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摘要：財政監督法治化已成為必然趨勢，民族地區的財政監督法治化對于財政民主化、規范行政權力、建立現代財政制度具有重要意義。然而，現階段民族地區的財政監督法治化面臨著法條分散、主體不明、效率較低等困境。國家治理現代化為財政監督法治化指明了前進方向。因此，基于貴州的案例，以國家治理為視閾，深入剖析民族地區財政監督法治化的相關問題，從而提出民族地區財政監督法治化的具體路徑，已成為亟待研1究的課題。

關鍵詞：國家治理；民族地區；財政監督；法治化

一、引言

財政在經濟社會發展過程中具有基礎作用，為國家各項制度和措施的正常運轉提供源源不斷的血液，而財政制度則直接決定經濟社會的健康、可持續發展程度。改革開放以來，我國逐步確立了社會主義市場經濟體制，經濟社會獲得高速發展，取得了世界矚目的成就，而財政的重要作用日益突顯出來。一直以來中央高度重視財稅體制改革，然而，現階段我國的財政制度仍然不健全，尤其缺乏有效的財政監督制度，為權力尋租打開了缺口，嚴重者引起社會動蕩。因此，社會各界對建立現代財政制度的呼聲越來越高。黨的十八屆三中全會明確指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”，并將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為“全面深化改革的總目標”，這些高瞻遠矚的論述和部署為我國現代財政制度的確立指明了方向。在對比與統治的區別的基礎之上，學者建構和完善了治理理論，目前已被引入相關學科的研究。黨的十八屆三中全會將國家治理作為全面深化改革的頂層設計，國家治理受到國內理論界和實務界的高度關注，并對其展開了有益探索。有效的國家治理涉及三個基本問題：誰治理、如何治理、治理得怎樣。

這三個問題實際上也就是國家治理體系的三大要素，即治理主體、治理機制和治理效果。現代的國家治理體系是一個有機的、協調的、動態的和整體的制度運行系統。[2]因此，國家治理現代化就是通過對治理主體、治理機制以及治理效果的調整和優化，充分調動各方面的積極因素，構建公共事務管理的高效、協調、可持續機制，從而確保國家治理的良性運轉。國家治理的最終目標是實現善治，包含了法治、透明、責任、回應、有效、參與等關鍵要素，對此學者已基本達成共識。現代法治的核心要義是良法善治。正是現代法治為國家治理注入了良法的基本價值，提供了善治的創新機制。國家治理現代化的實質與重心，是在治理體系和治理能力兩方面充分體現良法善治的要求，實現國家治理現代化。[3]因此，法治構成國家治理現代化的核心要義，而在國家治理的統領之下，推動財政監督法治化，建構法治財政體系，是當前亟待解決的重要問題。不同于其他地區，民族地區受到各種因素的綜合影響，其國家治理具有特殊性和復雜性，因此，以國家治理為引領，基于貴州的案例，從主體、機制及效果等方面深入分析民族地區財政監督法治化的相關議題，從而建構現代財政制度，這成為本文的基本動因。

二、國家治理視閾下貴州財政監督法治化的意義

（一）明確財政監督的主體，推進財政的民主化

不少學者認為，財政具有“財”與“政”兩方面的屬性。一方面，財政是國家治理運行的基礎要素，為經濟社會的發展提供動力；另一方面，財政應“取之于民，用之于民”，因而關乎每個公民的切身利益和社會公正。法治主要通過對主體行為的約束和限制，從而為其他主體提供一種可預期的秩序。因此，財政監督法治化能夠明確監督的主體以及被監督的事項，確保順利實現財政職能。貴州處于西部民族地區，多民族交流十分頻繁，近年來經濟社會取得了長足發展，財政行為更加頻繁，而由于地理環境和發展基礎的差異致使轄區內的各個地區的發展并不協調，財政需求的重點也不相同。因此，從國家治理高度推進貴州的財政監督法治化不僅能夠正確履行財政職能，同時也能推動財政民主化，真正回應時代和民眾需求，促進全省經濟、社會、生態的可持續發展。

（二）完善財政監督的機制，規范行政權力運行

財政是包含預算和決算等在內的一系列的過程，本質上體現為行政權力運行的軌跡。在歷史的發展進程中，人們越來越認識到，不受監督的公權力可能會給私權利帶來傷害，這與服務型政府建設的目標相悖，因此，在社會主義市場經濟條件下，采取有效的措施將政府的財政行為納入監督的范圍，已刻不容緩。財政作為政府治理的重要支柱，其收入籌集、支出安排，必須做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。[4]改革開放以來，中央推行以經濟建設為中心的方針，貴州經濟得以快速發展，政府也及時參與到經濟活動中，而各項社會事業的開展使得行政權力極速擴張，財政行為面臨偏差的風險。因此，從國家治理的整體性出發推動貴州財政監督法治化能夠完善相關的機制，規范行政權力正常運轉，從而為后發趕超、同步小康奠定堅實的基礎。

（三）提升財政監督的效果，建立現代財政制度

現代財政制度的核心在于法治與責任。法治意味著有明確的權利義務關系的承受主體，并提供了一套完整的行動程序，財政監督法治化既能夠落實最終責任，而且也能夠建立和完善現代財政制度?，F階段，貴州正在大力實施精準扶貧開發工程，經濟、社會、生態的協調發展任務突出，因此，將經濟、社會、生態的發展統合于國家治理的框架之中，以法治思維和方式建構和完善財政監督動態制度體系，尤其注重對公共資金運行效果的評估，能夠為民族地區現代財政制度的建立提供重要參照。

三、國家治理視閾下貴州財政監督法治化的困境

（一）財政監督的法條分散

國家治理現代化關鍵在于各項公共事務都在法治框架下有序展開，推動法治中國建設，因而必須以健全和完備的法制體系為前提。現行財政監督的相關條款散見于《中華人民共和國預算法》《財政部門監督辦法》《貴州省財政廳內部監督檢查暫行辦法》等相關的法律和規章之中，財政監督的相關立法不具有系統性?！吨腥A人民共和國預算法》與《財政部門監督辦法》對于財政監督的規定傾向于原則性，尤其是在民族地區的適應性仍有待考究，而《貴州省財政廳內部監督檢查暫行辦法》的位階較低，無法調動各方面的力量形成對財政的“大監督”局面。法律配套的不完善也意味著對財政監督的內容、責任機制、財政主體間的聯系缺乏整體性的梳理和描述，繼而制約了財政監督職能本身朝向規范化、系統化的方向邁進。

（二）財政監督的主體不明

目前，貴州省級財政設立了監督機構（監督檢查局和執法總隊），但大部分縣級財政部門沒有設置專門的財政監督機構。如表1所示，9個市(州)中有3個市未成立財政監督執法機構，121個縣級財政部門（88個縣、33個經濟技術開發區）中有32個未設立監督機構及82個未設立執法機構；而市縣級財政部門中設立的143個機構（監督機構98個、執法機構45個）有21個機構未獨立，全省1795個鄉鎮財政所（或財政分局）未設立財政監督機構或監督崗位，不符合相關規定。而人員配備也存在比例不足的問題，全省145個財政監督機構共配備財政監督干部265人，平均為1.82人。其中，省級2個機構共配備10人，平均為5人；市(州)級15個機構共配備41人，平均為2.7人；縣(市)級128個機構共配備214人，平均為1.67人；而所有的鄉鎮財政均沒有設立監督崗位或配備監督干部以履行監督職責。由此，縣、鄉兩級財政監督未能達到《財政檢查工作辦法》(財政部令第32號)第七條“財政部門組織開展財政檢查應當組成檢查組”以及第十四條“實施財政檢查時，檢查人員不得少于兩人”的規定，同時也不符合《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條“行政機關在調查或者進行檢查時，執法人員不得少于兩人”的規定。由于中央政府在信息獲取上的制約，相比易于衡量的經濟增長目標而言，下級政府公共服務職能實現量化評估的難度很高，導致高層政府很難對下級政府的行為變異進行懲罰。[6]財政監督機構和人員上下級未能相互對應，導致責任主體不明確，有違法治精神。

（三）財政監督的效率較低

國家治理以善治為目標，因而要求明確的治理效果，良好的制度執行效果同時也是法治的基本要求，因此需要高效的財政監督才能回應國家治理和法治的要求。財政監督應當覆蓋收支行為的全過程，每一環節都不可以扭曲人民意志，人民有權利監督和制約任何一層委托—關系中的信息傳遞。[7]目前而言，貴州的財政監督表現為被動的、靜態的監管，將主要精力集中于事后檢查，并且多是出現問題后的補救措施，而對于事前審核和事中監控力度不夠，這種比較分散的監督方式，無法建立主動的、動態的監督系統，大大降低了財政監督的效率，不能充分發揮財政監督的效用。而且，目前的補救式監督方式，忽略了對公共資金運用的績效作出客觀評價，不能準確反映出公共財政的民主性。

四、國家治理視閾下民族地區財政監督法治化的路徑

（一）構建財政監督的法制體系

國家治理現代化離不開完備的法制體系，健全的財政監督法制體系是民族地區財政監督法治化的基本前提。十八屆四中全會明確指出，“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，首要的前提是各個領域都要有法可依。財政運行涉及社會經濟的各個領域，也是國家與人民、政府與市場關系的集中體現，對法治的要求比較高，以高層級的法律甚至憲法規定財政運行的基本規則，已成為財政法治的發展趨勢。[8]因此，在總結民族地區財政監督的經驗的基礎上，整合現有的資源，提升至國家治理的高度從全局視野出發，根據相關法律法規，在省級層面制定法律位階更高的專門的地方性法規，已成為推進民族地區財政監督法治化的必然選擇。為了體現權威性和專業性，該規范性文件直接以《某省財政監督條例》命名，明確監督的實施程序、具體事項、法律責任等，以民主立法和科學立法的理念征求各方意見并充分論證，確保頒布實施。

（二）注重財政監督的多元協同

國家治理體現了多元共治的理念，而國家治理現代化旨在形成政府與社會合作治理的局面，民族地區財政監督法治化離不開多元主體協同發揮作用，從而形成“大監督”的局面。首先，明確人大監督的具體職責。人大根據《憲法》和《預算法》的相關規定，對政府的財政預算草案編制、執行、調整和決算進行審查、評議、調查、分析、督促、批準，督促政府財政資金來源和使用符合經濟社會的發展要求，履行代表人民管理國家和社會事務的職責，真正體現人民群眾的意志和利益，從而促進政府廉政建設和依法行政?！盀榱诉_到民族共治，應利用和創造各種條件鼓勵公眾參與到民族自治地方的財政治理中來，創新公眾參與的形式”[9]因此，人大也需要根據相關法律規定以及法治精神，建立財政預算草案公開和公示制度，廣泛聽取各民族民眾的意見，保障公民知情權、參與權、表達權和監督權，實現依法行政、依法理財和民主理財。此外，為社會公眾監督提供便利條件。與國家保密相關規定相協調，財政部門、預算部門和單位應當建立預算和決算信息公開制度，積極將資金運行狀況及時公開，主動接受社會公眾的監督。

（三）推進財政監督信息化建設

隨著互聯網信息技術的飛速發展，社會各主體間的聯系更加便捷，國家治理也面臨新的課題，這為民族地區財政監督法治化提供了新的機遇。大數據時代的到來，改變了信息流動的路徑和權力運行的向度，正推動著政府治理機制的深刻變革。[10]大數據信息技術極大地提高了信息的整合能力和共享效率，因此，在民族地區的財政監督過程中，充分運用財政與會計管理信息平臺，構建財政監督網絡系統，推進監管數據采集、分析、預警信息化，與此同時，共享財政、審計、工商、稅務、金融、監察等部門已建立的信息平臺，能夠提高財政監督的效率。此外，通過特定的信息平臺及時公開公共財政資金的運行情況，促進資金流動的每個環節都公開化，從而形成動態的監督機制，增強財政監督的主動性，注重對公共資金運行結果的監督。事實上，政府績效評價有著深刻的社會背景及內置的價值導向，要求在追求經濟、效率、效果的基礎上，全面回應公民訴求，即凸現所謂“公平性”。[11]公共資金的運行結果通過政府績效反映出來，因而財政部門可以確立績效監督的理念，跟蹤監督檢查績效目標設置的科學性、績效目標實現程度、績效評價工作質量等，并與審計監督進行對接，確保高效利用監督結果。

參考文獻：

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作者：張忠民1；羅雅文2 單位：1.貴州財經大學，2.中南財經政法大學