值規律，從稅種歸屬、分成基數到財政政策，為各地區經濟發展提供相同的起點和大致平等的外部競爭環境，促其共同發展，并依此公平分配。二是均衡協調。財政體制應具備協調國民收入分配結構的功能，自動協調財源的流向和流速，注重調節地區貧富差距過于懸殊，防止馬太效應的出現，促進經濟穩定協調地發展。三是效率最優。就是要有效配置資源，實現財政分配速度、比例、效率的統一，能夠以最小的投入獲取最大的產出，使財政分配與提高經濟效益、促進經濟發展有機地結合起來。

（二）財政管理體制建設的主要內容

1.科學地劃分中央與地方政府之間的事權和支出范圍。我國50多年的財政管理體制發展的實踐昭示我們，要實現財政體制良性循環，必須協調好中央集權與地方分權的關系，正確劃分財權與事權，依法規范和科學核定收支基礎，使財政分配關系建立在責權利相結合的基礎之上。遵循把能夠惠施全國、有利于消除地區差異、增加市場活力的事權集中調控的原則，中央政府的事權和支出范圍應該是：涉及國家整體利益的、全國性的公共產品和服務，包括外交、國防、對外援助、海關、中央政府的行政管理等；與國民經濟總量、經濟結構、產業政策、經濟穩定與發展密切相關的事務；具有較強的外部性和規模經濟特征，或跨省際的、并在一定程度上涉及全國整體利益的公共產品的供給；空間開發、海洋開發、社會保障、衛生防疫、交通運輸干線、通訊事業等。與此相對應，地方政府的事權和財政支出范圍應包括：一是社會服務，包括基礎教育、醫療衛生、氣象預報、消防等。二是基礎設施，包括道路、交通、電力、自來水、下水道、路燈、垃圾收集與處理、港口、機場、車站等。三是社會管理，地方政府行政管理機構，公共秩序，公共安全等。四是地方性的文化體育事業，如廣播、電視、報紙、出版以及文物與文化遺產發掘等。

2.合理劃分稅收及其管理權限。在各級財政之間劃分稅種是分級財政體制一項重要內容。分稅制改革，一方面要按稅種劃分中央與地方的收入，建立中央和地方兩套稅制體系，分別組織征收管理；一方面，要注意國家財政的整體性，保證中央財力和相應的宏觀調控能力。因此，稅收權限劃分，應堅持責、權、利相結合的原則，對于中央稅和全國性的地方稅，其立法權均應集中在中央，應保持中央稅收政策的主導性和全國的一致性。對一些地方稅，地方可根據本地具體情況，決定其開征或停征，并且擁有相應的稅目、稅率調整權；對某些地方性極強的零星稅種，也可以由省、直轄市、自治區地方政府立法，并由各級地方確定開征或停征。目前的一項重要任務是盡快解決中央稅稅種單

一、功能不全，地方稅種雜亂、搭配不當，沒有主體稅種，兩大稅系界限不清，稅種歸屬不規范等問題，形成稅種結構合理、收入規模適度、運行機構健全、科學規范的中央與地方稅收體系。新晨

3.建立規范的財政轉移支付制度。財政體制的再分配功能，直接決定著體制調節力的強弱。由于我國地域廣闊，各地社會經濟發展不均衡，由此造成各行政區域財政能力出現差異。而現代國家又要求各地方政府提供的公共服務均質化、平準化。因此，建立一套科學、合理的財政縱向和橫向均衡機制是建立和完善財政體制的內在要求。我國現行分稅制財政體制中，同時并存著存量調節與增量調節兩條轉移支付系統。存量調節就是為了維護既得利益而設置的雙向轉移支付。自上而下的有稅收返還、體制補助、結算補助等多種形式，自下而上的即地方上解。這一制度，一方面因為延續了舊體制的弊病，財力分配不科學、不合理；一方面，由于轉移支付形式多樣、不規范，實行分配的財力有限，難以發揮應有的作用。因此，規范的轉移支付制度，要求逐步減少以至消除以“基數法”為依據的為維護既得利益的轉移支付，過渡到按客觀因素決定的標準收入和標準支出的轉移支付制度。

目前，我國轉移支付制度建設的目標應該有兩個：一是調劑各個地區之間財政能力的差異，向橫向均衡的水平靠近。二是針對具體情況，提高地方政府提供某種或某幾種公共產品的能力。轉移支付方式應主要采取均衡撥款轉移支付和專項撥款轉移支付。其中，均衡撥款轉移支付應以公共服務能力的均等化為目標，以收入和支出為基礎來確定資金的分配，對收入和支出要綜合各方面的客觀因素進行測算，并具有高度的公開性，從而有利于調動中央和地方兩個積極性；專項撥款的管理要堅持分散和統一相結合的原則，資金分配應有事權作為依據，并且堅持公開、透明的原則。專項撥款方式的選擇，應該有助于中央政府實現其既定的政策目標。