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一、健全的財政金融支農服務體系對構建新型主體的重要性

（一）健全的財政金融支農服務是新型主體發展壯大的助推器。馬克思在《資本論》中提出，農業勞動不只是農業范圍內剩余價值的自然基礎，并且是其他一切勞動部門之所以能夠獨立化的自然基礎，從而是各個部門所創造剩余價值的基礎。這一觀點為國家發展到一定階段后，實施農業保護和支持政策提供了理論依據。從固定資產角度看，當新型主體進入成長期后，其生產集約化、機械化程度不斷提高，對倉儲設施、信息化設備、農田水利等基礎設施的投入要求增多，產生大量固定資產融資需求，而且融資期限還由周期性生產貸款向中長期延長，需要金融部門貸款支持。從發展層次來看，新型主體從低層次向高層次轉換的過程必然伴隨著新品種引入、新市場開拓以及高級人才引進等需求及其相應投資，而這些投資不是新型主體自我積累所能實現的，同樣需要金融部門貸款的鼎力相助。大多金融機構是盈利性組織，其金融支持都存在報酬問題。新型主體在獲得資金便利的同時，也要付出相應成本。鑒于涉農行業的微利特性，部分新型主體事實上成為了金融機構的“打工仔”，其發展步履艱難，此時，財政支農就尤顯重要了。財政通過涉農惠農補貼、稅收優惠、專項資金補貼等工具，直接或間接地為新型主體提供支持，使之獲得發展所需積累。因此，財政金融支農是新型主體發展壯大的助推器。

（二）健全的財政金融支農服務是新型主體開展國際化經營的加速器。從宏觀角度看，隨著經濟全球化的深入，市場開放領域的拓寬，我國農業經營活動已經擴展到國際范圍，新型主體不可避免地直接面臨來自國外的跨國公司、大農場主等農業經濟組織的競爭壓力。從微觀角度看，我國新型主體要取得長遠發展，必須在減少生產成本和開拓市場等方面有所作為，在全球范圍內配置資源和開拓市場也就成為其高級化發展的必然選擇。如果單靠新型主體憑自身力量去參與國際市場角逐，其立足過程將會極為漫長和曲折。財政金融服務支持將會從多方面加速新型主體國際化步伐。財政方面，可以安排專項資金，鼓勵新型主體建立外向型農產品生產基地，專門用于境外農產品生產；可以對新型主體農產品出口進行適當獎勵和安排出口檢驗檢疫費補貼；可以建立出口保護與救助機制，幫助新型主體應對技術壁壘、貿易磨擦等問題。金融方面，銀行可以通過專項貸款支持新型主體引進國外優良品種、先進技術甚至建立海外生產基地；保險公司可以通過創新保險機制，發展新型主體出口農產品生產專項保險，增大出口信用保險支持力度；在支持我國大宗和特色農產品出口方面成效顯著的中國出口信用保險公司，也可增加新型主體外向發展支持項目。

二、當前我國財政金融支農服務體系在支持新型主體構建方面存在的不足

（一）財政支農注重功利性，金融支農“形”重于“實”，新型主體所獲支持有限。近年來，我國財政支農資金總額雖然逐年遞增，但是其功利特性也相當明顯。一是許多財政支農資金被灑向一些徒有虛名的形象工程，這些工程大多脫離了農村地區經濟發展水平，不僅沒有提高農民福祉，反而擠占了本可用于新型主體建設的有限農用資源。二是財政支農資金大多被投入到見效快、收益高的農業項目中去，而一些見效慢但意義深遠的新型主體項目卻難以受到財政資金青睞。本質上講，這都體現了地方官員政績導向下的功利思維。金融支農主要是通過銀行貸款和保險機構承保來實現。銀行貸款方面，由于貸款條件過高、抵押物品不足、貸款責任追究制度、金融產品適應性較差等原因，新型主體實際上能獲得的貸款極為有限。如對新客戶的介入條件，農業銀行要求客戶有效凈資產要在1000萬元以上、資產負債率不超過60％、流動比率在120％以上，這種條件直接關閉了絕大部分新型主體貸款求助之路。農業保險方面，政策性農業保險在全國大多處于試點階段，其保險品種覆蓋范圍很小且只保成本不保收益，對新型主體尚無實質幫助；商業保險公司的偏好與新型主體業務特征基本沒有兼容性，前者難有興趣為后者承保，即使勉強參與也會盡量轉移風險，如限制賠償金額、嚴格賠償條件等。

（二）財政支農附有行政回報，金融支農強調有償性，新型主體獲得支持的成本過高。行政回報是指執行政府某項優惠政策的行政部門或行政人員，直接要求或暗示受支主體做出有利于執行部門或執行人的行動或獲取特定報酬，是政治動機和經濟動機的混合產物。在我國財政支農支出過程中形成的委托關系中的各層級政府官員都是有限理性的經濟人，其主觀上個人利益函數與國家財政支農支出最終目標存在差異，這很可能出現支農支出決策、執行行為扭曲。一些得到了財政支持的新型主體被迫按照執行者意愿進行生產經營、被迫建設樣板工程以供上級領導視察、被迫經常面對新聞媒體說好話甚至被迫“熱情招待”或“感謝”相關工作人員。這種行政報酬無疑加大了新型主體受支成本。金融資本具有與生俱來的逐利本性，其關注重點是利益回報。金融機構的貸款，不僅需要支付利息，也需要提供抵押或者擔保。抵押品和擔保品需要進行評估，這不僅會產生評估成本，還會花費較多時間成本。農業生產具有季節性，農業資金流動與需求也具有季節性，而金融機構的貸款品種并不一定與這種特征相吻合。新型主體需要季節性短期貸款時，因為貸款品種問題，有時被迫進行長期貸款，貸款成本被無形提高。追求最大利潤的商業保險公司，面對經營項目具有高風險特征的新型主體的投保，不可避免地要索取更高保費，新型主體的商業性投保成本同樣不低。

（三）財政支農結構呈分散性，金融支農方式具有求穩偏好，不利于全面發展新型主體。財政支農具有公共物品屬性，必須考慮倫理、民生、社會和政治等諸多因素。因此，我國財政支農資金的投入很分散，國家農業財政投入“橫向”被各職能部門分割，而在“縱向”被中央、省級、地級、縣級甚至鄉一級政府分割。具體而言，財政支農補貼名目眾多，如惠農補貼項目就有糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼等超過20種，而且部分補貼是按承包戶頭直補，這種力求面面俱到的普惠式補貼方法，缺少重點和導向，也使得許多地方政府雖把新型主體作為重點扶植對象，但卻在財政資金幫扶方面力不從心。金融機構資產管理具有流動性、安全性、盈利性等多重要求，在安全性原則指導下，金融貸款不可避免地表現出求穩偏好。一方面，我國新型主體大多從事與農業有密切關系的經營項目，具有天生的高風險性；另一方面，我國新型主體處于培育和發展階段，很少有成功經驗可以借鑒，也具有高風險性。金融機構必將對貸款金額、貸款條件、貸款期限、貸款利息等方面做出有利于自身的風險規避。目前，由于自然災害頻發，我國涉農商業保險公司大多入不敷出，我國農業保險的現狀不容樂觀，基本處于停滯的狀態。金融支農求穩偏好與新型主體經營高風險特性間的矛盾，難以通過市場機制由雙方化解，這無疑不利于全面發展我國新型主體。

（四）財政支農與金融支農配合性較差，制約了支農政策效果。財政支農與金融支農雖然具有完全相同的目標，但我國財政支農資金運行與農村金融信貸、保險間的相互聯系并不緊密。從執行主體看，財政支農資金與各級計委、扶貧辦、財政局、農業綜合開發辦、林業局、農業局、水利局、畜牧局、農機局等十多個部門有關，而金融支農主體也涉及商業銀行、政策銀行、郵政儲蓄、農村信用社和政策性、商業性保險機構等。金融支農和財政支農的執行主體眾多，部門間協調難度加大各自為政在所難免。從政策制定過程看，財政部門在安排支農支出時很少尋求金融配合，沒有將財政資金與金融資金結合起來進行統籌規劃，使其在支農力度上顯得勢單力薄；金融部門在制訂信貸政策以及落實信貸投放時，往往不太考慮財政支農方面的政策，不能使農村金融資金發揮最大的作用。從政策執行角度看，財政支農與金融支農兩項政策協調配合橫跨多個部門，所牽扯的制度、政策文件較多，真正遇到有關新型主體的貼息、資助以及風險補償等需求時，相關政策依據的查找較為困難。財政支農與金融支農間尚未建立起有效的協調機制，導致兩項政策不能形成合力，影響了政策效果，這必將對新型主體的構建產生較大負面影響。

三、支持新型主體構建的財政金融支農創新

（一）加大財政支農傾斜力度，開展金融支農專項服務，提高新型主體的受支持力度。委托理論認為，委托關系中，由于委托人與人的效用函數不一樣，必然導致兩者利益沖突，而解決委托問題的關鍵是建立健全激勵和監督機制。財政支農目標是支持農業、農村的發展，提高農民福祉，而部分地方涉農官員的目標卻是富有功利性地博取民聲和彰顯政績。為此，地方政府要建立和完善財政支農支出的激勵和監督機制，以此促使執行官員的主觀認識不產生偏離；確保其目標函數與政策初衷一致，通過監督機制改善信息不對稱進而減少成本并確保“新增農業補貼向新型主體傾斜”。任何組織的發展都需要資金呵護，具弱質性和高風險性于一體的新型主體更是如此。金融機構要將支農政策落到實處，建立和完善在“三農”服務大架構下的新型主體服務機構，積極開展針對新型主體的專項服務；要針對新型主體積極創新貸款擔保方式，發展訂單和保單類金融工具；要調整信貸審批流程，簡化審批手續，根據新型主體的金融需求特點來創新金融產品。只有金融機構改變了為“三農”服務流于形式和掛在口頭的傳統，真正提高了農村資金供給能力，金融支農才能成為新型主體發展壯大的助推器。

（二）杜絕財政支農附帶行政報酬的現象，健全金融支農補貼機制，降低新型主體獲得支持的成本。新公共服務理論（TheNewPublicServiceTheory）認為，公共管理者的重要作用并不是體現在對社會的控制或駕馭，而是在于建立一些明顯具有完善整合力和回應力的公共機構，幫助公民表達和實現他們的共同利益，承擔為公民服務職責。行政報酬的索取顯然違背了“為公民服務”宗旨，降低了社會資源使用效率。地方涉農政府部門及其官員要增強服務意識，不以部門利益或個人私欲控制和駕馭財政支農資金，不人為抬高新型主體受支成本。同時，地方政府要規范和公開財政支農辦事程序，增強資金透明度，明確新型主體的資金申報、審批環節，做到辦事制度化、程序化，從制度和流程上杜絕行政報酬的產生。從一定程度上講，金融支農是一種公共產品供給行為，富有特定公益性，政府理應對此給予一定的支持和補貼，避免金融機構將各類成本完全轉嫁給新型主體，抬高其貸款、保險成本。地方政府可建立新型主體貸款專項獎勵基金，對涉及成本高、收益低的金融業務給予一定財政獎勵，加大金融機構貸款的財政貼息力度，以降低利率、改善貸款條件，充分調動金融機構對新型主體發放貸款的積極性。地方政府要針對新型主體的現實困境，完善保險保費補貼制度，加大保費補貼投入力度，提高補貼比例，擴大覆蓋范圍，化解新型主體因擔保物稀少而被迫承擔高保費和接受不平等保約的困境。

（三）整合財政支農資金，完善金融支農擔保體系，為全面發展新型主體提供保障。不平衡增長理論（TheoryofUnbalancedGrowth）認為，因為落后地區資本有限，應集中有限資金和其他資源，對具有較強產業關聯度的產業部門進行重點投資，通過外部經濟和連鎖效應帶動其它產業和整個地區經濟的發展。根據上述觀點，在我國財政支農資金較為有限的背景下，集中資源辦好幾件意義深遠的事情可能更為現實。地方政府可根據本地發展規劃對現有資金進行適當歸并，以重點項目打造支農資金整合平臺，通過項目的實施帶動支農資金的集中使用。新型主體代表了我國農業未來發展方向，地方政府理應高度重視，科學整合支農資金，規范支農項目，將新型主體作為財政支農重點投向，通過其外部經濟和連鎖效應，帶動區域性農村經濟的全面發展。相對傳統農戶而言，新型主體的金融需求呈現出需求旺、抵押少、金額大等態勢。金融機構面對這一新局面，要創新經營理念，站在支持“三農”的高度，創新抵（質）押擔保方式，對新型主體的貸款金額、期限及利息等給予適當優惠或條件寬化。地方政府要探索設立或引入支持新型主體發展的擔保基金、風險投資基金等，為有潛力、守信用、風險可控的新型主體提供增信服務，為商業保險公司進行風險化解，以消除其后顧之憂，讓其放心圍繞新型主體全面研發新的保險項目。

（四）建立財政支農與金融支農聯動機制，增強政策效果。協同效應（Synergetics），簡單地說，就是“1+1>2”的效應，協同論認為，整個環境中的各個系統間存在著相互影響而又相互合作的關系，社會現象亦如此，如企業組織中不同單位間的相互配合與協作關系，以及系統中的相互干擾和制約等。財政與金融是當今世界各國支持農業發展的兩大政策工具，雖兩者均有正的績效，但如果都是獨立運行，將不可能產生協同效應。財政支農與金融支農協同的關鍵在于完善農村政策性金融體系，構建集政策性信貸、政策性擔保、政策性保險為一體的農村政策性金融支撐平臺。首先，人民銀行應積極探索貨幣、財稅以及產業政策協同配合財政資金和金融資本有效結合的途徑，通過制度安排和政策激勵，強化政府宏觀調控、下屬部門協同服務新型主體的職責并充分調動金融機構的積極性。其次，財政支農與金融支農決策機構要確立“合作共贏”理念，財政部門在針對新型主體制定財政支農政策和安排支農支出時，要積極尋求金融部門的配合，金融部門在制訂信貸、保險政策時也應考慮財政政策的指導思想，力求財政與金融有效聯動而產生“1+1>2”的協同效應。最后，地方政府要發揮財政支農導向功能，將商業性金融、政策性金融和合作性金融等多類金融機構的服務項目導向新型主體，吸引更為廣泛的社會資金流向新型主體。

作者：江維國李立清單位：湖南農業大學經濟學院