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摘要：財政聯邦制與政治單一制的關系,是我國改革中一個無法回避的重大問題。我國中央集權的政治單一制具有不可動搖性,是財政聯邦制改革的前提框架;而財政聯邦制改革,則是完善和規范我國中央集權的政治單一制的必然路徑,其目標是在中央政府和市場力量的作用下,推動能充分發揮中央和地方各自優勢的中央集權的政治單一制的建立。

關鍵詞：財政聯邦制政治單一制央地關系

1財政聯邦制與政治單一制的關系:一個無法回避的問題

眾所周知,我國是中央集權型的政治單一制國家,不能否認,我國經濟改革以財政體制改革為突破口,而財政體制的改革,無論是最初的“分灶吃飯”,還是后來的各種大包干,或者是現行的分稅制,一直走的是財政聯邦制的道路。盡管財政聯邦制與政治單一制不在一個層面上,但同為我國處理央地關系的兩種不同的重大制度。因此,必須理清楚二者的相互關系,才能做出恰當的安排,避免相互掣肘,促進和諧的央地關系的形成。論文百事通但是,在我國的改革中,財政聯邦制與政治單一制的關系,實際一直被有意地回避了。可能的原因是,直覺似乎告訴人們,“分灶吃飯”、大包干和分稅制等財政聯邦制的各種形式,都是與中央集權的政治單一制相沖突的制度,而中央集權制又是敏感的“政治問題”,只能少說為佳;或者認為弄清楚財政聯邦制的各種形式與中央集權制的關系,只會阻礙改革,自然是不清楚更好。在這種氛圍中,就是有一些人明知中央集權的政治單一制在我國不能動搖,因怕被人誤解,或怕扯改革的后腿,也會三緘其口。正是因為這種似是而非的認識及對財政聯邦制與政治單一制關系問題的有意回避,我國的財政體制改革出現了不少問題:前期各種形式的大包干忘記了中央集權的政治單一制,嚴重削弱了中央的財政能力,將整個國家推到了非常危險的境地;現行的分稅制又因為提高了財政權力的中央集權程度而遭到不少人的批評;在不推動政治單一制改革的前提下,分稅制不可能規范運行,也不能在省以下推行,更重要的是,迷失了改革方向,變成了“分錢制”,不僅未能解決“放亂收死”的循環問題,而且還導致了嚴重的“諸侯經濟”問題;近年來,更有一種因財政聯邦制與政治單一制“不匹配”而干脆否定分稅制改革的觀點逐漸流行起來,[1,2]財政體制改革面臨著誤入歧途的嚴重危險。

由此可見,無論是理論,還是事實,都充分說明,在我國,理清財政聯邦制與政治單一制的相互關系,實在是一個無法回避的重大問題。

2政治單一制:財政聯邦制的前提框架

在我國,中央集權的政治單一制具有不可動搖性。我國中央集權的政治單一制是由我國悠久的中央集權政治傳統、大一統的儒家文化基礎、大雜居小聚居的多民族構成、遼闊復雜的地理超級大國和極不平衡的經濟發展等國情決定的。中央集權的政治單一制是維護國家統一和社會穩定的根本保證,因而是不能動搖的。這是已被我國幾千年的歷史反復證明了的結論。這些國情不僅從未有逆向改變,而且經濟不平衡、新的國際環境等要求中央集權的因素正在強化,尤其是作為后現代化國家,我國正面臨著迫切而艱巨的實現現代化的任務,歷史和現實經驗表明,這一任務的完成只能以政府為主導,必然要求完善和加強中央集權制,以保證強有力的中央政府的指揮和領導。因此,在今天,我國的中央集權制更是不能動搖的根本制度,其他一切處理央地關系的制度安排必須以中央集權制為基本框架和根本前提。顯而易見,這純粹是國情使然,而不存在什么敏感的“政治問題”。

財政聯邦制是西方學者借鑒政治學中的聯邦制概念而提出的一個經濟學概念,只是對財政分權理論的一種形象概括。同聯邦制概念一樣,財政聯邦制的概念只能是特征描述性的,而不能對其進行準確的內涵界定。一般認為,只要在明確中央和地方財政職能分工的基礎上,強調地方財政的自主性和獨立性,就是財政聯邦制,而任何國家的央地間必然存在一定程度的財政職能分工,任何國家的地方財政都具有一定的自主性和獨立性,因而財政聯邦制這一概念本身具有較大的模糊性。這使所謂的財政聯邦制具有了普適性,由此容易得出的結論是,財政聯邦制與國家結構并無必然聯系,無論是聯邦制國家,還是單一制國家,都可以存在財政聯邦制。問題是,這種理論嚴重忽視了具體的國家結構模式對所謂的財政聯邦制的決定作用,很容易導致對他國制度設計的盲目照搬,其后果不僅僅是南橘北枳,而且可能是災難性的,可能動搖我國中央集權的政治單一制,斷送我國的現代化大業。事實上,具體的國家結構模式對一國地方財政自主性和獨立性的決定作用,是顯而易見的。在聯邦制國家,聯邦中央和地方的分權明確而徹底,地方的公共支出決策能完全獨立于中央,地方的公共支出能完全反映出轄區內居民的需求偏好。因此,地方財政具有高度的自主性和獨立性。但在我國目前的中央集權的單一制下,中央和地方之間不存在嚴格意義上的權力劃分,中央對地方的財政收支不僅具有直接的決定作用,而且還常常通過立法、行政、人事、司法和政策等控制手段的運用,施加間接而重大的影響。因此,地方財政不可能具有高度的自主性和獨立性。這些事實說明的一個道理是,任何國家的財政聯邦制只能以本國的國家結構為前提框架,在我國,只可能存在中央集權的政治單一制基本框架內的財政聯邦制。究其實,我國幾十年的財政體制改革,實質是以財政聯邦制的方式,不斷規范和完善中央集權的政治單一制的過程。財政聯邦制改革,正是我國中央集權的政治單一制改革的一條穩妥的道路。

3財政聯邦制改革:政治單一制的改革道路

盡管政治單一制和是政治聯邦制是兩種不同的國家結構,但二者追求的目標卻都是相同的,那就是充分發揮中央和地方的各自優勢。政治單一制和政治聯邦制也無所謂優劣,能實現充分發揮中央和地方各自優勢的目標,就是優的,否則就是劣的,而這一目標,只有在國家結構適合本國國情的條件下,才可能實現。中央集權的政治單一制是適合我國國情的國家結構,這使我國中央和地方各自優勢的充分發揮具備了必要條件,但并不具備充分條件。這一充分條件是否具備,還要看我國的中央集權制的具體形式。改革之前,我國的政治單一制類型是極端的中央集權制。這種體制將市場和地方應有的權力都集中到了中央,成為一種包辦一切但又僵化無能的官僚體制,不僅扼殺了市場的活力和效率,而且還使地方弄虛作假,中央盲目指揮成為必然,不僅中央和地方各自的優勢無從發揮,而且在中央極端集權的另一端,呈現的是無法根治的地方濫權,整個經濟社會在央地間權力爭奪中動蕩不安。在30年前,這種體制將我國推到了經濟崩潰和政治危機的邊緣,因而不得不對其進行改革。

很容易理解,我國的改革是沿著兩條線——還權于市場和分權給地方——進行的,第一條線是市場化改革之路,第二條線是財政聯邦制改革之路。能充分發揮中央和地方各自優勢的中央集權制,只能是這兩路改革的不斷深入、共同作用的結果。

我國的財政聯邦制改革,是完善和規范中央集權制的必然路徑,其實質是在極端的中央集權政治單一制中,加進聯邦制的因素,去除其極端性,給地方應有的地位,使其成為更符合我國國情的中央集權的政治單一制,以實現充分發揮中央和地方各自優勢的目標,而決不是要將其改造成聯邦制。明確了這一性質和方向,我國的財政聯邦制改革便既不應該存在因動搖中央集權制而成為“敏感的政治問題”的問題,也不應該存在與中央集權制“不匹配”的問題。財政聯邦制改革也正是我國中央集權的政治單一制改革的一條穩妥的道路。因為財政體制是央地關系的核心問題,既是經濟問題,又是政治問題,對其改革能從經濟問題入手,抓住關鍵,推動央地關系這一政治問題的解決,阻力最小,又能取得較大成果。同時,財政體制改革可以在原體制其他制度不動的條件下率先進行,可以保障國家的統

一、社會的穩定和中央的權威等良好的改革環境,而財政體制的改革又必將平穩地推動其他所有制度的改革。正因如此,我國的改革以財政體制的改革為突破口。

4市場化改革:推動財政聯邦制與政治單一制改革的最主要的動力

到今為至,我國的財政聯邦制改革一直是由中央政府推動的,但是,我國的市場化改革必將成為推動財政聯邦制改革的最主要的動力。我國的市場化改革必然要經歷兩個階段,第一個階段的根本任務是由日益強大的市場力量,根據市場干得了、能干好的事,政府不得插手的原則,明確劃分市場和政府的權力,將政府從自己的領地上驅除出去,并時時嚴防政府的再次侵犯,迫使其成為“有限政府”和“有用的政府”。這一階段可稱之為市場和政府權力劃分階段。第二個階段的根本任務是由強大而理性的市場力量,根據低一級政府干得了、能干好的事,高一級政府不得插手,地方政府干得了、能干好的事,中央政府不得插手的原則,將有限的政府權力在各級政府之間明確劃分。這種權力劃分,實質是對公共產品的不同提供主體的選擇,是從下到上的權力授予,能充分發揮“離納稅人最近的政府最能反映納稅人的需求偏好”和“分散決策”的優勢,能使各級政府的產出適合當地偏好,鼓勵政府間競爭和地方提供物品和服務的實驗和創新,[3]也便于納稅人對政府的有效監督,能使各級政府都成為“離納稅人最近的政府”和“最好的政府”。這一階段可稱之為各級政府權力劃分階段。這一階段實質就是由市場力量推動的財政聯邦制改革。我國的市場化改革至今還基本處于第一個階段,市場的力量基本上還無暇顧及各級政府權力的劃分,但是隨著力量的日益強大和第一階段改革任務的基本完成,必然會將重點轉移到各級政府權力的劃分上,大力推進財政聯邦制的改革。為了大力推進兩個階段的改革,市場力量必將逐步掌握和充分運用我國各級人大以實現自己的目標,而這又必將推動我國中央和地方關系,即中央集權的政治單一制的全面改革。

市場化改革的結果應該是,我國的各級人大將真正成為納稅人(市場力量)的代表機構,能真正代表全體納稅人的根本利益,能從根本上控制各級政府的行為,使其既不“越位”,也不“缺位”;各級地方政府將真正同時受到上下兩方面的有效監控,既不可能欺下,也不可能瞞上,財政聯邦制從下到上的權力授予使其能提供充分滿足地方需求偏好的公共產品,中央集權制從上到下的領導又使其無法進行地方主義保護;中央政府將真正成為整個社會調控的核心,獨一無二的位置使其能高瞻遠矚,數量不多的任務使其能集中精力,絕對大比例的財政資金使其有能力引導和控制地方的行為,抓關鍵和利益誘導的方式使其調控具有很高的藝術水平,這將極大地提高其維護國家統一和社會穩定、領導現代化建設的能力。這樣的制度能同時充分發揮中央和地方各自的優勢。這就是我國中央集權的政治單一制改革的目標模式。新晨

參考文獻

[1]姚洋.諸侯經濟:中國財政聯邦制[J].南風窗,2003(3)

[2]劉尚希.財政體制應從“層級財政”向“轄區財政”轉變[J].財政與稅務,2008(5)

[3][美]哈維.S.羅森.財政學(第七版)[M].郭慶旺,趙志耘譯.中國人民大學出版社,2006.427