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20世紀(jì)80年代以來(lái),財(cái)政支出問(wèn)題引起了廣泛關(guān)注,并掀起了世界性的公共預(yù)算改革浪潮。本文試圖以世界性改革浪潮為背景,結(jié)合我國(guó)財(cái)政體制改革實(shí)踐,提出并分析財(cái)政支出約束優(yōu)化的框架,進(jìn)而形成和明確財(cái)政支出評(píng)價(jià)的基本方法。
一、財(cái)政支出約束優(yōu)化的總體思路
財(cái)政支出約束優(yōu)化一直是現(xiàn)代財(cái)政支出管理的一個(gè)中心議題。關(guān)于如何優(yōu)化財(cái)政支出約束,長(zhǎng)期以來(lái)占主導(dǎo)地位的觀點(diǎn)是公共預(yù)算程序規(guī)范化。無(wú)疑,支出約束必須以規(guī)范化的程序?yàn)榛A(chǔ)和前提,規(guī)范健全的程序和規(guī)則是有效管理必不可少的要素。因?yàn)橐?guī)范化的程序建立了在政府內(nèi)部進(jìn)行支出控制的基礎(chǔ),在一定程度上保證了支出信息的準(zhǔn)確、統(tǒng)一和及時(shí)。如果程序遭到破壞,那么政府就無(wú)法有效開(kāi)展支出管理,無(wú)法有效約束財(cái)政支出。然而規(guī)范的程序并不能為有效約束支出提供充分的基礎(chǔ),并不能必然導(dǎo)出財(cái)政績(jī)效的提高。
首先,預(yù)算程序的規(guī)范化無(wú)法解決支出總額應(yīng)是多少的問(wèn)題。根據(jù)規(guī)范的程序來(lái)運(yùn)作意味著支出總額是通過(guò)支出申請(qǐng)者之間的相互競(jìng)爭(zhēng)來(lái)決定的,只要競(jìng)爭(zhēng)是全面、公平和權(quán)威的,那么就可以認(rèn)為預(yù)算結(jié)果是正確的。然而由于沒(méi)有一個(gè)支出機(jī)構(gòu)需要對(duì)支出總額負(fù)責(zé),而財(cái)政資金又是共同財(cái)富,這樣每個(gè)機(jī)構(gòu)都會(huì)從自身利益出發(fā)申請(qǐng)盡可能多的財(cái)政資金,最終會(huì)出現(xiàn)“公地的悲劇”。并且由于現(xiàn)實(shí)中的支出競(jìng)爭(zhēng)極其復(fù)雜,不同支出部門(mén)的動(dòng)機(jī)各不相同,規(guī)范的程序難以防范競(jìng)爭(zhēng)中的合謀。如果競(jìng)爭(zhēng)變成了合謀,那么正常的程序?qū)o(wú)法保證產(chǎn)生令人滿意的結(jié)果,支出機(jī)構(gòu)不必壓倒其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手,它們可以通過(guò)相互串通從共同財(cái)富中得到更多的資源。當(dāng)這種情況發(fā)生時(shí),支出總額就會(huì)被個(gè)別支出決定所控制,預(yù)算規(guī)則和程序也會(huì)遭到破壞或不能有效運(yùn)作,并且這還會(huì)削弱財(cái)政資金的配置效率和使用效率。
其次,程序規(guī)范化不能保證決策者和管理者擁有預(yù)算選擇所需的足夠信息。預(yù)算結(jié)果受到?jīng)Q策者和管理者在使用財(cái)政資金方面掌握信息的影響。但在信息獲取方面,規(guī)范化的程序并沒(méi)有特別功用。由于搜集并傳遞信息的成本較高,并且信息提供者對(duì)使用者在覆蓋面上具有優(yōu)勢(shì),決策者常常沒(méi)有適當(dāng)?shù)男畔?lái)做出有效的預(yù)算選擇。預(yù)算的結(jié)構(gòu)則使高層依賴于中、低層,支出者總會(huì)通過(guò)提供對(duì)自己有用的信息來(lái)“控制”預(yù)算制定者,雖然通過(guò)改變信息規(guī)則或加強(qiáng)監(jiān)督可糾正信息的失衡,但這只能起到一時(shí)的作用,支出者很快就能找到恢復(fù)其信息優(yōu)勢(shì)的對(duì)策。
再次,單純的預(yù)算程序規(guī)范化也容易導(dǎo)致支出管理走向片面和僵化,容易固化預(yù)算控制者與預(yù)算支出者之間的關(guān)系,強(qiáng)化兩者之間的對(duì)立,使支出者處于被動(dòng)接受規(guī)則和遵守規(guī)則的地位,因而容易刺激支出者拒絕提供信息或歪曲信息以便在與控制者的對(duì)立中處于優(yōu)勢(shì)地位,從而削弱控制者形式上的權(quán)力。
由于規(guī)范的程序并不能為有效約束財(cái)政支出提供充分的基礎(chǔ),因此優(yōu)化財(cái)政支出約束必須進(jìn)一步探索其他途徑。從20世紀(jì)80年代以來(lái)世界各國(guó)展開(kāi)的財(cái)政改革實(shí)踐及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看,現(xiàn)代財(cái)政支出管理中突出目標(biāo)管理、強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出的實(shí)際執(zhí)行結(jié)果是極其必要的。突出目標(biāo)管理的意義在于:一是預(yù)算程序及規(guī)則的運(yùn)行不會(huì)失去目標(biāo)或偏離目標(biāo),程序及規(guī)則將以目標(biāo)為導(dǎo)向進(jìn)行重建;二是程序與目標(biāo)(結(jié)果)緊密結(jié)合可構(gòu)造有效的責(zé)任機(jī)制與監(jiān)察機(jī)制,明確責(zé)任對(duì)象,有利于減少信息需求和信息不對(duì)稱及其造成的影響;三是以要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)為中心為導(dǎo)向來(lái)統(tǒng)帥各項(xiàng)管理工作,能夠切實(shí)推進(jìn)和保證預(yù)算程序向規(guī)范化方向發(fā)展,從而有利于形成程序與目標(biāo)相互支持的運(yùn)作架構(gòu)。
突出目標(biāo)管理并不是要否定規(guī)范的程序,相反是為了讓程序得到充實(shí)和補(bǔ)充性支持,是為了讓程序在反復(fù)的運(yùn)作中能真正把常規(guī)性的、慣例性的東西明確和固定下來(lái),以提高程序效率。以財(cái)政支出管理要實(shí)現(xiàn)的基本目標(biāo)為中心來(lái)構(gòu)思財(cái)政支出約束,展開(kāi)各項(xiàng)具體的管理工作,這是實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出管理目標(biāo)的必然要求,也能從根本上推進(jìn)和鞏固預(yù)算程序的規(guī)范化,從而切實(shí)提高財(cái)政支出管理的效能。
從管理要素來(lái)看,財(cái)政支出管理的基本目標(biāo)有三個(gè):財(cái)政支出總量控制、財(cái)政資金配置效率和財(cái)政資金運(yùn)作效率。與此相對(duì)應(yīng),財(cái)政支出約束也應(yīng)包含支出總量約束、支出構(gòu)成約束和支出結(jié)果約束三個(gè)層面。從管理角度來(lái)看,這三個(gè)層面的約束構(gòu)成一個(gè)完整的功能互補(bǔ)的體系,對(duì)于實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出收益最大化都是不可或缺的。顯然,討論財(cái)政支出約束優(yōu)化問(wèn)題,以財(cái)政支出總量約束、支出構(gòu)成約束和支出結(jié)果約束為總體框架是合理的,也富有現(xiàn)實(shí)意義。這樣一個(gè)框架是對(duì)傳統(tǒng)的公共預(yù)算程序規(guī)范化觀點(diǎn)的揚(yáng)棄,因?yàn)樗隙ㄒ?guī)范程序的基礎(chǔ)意義,但不局限于此,有助于我們確立新的分析問(wèn)題的完整思路。
二、財(cái)政支出總量目標(biāo)下的約束優(yōu)化分析
優(yōu)化財(cái)政支出約束,首先必須對(duì)財(cái)政支出總水平進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。一定時(shí)期的支出總量應(yīng)該如何確定呢?總的來(lái)講,支出總水平必須與宏觀經(jīng)濟(jì)狀況相協(xié)調(diào),否則,大量的預(yù)算赤字將產(chǎn)生宏觀經(jīng)濟(jì)的不平衡,這種不平衡性取決于赤字彌補(bǔ)的方式。國(guó)際比較的證據(jù)表明,穩(wěn)定的、較低的財(cái)政赤字與較高增長(zhǎng)率、投資以及經(jīng)常性賬戶的平衡是聯(lián)系在一起的。可行的支出水平取決于可持續(xù)預(yù)算赤字以及這一赤字的構(gòu)成。計(jì)算可持續(xù)赤字需要估計(jì)在給定的貨幣需求函數(shù)、可取的通脹率、實(shí)際利率以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率條件下未來(lái)的債務(wù)占GDP的比例。
在分析赤字可持續(xù)性時(shí),公共部門(mén)的界定應(yīng)盡可能具有綜合性。綜合赤字的計(jì)算可通過(guò)加總各種不同類型的公共實(shí)體的赤字得出,它不僅應(yīng)包括中央政府,而且還應(yīng)包括各級(jí)地方政府。在我國(guó)地方政府隱性赤字現(xiàn)象很?chē)?yán)重,地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)很快。這種狀況使我國(guó)赤字匯總受到了資料可獲得性的嚴(yán)重限制。另外,國(guó)有企業(yè)和國(guó)有商業(yè)銀行的赤字和負(fù)債,由于最終要由政府來(lái)負(fù)擔(dān),也應(yīng)匯總到公共部門(mén)的赤字中去。赤字的匯總非常重要,如果不能將一些關(guān)鍵性因素綜合進(jìn)去,將嚴(yán)重歪曲財(cái)政支出總量與宏觀經(jīng)濟(jì)狀況的協(xié)調(diào)性。
在給定的可持續(xù)赤字條件下,應(yīng)對(duì)赤字構(gòu)成進(jìn)行分析。在評(píng)價(jià)赤字構(gòu)成時(shí),可持續(xù)的收入可按最小扭曲成本的稅制結(jié)構(gòu)條件下的收入,或參照具有類似稅制結(jié)構(gòu)的其他國(guó)家的稅收收入計(jì)算。要注意的是:由可持續(xù)赤字與收入之和計(jì)算出的最大可能的支出總量并不必然是最佳的,如它會(huì)擠出更有效率的私人部門(mén)的支出;在某些情況下,實(shí)踐甚至顯示最大可能的支出總量仍然是不充分的,它不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)。因此,支出總水平的確定不能僅依據(jù)計(jì)算得出的最大支出額,從理論上講,支出總水平的確定還應(yīng)結(jié)合運(yùn)用支出選擇標(biāo)準(zhǔn)對(duì)總支出水平滿足社會(huì)需要的支出構(gòu)成所進(jìn)行的分析(支出構(gòu)成分析將在下文進(jìn)行)。
確定支出總水平時(shí),應(yīng)將預(yù)算置于一個(gè)前后一貫的、有約束力的中期宏觀經(jīng)濟(jì)框架中,確立中期財(cái)政支出框架和預(yù)算總額的中期制度。這樣可使人們從較長(zhǎng)時(shí)期來(lái)考慮問(wèn)題,將目前利益與未來(lái)利益相結(jié)合,同時(shí)減少操縱財(cái)政數(shù)字的動(dòng)機(jī)和機(jī)會(huì),有效控制人們對(duì)財(cái)政約束的回避。支出總水平應(yīng)在對(duì)預(yù)算的各個(gè)具體部分作出決定之前就確定下來(lái),并且不受其干擾。
支出總水平確定后,總額約束的實(shí)施將涉及很多因素。假定支出構(gòu)成問(wèn)題已得到合理解決,這種情況下實(shí)施支出總額約束,首先,應(yīng)建立規(guī)則,明確財(cái)政支出總額是硬性目標(biāo),必須在整個(gè)財(cái)政年度執(zhí)行,同時(shí)規(guī)則應(yīng)嚴(yán)格限制預(yù)算外活動(dòng)和預(yù)算外資金,防止通過(guò)預(yù)算外方式回避總額約束,對(duì)于違規(guī)行為應(yīng)明確和嚴(yán)格懲罰措施。中央政府可運(yùn)用法律明確規(guī)定財(cái)政支出在GDP中所占比重或赤字與負(fù)債的最大規(guī)模,建立對(duì)公共債務(wù)、財(cái)政支出增長(zhǎng)率或稅收負(fù)擔(dān)的限制,嚴(yán)格控制預(yù)算外行為,公開(kāi)違規(guī)處罰措施。其次,應(yīng)調(diào)整預(yù)算權(quán)力。在建立起可靠的內(nèi)部控制制度之前,要有效控制支出總額應(yīng)賦予中央財(cái)政部門(mén)足夠的實(shí)施預(yù)算制度的權(quán)力,以便其能夠在預(yù)算實(shí)施過(guò)程中有權(quán)阻止那些會(huì)導(dǎo)致超出預(yù)算限額的支出行為,特別是保證他們?cè)诿鎸?duì)支出機(jī)構(gòu)反對(duì)時(shí)也能夠執(zhí)行支出總額規(guī)則。再次,應(yīng)強(qiáng)化信息提供與披露機(jī)制,應(yīng)及時(shí)和廣泛地向社會(huì)公布中期財(cái)政支出框架和預(yù)算總額的中期制度以及年度各項(xiàng)總額指標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)察情況、違規(guī)行為的處罰情況。
三、財(cái)政資金配置效率目標(biāo)下的約束優(yōu)化分析
如果不同時(shí)控制支出構(gòu)成,那么就不可能有效地控制支出總額。預(yù)算過(guò)程中普遍存在總體與部分間的緊張關(guān)系,沒(méi)有嚴(yán)格的支出構(gòu)成約束,那么總體就會(huì)成為各個(gè)部分的總和。
財(cái)政支出構(gòu)成約束是以實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金配置效率為目標(biāo)的。財(cái)政支出構(gòu)成約束應(yīng)由中央財(cái)政部門(mén)與支出部門(mén)兩個(gè)控制層次組成。在兩個(gè)層次構(gòu)架中,中央財(cái)政部門(mén)決定戰(zhàn)略性目標(biāo),并對(duì)部門(mén)之間的支出需求競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行裁決,財(cái)政資源的再配置及再配置的結(jié)果則由各支出部門(mén)管理者負(fù)責(zé)。兩個(gè)層次構(gòu)架可大大減少信息需求,以及預(yù)算控制者與支出部門(mén)間的預(yù)算沖突,一定程度上也有利于將預(yù)算控制者與支出部門(mén)的對(duì)立關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算控制者委托各支出部門(mén)將支出保持在限制范圍內(nèi)這樣一種關(guān)系,使各支出部門(mén)管理者也有職責(zé)去實(shí)現(xiàn)配置效率。
從提高配置效率來(lái)看,優(yōu)化支出構(gòu)成約束應(yīng)以對(duì)各個(gè)支出項(xiàng)目進(jìn)行的分析為基礎(chǔ)。對(duì)支出項(xiàng)目的分析應(yīng)遵循三個(gè)步驟。第一步,要分析公共部門(mén)與私人部門(mén)的職責(zé)范圍。要分析需求和供給的性質(zhì),分析產(chǎn)品和服務(wù)的特性,進(jìn)而明確公共部門(mén)的職責(zé),同時(shí)還要不斷根據(jù)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會(huì)組織的發(fā)展情況,調(diào)整公共部門(mén)的職責(zé),改進(jìn)公共部門(mén)提供產(chǎn)品和服務(wù)的方式。第二步,要分析支出與產(chǎn)出的效益,計(jì)算和比較各種不同支出方案的成本和效益,對(duì)各種不同的支出配置所產(chǎn)生的結(jié)果要進(jìn)行評(píng)估,并比較各種投入產(chǎn)出組合所產(chǎn)生的社會(huì)價(jià)值。這方面已形成了多種適合不同情況的分析與計(jì)算方法,體現(xiàn)的是支出經(jīng)濟(jì)效率原則的要求。第三步,要分析支出的再分配效應(yīng),這是支出社會(huì)公平原則的必然要求。這方面通常采用的方法是利益歸宿分析,它考察各個(gè)收入群體從財(cái)政支出中得到利益的大小。
優(yōu)化財(cái)政支出構(gòu)成約束還應(yīng)對(duì)支出職能構(gòu)成展開(kāi)分析,目的是回答在給定的支出總量條件下應(yīng)如何將資源分配到各個(gè)部門(mén)才能滿足社會(huì)福利最大化。支出職能構(gòu)成包括財(cái)政資源在部門(mén)內(nèi)以及部門(mén)之間的配置。分析支出的職能構(gòu)成時(shí),可以IMF的四大類為標(biāo)準(zhǔn),即把支出分為經(jīng)濟(jì)服務(wù)支出、社會(huì)服務(wù)支出、一般政府服務(wù)支出和其他職能支出(我國(guó)從2007年開(kāi)始實(shí)行這種新的分類)。分析中要弄清各級(jí)政府職責(zé)的劃分,分析時(shí)應(yīng)根據(jù)上述支出項(xiàng)目分析的三個(gè)步驟,對(duì)各部門(mén)的支出項(xiàng)目進(jìn)行具體分析,以鑒別哪些支出配置符合適當(dāng)原則,并確定各種備選的部門(mén)支出組合的效果。
再次,要分析支出的經(jīng)濟(jì)構(gòu)成。經(jīng)濟(jì)構(gòu)成通常分為資本支出和經(jīng)常性支出。經(jīng)濟(jì)構(gòu)成分析中,對(duì)資本投資的分析應(yīng)采用四步驟分析法:第一步將項(xiàng)目書(shū)與公共投資計(jì)劃和發(fā)展預(yù)算結(jié)合起來(lái)進(jìn)行對(duì)比分析,全面評(píng)價(jià)各投資項(xiàng)目;第二步對(duì)主要項(xiàng)目的資本投資進(jìn)行綜合評(píng)估,以否定沒(méi)有經(jīng)濟(jì)活力的資本支出項(xiàng)目;第三步評(píng)估經(jīng)常性支出與資本支出的比例,以分析和解決項(xiàng)目中存在的支出不足與支出過(guò)度問(wèn)題;第四步對(duì)主要部門(mén)的主要項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估,以清除和推遲一些重大項(xiàng)目。對(duì)經(jīng)常性支出主要分析工薪支出與就業(yè)和非工薪的營(yíng)運(yùn)維護(hù)支出。其中工資性支出與非工資性支出比例是否適當(dāng)是重要方面;非工薪的營(yíng)運(yùn)維護(hù)支出部分主要運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)成本分析法來(lái)確定支出標(biāo)準(zhǔn),以判斷具體項(xiàng)目經(jīng)常性預(yù)算配置是否適當(dāng)。
四、財(cái)政資金運(yùn)作效率目標(biāo)下的約束優(yōu)化分析
財(cái)政支出約束不僅要關(guān)注財(cái)政資金投入,而且還應(yīng)關(guān)注產(chǎn)出。如果財(cái)政資金運(yùn)作效率低下,那么財(cái)政資源配置效率與支出總額控制就不可能取得理想效果。對(duì)支出結(jié)果的控制也是財(cái)政支出約束的一個(gè)重要方面,重視支出結(jié)果是現(xiàn)代財(cái)政支出管理的一個(gè)重要特點(diǎn)。
傳統(tǒng)預(yù)算強(qiáng)調(diào)對(duì)程序規(guī)則服從,使負(fù)責(zé)實(shí)際操作的支出部門(mén)管理者產(chǎn)生了強(qiáng)烈的花掉所有可利用的財(cái)政資金的動(dòng)機(jī)。如何改變這種狀況以提高資金運(yùn)作效率呢?開(kāi)展對(duì)支出部門(mén)管理者的產(chǎn)出或運(yùn)作效率評(píng)估、對(duì)支出部門(mén)的管理者設(shè)置財(cái)政支出結(jié)果約束是極其重要的。
產(chǎn)出水平或運(yùn)作效率根本上取決于負(fù)責(zé)實(shí)際操作的支出部門(mén)管理者是否愿意采取措施以減少運(yùn)營(yíng)成本或提高產(chǎn)出數(shù)量與質(zhì)量。外部控制可以創(chuàng)造條件,鼓勵(lì)運(yùn)作效率的提高,但無(wú)法強(qiáng)行要求這種提高。提高效率的動(dòng)機(jī)必須來(lái)自管理者自身。從這一點(diǎn)來(lái)看,必須從兩方面來(lái)拓展:一是要設(shè)立產(chǎn)出衡量、服務(wù)質(zhì)量和業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則,明確各支出部門(mén)管理者的責(zé)任;二是要賦予部門(mén)管理者在開(kāi)展工作時(shí)廣泛的決策權(quán),使部門(mén)管理者在使用預(yù)算資金時(shí)具有較大的靈活性,其中包括保留一部分效率收益,并將某些未使用的資金移至下一個(gè)財(cái)政年度開(kāi)支的權(quán)力。對(duì)于有關(guān)業(yè)績(jī)的產(chǎn)出衡量,應(yīng)從實(shí)際出發(fā),根據(jù)不同支出部門(mén)的特點(diǎn),探索有效的衡量方法,并不斷改進(jìn)和完善,不僅要衡量產(chǎn)出的數(shù)量,質(zhì)量、成本和服務(wù)對(duì)象的意見(jiàn)也應(yīng)包括在衡量的范圍內(nèi)。具體衡量方法應(yīng)在預(yù)算或相關(guān)文件進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。為了保證業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)規(guī)則得到有效執(zhí)行,使管理者對(duì)執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé),對(duì)業(yè)績(jī)的衡量應(yīng)該由獨(dú)立的審計(jì)部門(mén)來(lái)完成,審計(jì)部門(mén)應(yīng)該有權(quán)指出不足之處并對(duì)補(bǔ)救方案提出建議。對(duì)于部門(mén)管理者自由決策權(quán)的行使,應(yīng)明確管理者是被要求在預(yù)算確定的額度之內(nèi)展開(kāi)運(yùn)作,在財(cái)政年度執(zhí)行過(guò)程中不得追加支出來(lái)應(yīng)付超支的需要,當(dāng)然,因不可預(yù)見(jiàn)的超支除外。一旦預(yù)算確定下來(lái),部門(mén)管理者在使用資源方面就可以擁有廣泛的決策自由,在不違反具體規(guī)則或某些限額標(biāo)準(zhǔn)的前提下,可以決定用于雇傭人員、購(gòu)買(mǎi)補(bǔ)給、設(shè)備和其他用途的資金數(shù)量。部門(mén)管理者擁有的資源控制權(quán)與其承擔(dān)的對(duì)支出結(jié)果的責(zé)任要密切結(jié)合在一起,部門(mén)管理者也可以在部門(mén)內(nèi)將對(duì)資源的控制權(quán)和對(duì)支出結(jié)果的責(zé)任下放給具體運(yùn)作單位。
三重約束的框架是立足于財(cái)政管理體制本身的建構(gòu),事實(shí)上還需要其他方面實(shí)施配套性的改進(jìn)與完善措施。確立三重約束需要循序漸進(jìn)、持續(xù)不斷的努力。一般來(lái)講,三重約束難以同時(shí)實(shí)施,由建立外部控制逐步向建立內(nèi)部控制推進(jìn)是比較穩(wěn)妥的做法,在沒(méi)有建立起有效的外部控制與內(nèi)部控制的情況下,不可賦予支出部門(mén)管理者以較大的資源使用決策權(quán)。另外,一個(gè)時(shí)期的改革可能會(huì)取得較大成效,但隨著時(shí)間的推移,隨著規(guī)則變成慣例,規(guī)則的有效性就會(huì)降低,新的回避規(guī)則的手段就會(huì)產(chǎn)生,因此,必須把優(yōu)化財(cái)政支出約束當(dāng)作永久性的任務(wù),定期進(jìn)行改革。