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隨著我國市場經濟發展和中央財政監督職能的強化，地方財政監督能否適應公共財政建設發展的問題逐漸顯現。探索和研究適應我國市場經濟和公共財政的地方財政監督體制，對健全完善我國公共財政體制下的財政監督機制具有重要意義。

一、我國地方財政監督派出制度改革發展趨勢

我國財政監督是隨著新中國財政工作的展開而建立起來的，經歷了1950年代的財政檢查司、處、科、股、員專職監督，1960年代的派駐(駐廠員)監督，1980年代的派駐監督與專員辦監督結合，1990年代后的專員辦監督等典型的垂直監督發展階段。由于高度集中的財政體制，地方財權財力相對薄弱，財政監督長期以中央財政監督為主。1994年分稅制實施后，地方財權的獨立性和規模逐漸增加，地方財政監督需求逐漸顯現。1998年取消每年例行的全國性“稅收財務物價大檢查”后，地方財政監督缺失問題凸顯，地方財政監督措施隨之出現。經過這些年各地財政的探索嘗試，已基本形成了以派出機構建設為主的明確發展趨勢。具體動向及特點主要表現在制度建設和監督業務開拓兩方面：

（一）制度建設上，健全完善地方財政監督派出機構、充實隊伍，確立地方財政監督工作常規化分稅制的實施使地方財權財力和省在市、縣的事務增加，地方財政監督工作隨之展開，標志是省向下轄市財政監督派出制度的建立。如：1997年湖北成立省財政駐部分市州財政監督辦事組，2000年“財政監督辦事組”改為“財政監督辦事處”，機構增加到12個，核定事業編制65人。1997年山西省改財政駐廠員制為財政監察員制，設立財政監察組14個，編制100人。1999年陜西探索財政監督新方式，陸續向貧困縣派駐了58名財政督查員，以工資發放情況為切入點，逐步開展財政支出監督。2003年山東省改財政駐各市財政駐廠員機構為財政派駐各市財政檢查辦事處，全額事業編制100人。2005年河北正式啟動了財政監察委派制度試點，由財政監察組負責教育、交通、國土資源、林業等部門監督；2006年正式頒布了《河北省財政監督規定》，財政監察委派制度列入政府規章。2009年河南省財政向地級市設立6個派出機構，增派財政監督人員；探索對財政監督派出制度的改革與建設，無論機構設置還是人員編制，監督檢查機構和人員總體均占1/3。地方財政監督派出制的建設，促使地方財政監督由定期或不定期的檢查核證，轉為派出專職監督機構、人員和并設立經常性監督檢查制度。

（二）業務技術上，設計構建監管相融的業務方式已實施的地方財政監督派出制，基本依據中央財政監督的“內生監督”原則。具體特點主要有：

第一，監督方式實行監管融合、日常監督與專項監督融合、監督業務與一般財政業務融合。

第二，監督環節上實行多重性“三位一體”監督，如預算編制、執行、監督“三位一體”，事前、事中、事后監督“三位一體”，資金審核、調查、跟蹤管理監督“三位一體”，資金使用、跟蹤問效、財稅法規政策執行合規性監督“三位一體”等。

第三，監督范圍上實行部門、企業、單位與下級財政相結合，項目管理與日常工作相結合等，如省級財政項目資金立項申報事前審核，項目資金撥付和使用事中監控，項目資金使用績效事后檢查；1999年陜西向貧困縣派駐財政督查員，以工資發放情況為切入點，實施財政支出監督，另對公檢法、工商行政管理事業性收費和罰沒收入等，實行日常監督與專項監督相結合、監督檢查與規范管理相結合的監管；2011年河北省財政派駐部門監察組擴大為30個、5個監察組，對財政資金2億元以上部門實行派駐監督等。

第四，監督結果處置上實行檢查、審理、處理“三權分離”，即財政監督派出機構依法履行監督檢查權，財政監督檢查局依法履行復核審理權，財政廳依法履行處理處罰權。

二、國外財政監督派出制度建設特點及借鑒

目前，世界各國通常都設立專門的財政監督機構或人員來履行財政監督職能，但不同的國家，財政監督機構都有不同的形式與內容。與我國財政監督制度相比大致有財政監督地位高、深入業務、派駐或派出制體系健全等幾大特征：

（一）財政監督是與議會監督、司法監督、社會監督相并列的國家監督體系的不可替代部分

各國財政監督都以其相對的專業和管理優勢，既獨立又相融于議會監督、司法監督和國家行政監督。如法國財政監督作為財政日常業務監督，與議會預算審查監督、審計法院事后監督并列，但財政監督是財政業務工作主線，機構及權力相對具體化、業務化和部門化。法國財政監督建構設置如下圖：西班牙財政監督機構是經濟財政部所屬國家行政預算監督總署，負責監督政府機關和公共部門經濟活動，中央政府部門財政支出質量日常監督，定期或不定期專項檢查違反財政制度規定的行為，核查國家財政決算合法性等，遇有重大問題有權直接向議會報告。意大利財政監督主要由國庫部(與財政部并列)所屬國家撥款總署負責，負責是按國家法律規定撥款，并對撥款執行監督檢查。巴西財政監督機構是聯邦監控總局，負責監督聯邦各部門預算項目和預算資金的執行情況，所有聯邦部門支出預算執行由該局匯總、審核編制后經財政部長提交總統，總統再提交議會。

（二）財政監督業務與一般財政業務相互融合、密不可分

如德國高級財政管理署是聯邦財政監督派出機構，下設財稅局具體負責稅收征收、財政撥款支付監督，同時還監督財政收入及時性、支出合規性、安全性、有效性，以及考核財政內各部門業績。比利時財政監督員監督預算有關的所有事項，如初審預算、研究草案、評估支出等；支出控制員主要是監督部門日常支出和進行支出會計核算等。巴西聯邦監控總局的財政監督目的一是評估長期計劃、年度計劃和聯邦預算執行，二是評估聯邦政府及部門各項行為是否合法。同時以跟蹤監督為主，掌握預算安排、稅務總局稅收征管、國庫總局撥付預算資金等；通過網絡、實查或社會調查取證等形式，來監控預算單位賬戶資金增減變動和實際使用等情況。法國財政監察專員主要是監督各部門使用財政經費情況，各項支出經財政監察專員簽字同意后公共會計才受理；同時監督檢查各部門每項開支決策，如支出的法律依據、是否列入預算、決策程序是否合規等。

（三）派駐或派出制是各國財政監督的普遍方式

目前世界上設立財政監督機構的國家，通常都實行財政對部門、下級財政、國家控股50％以上企業的派駐或派出機構、人員的監督制度，如法國、比利時、西班牙、意大利、荷蘭、希臘、巴西、美國等。派駐或派出監督是加強財政對其他部門、下級財政和企業使用財政資金延伸監管的重要形式。

三、加強我國地方財政監督派出制度建設意義

（一）有利健全完善我國財政監督體系

由于高度集中的計劃體制和分稅制將大部分財力集中到中央，目前我國的財政監督主要是中央財政及派駐專員辦監督。盡管分稅制后隨著省級財權財力的增加和“稅收財務物價大檢查”的取消，許多地方探索或試點性地推行省級財政派出監督，但仍然存在地方財政監督工作制度不統一、組織機構不完善、人員隊伍有待充實提高等問題，成為我國市場經濟條件下，公共財政管理與監督的“短板”，影響公共財政建設和發展。因此，加強地方財政監督派出制度建設，有利于完善我國財政監督體系。在中央財政監督及派駐制度框架內，充實、增加地方財政監督及派出制度，構建我國市場經濟及公共財政體制下的多層次、多元化財政監督體系。

（二）有利提高財政監督在國家監督體系中的地位與作用

第一，財政監督是最根本和最關鍵的對行政與經濟的綜合監督。資金活動是人類活動的最根本活動和最關鍵因素。財政監督作為財政資金收支存轉的監督，是行政監督的最根本和最關鍵監督。不僅如此，財政監督作為各級政府調控經濟的主要手段，還是市場經濟運行及其秩序規范的重要監督調節工具。

第二，財政監督是行政監督中最賦有實質意義和最根本的監督。財政監督是內在于行政管理的財政經濟監督，與行政監督“上對下”的外生性特征不同，財政監督通過財政分配管理內在、自然地滲透財政及其相關行政活動，監督包含于財政資金分配、使用活動，成為內生性行政監督的根本內容和行政監督的根本。

第三，行政監督在國家監督體系中具有極其重要的地位與作用。我國監督體系具體包括黨內監督、權力機關監督、人民政協監督、行政監督、法律監督、經濟監督和社會監督等，行政監督在黨“統一領導”的國家監督體系中具有極其重要的地位與作用(如下圖)。這不僅是由我國政體、國體決定的，而且也是我國監督體系結構和不同監督主體的監督職能決定的，同時也是被建國以來我國監督制度建設和監督理論與實踐發展所證實的。因為，行政監督內生于行政管理活動和公共權力運行過程中，與各種公共權力相輔相成、同生同消，具有不可替代的全程、實時、有效等內生監督作用。加強地方財政監督派出制度建設，有利于提高財政監督在國家監督體系中的地位與作用。行政監督是我國監督體系中相對有效的重要監督手段，而財政監督則是我國行政監督最具監督效果和作用的重要監督。加強地方財政監督制度建設，在健全完善財政監督體系同時，健全完善國家行政監督乃至國家監督體系。在提高財政監督在國家監督體系中作用與地位的同時，使財政監督成為國家行政、經濟日常監督的主要監督。

（三）有利提高公共財政效能，保障民生與促進社會和諧

加強地方財政監督派出制度建設，有利于規范地方財政資金運行，確保財政資金的安全性、規范性和有效性，提高財政資金使用效益。一是提高公共財政效能；二是保障民生項目；三是減少并避免財政違法行為發生，建立健全預防腐敗體系，實現從源頭治理腐敗，促進社會和諧發展的目標。

四、完善地方財政監督派出制度建議

（一）樹立正確觀念

1、要樹立“財政監督是不可替代的國家主要監督形式”的觀念。因為，任何現有監督主體都不可能達到財政監督這樣深入、貼近一般財政業務的程度，任何現有監督形式也不可能像財政監督那樣內在、伴生于一般財政業務之中。財政監督是財政業務的主要監督，是國家經濟監督的主要內容和重要監督形式。

2、充分認識差距和不足。根據按主體屬性進行“分工監督”的國際慣例，財政監督主財政業務監督，議會監督主預算審查監督，審計監督主決算審查監督；財政監督是全程監督，議會監督是時點(環節)性監督，審計監督是結果監督。要明確和成熟市場經濟國家比，我國財政監督在制度體系、監督權限、業務范圍等方面還有相當距離，財政監督理論與實踐與我國市場經濟發展和公共財政建設的要求差距還比較大。

3、我國現有財政監督體系和結構亟待完善。從國家監督體制結構、財政監督客觀實際、國際慣例，以及近年審計監督每年查出各級政府及部門的問題來講，我國財政監督確實任重道遠，無論是中央派駐監督還是地方派出監督都亟待健全完善。

（二）拓展業務范圍

財政監督是業務活動，加強財政監督的根本就是開展監督業務活動。根據財政業務及監督流程，開展財政監督業務活動應注意以下幾點：

1、在創新一般財政業務流程基礎上切入財政派出監督業務。根據國外經驗，采用在一般財政業務流程上增加財政監督業務的方式進行。如征收和收入及時性監督，財政撥款支付、支出合規性、安全性、有效性監督，預算初審、草案討論、支出評估監督，日常支出及會計核算監督等。

2、明確財政派出監督權限。監督權限是開展派出監督業務的前提，目前地方財政監督業務不多且監督無效或低效，從根本上說是監督權限缺失。可以采用“下一業務流程確認”方法，確立財政監督權限和發揮財政監督作用，如各項業務經相關財政派出監督審查簽字同意，下一業務流程才能予以受理。

（三）地方財政監督派出制度建設

要業務化、常態化地方財政監督派出制度建設根本上源于地方財政資金監管的業務需要，本質上是一種監管業務建設。地方財政監督派出制度業務化是地方財政監督派出制度建設的核心。

第一，實行業務融合式監督，即根據一般財政業務流程設置派出監督環節和監督業務，使財政派出監督業務流程與一般財政業務流程相融合。

第二，實行業務參與式監督，如參與預算編制、執行、變更、追加和相關財務管理有關會議，以及項目立項、論證、實施、招投標及績效評價等。

第三，實行業務調查式監督，如調閱與部門預算編制、預算執行、專項項目執行有關的文件、資料，調閱、檢查派駐部門的會計憑證、會計賬簿、財務會計報告和其他會計資料，以及向有關人員或金融機構了解查詢財政、財務情況等。業務融合式監督和業務參與式監督基本屬于常態化監督，是地方財政派出監督業務制度建設重點。而業務調查式監督則多少有些興師動眾，難免增加監督成本，主要適用于重點部門、重點下屬地區和重點項目等非常態監督。