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國務(wù)院總理2007年3月5日在第十屆全國人大第五次會議上所作的政府工作報告指出:“政府投資使用要確保三個高于,即:用于直接改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的投入高于上年,用于基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生等社會事業(yè)的投入高于上年,用于西部大開發(fā)的投入高于上年”由此可見,中央政府通過加大財稅政策對西部大開發(fā)長期持續(xù)的支持政策是不變的但是,在這次人大會議上通過的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》傳出的信息卻是國家稅收政策的優(yōu)惠將從地區(qū)優(yōu)惠為主轉(zhuǎn)向以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主深圳等經(jīng)濟特區(qū)的企業(yè)對這一轉(zhuǎn)變十分敏感,而西部地區(qū)在這一政策變化面前缺少必要的關(guān)注本文將對新形式下促進西部開發(fā)的財稅政策問題作初步探討

一、東西部經(jīng)濟和財稅現(xiàn)狀比較

1.東西部經(jīng)濟差距比較

改革開放以來,中國經(jīng)濟體制改革和對外開放的“梯度開發(fā)”戰(zhàn)略使東部沿海地區(qū)經(jīng)濟獲得了迅速的發(fā)展但與此同時也使中西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)經(jīng)濟上的差距逐步擴大(見表1)從表1可以得出以下結(jié)論:一是東西部人均國內(nèi)生產(chǎn)總值相對差異達2倍左右,西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展遠遠落后于東部二是東西部之間人均國內(nèi)生產(chǎn)總值絕對差異相對差異均呈逐年擴大的趨勢。

2.國家財政投資的東西部比較

自改革開放以來,國家投資布局的重點逐步由內(nèi)地向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移1978—1997年,東部沿海地區(qū)國有單位基建投資占全國的比重由40.1%迅速提高到53.3%,而中部地區(qū)由30.6%下降到23.6%,西部地區(qū)則由20.4%下降到15.7%從國家預(yù)算內(nèi)投資的地區(qū)分布看,在1993—1997年,由于部分地區(qū)投資所占比重在不斷下降,東部地區(qū)國家預(yù)算內(nèi)基建投資所占比重提高了5.9%,而中西部地區(qū)則提高了10%之后,由于部分地區(qū)投資比重的增加,三大地帶所占比重又出現(xiàn)一定程度的下降若以內(nèi)地投資為1,沿海與內(nèi)地國家預(yù)算內(nèi)基建投資之比,從1993年的0.91下降到2000年的0.58后,又繼續(xù)下降到2004年的0.45(見下頁表2)從投資總量看,西部地區(qū)占有的國家預(yù)算內(nèi)基建投資的比重到2002年時才首次超過東部地區(qū),其人均占有的國家預(yù)算內(nèi)資金在2000年時首次超過東部地區(qū)說明國家預(yù)算內(nèi)基建投資在21世紀初逐漸偏向西部地區(qū)。

3.國家稅收優(yōu)惠政策的東西部比較

改革開放之前,中國實行相對均衡發(fā)展戰(zhàn)略,稅收優(yōu)惠政策作用較小20世紀八九十年代,東部地區(qū)逐漸形成了包括經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)沿海開放城市在內(nèi)的區(qū)域性對外開放體系,并享受諸多稅收優(yōu)惠西部地區(qū)則未能享受大多數(shù)稅收優(yōu)惠雖然在西部大開發(fā)過程中,稅收政策對西部地區(qū)進行了必要的傾斜,但從總體上說,對西部的稅收優(yōu)惠有過多的限制條件,優(yōu)惠政策很難像東部地區(qū)那樣對經(jīng)濟發(fā)展起到重大的促進作用例如,規(guī)定“對設(shè)在西部地區(qū)國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)的企業(yè),在2001—2010年期間,減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅”這一規(guī)定實際上優(yōu)惠范圍只是特定的產(chǎn)業(yè),比起經(jīng)濟特區(qū)的稅收優(yōu)惠來說沒有什么吸引力在對西部的行業(yè)優(yōu)惠上,可以享受企業(yè)所得稅“兩免三減半”優(yōu)惠的行業(yè)和比例也是限定在比較窄的范圍可以說,目前西部稅收優(yōu)惠政策模式基本上是沿用了沿海和經(jīng)濟特區(qū)以減免稅為主的模式由于西部和東部先天條件的不同,這一曾經(jīng)帶動沿海和經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)濟騰飛的稅收優(yōu)惠政策模式在西部卻難以奏效

二、西部開發(fā)的財稅政策實施的主要問題

1.中央對西部的財政轉(zhuǎn)移支付力度有待加大

我國現(xiàn)階段執(zhí)行的轉(zhuǎn)移支付制度是新舊體制交替的產(chǎn)物,包括定額補助專項補助結(jié)算補助1994年開始實行的中央對地方的“稅收返還”1995年開始實行的按“過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法”進行的轉(zhuǎn)移支付過渡期轉(zhuǎn)移支付主要針對中西部地區(qū),但該項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模太小,僅占這些地區(qū)當年中央凈轉(zhuǎn)移的幾個百分點1994年開始實施的在保證既得利益前提下的分稅制,把財政包干體制下形成的財力不均帶入新的分稅制中這使地區(qū)間不均衡的問題不僅沒有解決,反而在新體制中肯定了這種差距,使地區(qū)間財政失衡狀況加劇雖然近幾年中央加大了對西部的轉(zhuǎn)移支付力度,但是,對面積大基礎(chǔ)差的西部地區(qū)的發(fā)展來說,中央的轉(zhuǎn)移支付無疑是杯水車薪。

2.西部地區(qū)財政投資效益有待提高

東西部經(jīng)濟發(fā)展差距的拉大固然與投資量緊密相關(guān),但另一個重要根源卻在于東西部投資效益方面的差距國家對西部的基本建設(shè)投資比重從“三五”時期達到高峰后,直到“八五”期間,都是急劇下降,至“十五”期間才有所回升,比重達到19.48%而從投資效果來看,無論哪個時期,西部的投資效果都低于全國平均水平說明西部在投資環(huán)境產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)生產(chǎn)力布局技術(shù)條件管理水平勞動力素質(zhì)及資源配置等諸方面都的確與東部存在不小的差距尤其是主要依靠中央指令性計劃,由國家直接嵌入項目式的開發(fā),雖然耗費了巨大的基本建設(shè)投資,但卻造成投資效益低下及對國家投資的高度依賴性等問題。

3.政府機構(gòu)規(guī)模龐大,財政負擔沉重

改革開放以來,我國進行了多次政府機構(gòu)改革,但地方政府的機構(gòu)改革相對滯后,特別是中西部地區(qū)的基層政府,改革的難度很大由于這些地區(qū)經(jīng)濟不發(fā)達,政府機關(guān)相對穩(wěn)定的收入反而具有很大的吸引力,人員從政府機構(gòu)流出缺乏內(nèi)在的動力每億元GDP所供養(yǎng)的黨政機關(guān)和社會團體從業(yè)人員,西部地區(qū)不僅高于中部地區(qū),而且是東部地區(qū)的兩倍多行政管理費占財政支出的比重西部也是高于東部受經(jīng)濟規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展水平的限制,西部地區(qū)的財政收入一直偏低,再加上龐大的行政人員負擔,使許多西部地區(qū)的政府變成了“吃飯”財政一些西部的縣級財政更是捉襟見肘。

4.稅收優(yōu)惠政策無法落到實處

雖然國家在促進西部大開發(fā)過程中出臺了一些對西部的優(yōu)惠政策,但是,從幾年來的實際執(zhí)行情況來看效果并不明顯一方面表現(xiàn)在地域間稅收優(yōu)惠差距不大,有些稅收優(yōu)惠政策是中西部混同,有些是對東部政策的使用范圍放寬,稅收優(yōu)惠未拉開相當距離隨著振興東北老工業(yè)基地等稅收優(yōu)惠政策的出臺,特別是新的企業(yè)所得稅法的公布,西部稅收優(yōu)惠政策的“含金量”不斷降低另一方面,表現(xiàn)在稅收優(yōu)惠政策的傾斜力度不夠,未能有效降低西部企業(yè)實際稅收負擔稅收政策未能有效抵消或減輕西部企業(yè)較之東部企業(yè)在區(qū)位信息產(chǎn)業(yè)人才基礎(chǔ)設(shè)施等方面的不足此外,由于稅收優(yōu)惠成本多由地方承擔,而地方財力不足,無法真正落實優(yōu)惠政策。

三、促進西部開發(fā)的財稅政策的制定

在關(guān)于西部大開發(fā)的一系列文件中,國務(wù)院多次強調(diào)了要采用直接投資轉(zhuǎn)移支付稅收優(yōu)惠等多項財政政策以增加資金投入改善投資環(huán)境從而促進西部大開發(fā)這些政策充分體現(xiàn)了國家對運用財稅政策促進西部經(jīng)濟發(fā)展的重視如何在這一大政方針下,有針對性地推出和完善財稅政策的實施細則,應(yīng)該是在今后一個時期理論界和管理層的工作重點。

1.政策的制定應(yīng)針對西部地區(qū)實際有所創(chuàng)新

現(xiàn)行的西部開發(fā)的財稅政策,充其量只是對現(xiàn)有的東部稅收優(yōu)惠政策的簡單模仿,不能通過產(chǎn)生西部與其他地區(qū)的稅負差異達到吸引生產(chǎn)要素的目的在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,深圳等經(jīng)濟特區(qū)采用的土地優(yōu)惠吸引外資成片開發(fā)的政策在西部只能局部起作用,西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要還得以國家財政為主導(dǎo),以直接投資為主要手段對于西部經(jīng)濟發(fā)展來講,政策和資金都是必不可少的條件,但只有在此基礎(chǔ)上輔之經(jīng)濟體制和經(jīng)濟制度的創(chuàng)新才會激發(fā)出經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力廉潔高效的政府健全的法治充滿活力的企業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高技術(shù)創(chuàng)新能力的增強源源不斷的新產(chǎn)品,等等,才能實現(xiàn)真正的經(jīng)濟大開發(fā)。

2.政策的制定應(yīng)有利于調(diào)動多種投資主體的積極性

經(jīng)濟特區(qū)一般地處沿海,政策著力點在于吸引外資擴大開放加強對外交流,因此,財稅政策的優(yōu)惠更多地表現(xiàn)在對外資的優(yōu)惠上而西部發(fā)展重點是縮小與東部的差距,提高西部企業(yè)的競爭能力和西部地區(qū)自我積累自我發(fā)展的能力,政策的著力點在于廣泛吸引包括外資東部資本及西部民間資本在內(nèi)的所有社會資本因此,財稅政策的優(yōu)惠也應(yīng)該是不論經(jīng)濟成分的普遍優(yōu)惠稅收優(yōu)惠政策要有利于吸引各類投資主體積極投資于西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及國家鼓勵發(fā)展的有市場前景的產(chǎn)業(yè)和項目,最大限度地利用一切社會民間資本,調(diào)動多個投資主體的積極性因此,有必要在新的企業(yè)所得稅法的框架下,在引進外資和西部以外資金時,適當放寬稅收政策,如提高稅前扣除標準擴大扣除范圍加速折舊實行投資抵免或再投資退稅等,增加吸引力,以降低市場進入成本。

3.政策的制定應(yīng)把握政策轉(zhuǎn)型期間的各種機遇

針對特殊地區(qū)的財稅政策的實踐,沿海經(jīng)濟特區(qū)的建設(shè)無疑提供了成功的典范雖然西部的現(xiàn)在不同于沿海特區(qū)的當初,但西部現(xiàn)在也存在新的機遇,首先,中國已完成了加入WTO的過渡期,內(nèi)外有別的稅收政策已在逐步調(diào)整,取而代之的是新的稅收政策思路,向西部傾斜的財稅政策顯然在新思路的涵蓋中,這一期間的政策調(diào)整具有足夠的想象空間其次,中國現(xiàn)在的政策著力點從1994年的防止通脹轉(zhuǎn)到今天的穩(wěn)健運行,增值稅的轉(zhuǎn)型已提上議事日程,東北地區(qū)已在八大行業(yè)試點“消費型”增值稅,西部財稅政策的制定應(yīng)該充分利用國家宏觀政策提供的大好機遇,適時實行增值稅的轉(zhuǎn)型,從而使政策效應(yīng)達到最大化再次,在新的所得稅法細則中,雖然不太可能對西部按照地區(qū)的差別制定更多的優(yōu)惠政策,但是,針對西部地區(qū)的特定產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠應(yīng)該在可以考慮的范圍之列。

4.政策的制定應(yīng)有針對性地支持西部特色產(chǎn)業(yè)

由于西部的后發(fā)展,在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上不應(yīng)一味追求大而全,而應(yīng)該突出重點,有所為有所不為財稅政策的制定必須有利于西部地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,加大對西部地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度,有選擇地在西部地區(qū)建立旅游經(jīng)濟區(qū)能源開發(fā)區(qū)特色產(chǎn)品加工區(qū)等,通過財政直接投資產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠等政策,扶持西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展同時,財稅政策的制定必須有利于西部地區(qū)現(xiàn)有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級西部地區(qū)應(yīng)當抓住國家調(diào)整宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的難得機遇,加大工作力度,以市場為導(dǎo)向,從各地資源特點和自身優(yōu)勢出發(fā),加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,大力培養(yǎng)扶持發(fā)展特色經(jīng)濟和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),培育新的經(jīng)濟稅收增長點促進西部特色資源的合理開發(fā)和高效利用。