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2014年8月3日發生的魯甸6.5級地震，是昭通市40年來破壞性最強、波及范圍最廣、傷亡人數最多、救災難度最大的一次地震災害。地震共造成云南省、四川省、貴州省10個縣（區）受災，617人死亡，112人失蹤，3143人受傷，31.8萬人緊急轉移安置。17萬戶城鄉住房倒損，其中倒塌住房2.9萬戶、嚴重損壞住房4.2萬戶、一般損壞住房近10萬戶，直接經濟損失198.49億元。2014年8月29日，一行三會聯合印發了《中國人民銀行銀監會證監會保監會關于魯甸地震災后恢復重建金融服務工作的指導意見》（銀發〔2014〕252號），意見要求，全面恢復和提升災區金融保障功能，鼓勵金融機構加大對災區的信貸投放，發揮資本市場、保險市場功能引導各類資金支持災后重建工作。

一“、8.03”地震災區概況

昭通市，山地構造地形，平均海拔1685米。魯甸縣是國家級貧困縣，經濟條件比較差，“8.03”地震震級大、震源淺，災區建筑物抗震性能低、人口密度達265人每平方千米，使得這次地震所受影響的災區人口數量多，災害嚴重。

（一）山高谷深，地形復雜魯甸縣地勢東西兩側高，中間低平，巧家縣地形以山地為主，占全縣總面積的98.9%。震區高山峽谷地貌、地震時又處于雨季，震級高（6.5級）、震源淺（8公里），地震引發比較嚴重的次生災害，加重了災害損失。震中龍頭山鎮地下地質結構復雜，地震導致很多房子地基下存在空洞。

（二）貧困面大，貧困程度深魯甸、巧家、永善、昭陽均為國家扶貧開發工作重點縣，貧困發生率31.9%，土木結構房屋比例高達80%以上。災區經濟基礎薄弱、基礎設施建設滯后。以魯甸為例，全縣總人口40.8萬人，其中貧困人口15多萬人，特困人口6萬余人,貧困人口占農村總人口四成以上。

（三）道路交通條件差災區多數屬于典型的卡斯特地形地貌，交通不便。地震造成昭通至巧家二級公路，沙壩至龍頭山至樂紅、魯甸至鉛廠、新店至小河、牛欄江大橋至天花板、龍頭山至西屏至銀屏至翠屏、樂紅至施初、火德紅至紅石巖等多條通往災區的公路中斷，災區343條公路中349段共計1828公里受損。

二“、8.03”地震災區恢復重建扶持政策

魯甸地震發生以來，國務院和云南省出臺了支持災區恢復重建政策，涉及財政、稅收、金融、土地、住房、產業扶持、社會保障和就業等方面。

（一）綜合政策2014年11月4日，國務院出臺《國務院關于印發魯甸地震災后恢復重建總體規劃的通知》（國發〔2014〕56號）和《國務院關于支持魯甸地震災后恢復重建政策措施的意見》（國發〔2014〕57號），為支持和幫助魯甸地震受災地區積極開展生產自救，重建家園，鼓勵和引導社會各方面力量參與災后恢復重建工作，使災區基本生產生活條件和經濟社會發展全面恢復并超過災前水平，起到了極大的促進作用。

（二）金融政策為做好魯甸地震災后恢復重建金融服務工作，“一行三會”聯合下發《中國人民銀行銀監會證監會保監會關于魯甸地震災后恢復重建金融服務工作的指導意見》（銀發〔2014〕252號）文件，要求災區人民銀行分支機構準確執行支農再貸款、支小再貸款、存款準備金率等政策，支持地方法人金融機構增加信貸投放；要求災區各銀行業金融機構加大系統內資金的調劑力度，優先支持災區信貸需求，建立災后重建綠色通道，簡化審批實效，積極支持災后重建。《中國人民銀行昭通市中心支行中國銀行業監督管理委員會昭通監管分局轉發關于魯甸地震災后恢復重建金融服務工作的指導意見》（昭銀發〔2014〕80號）文件要求：一是災區銀行業金融機構要完善配套服務，及時為災區提供查詢、掛失、開戶、存取款、轉賬等基礎金融服務，促進災區金融服務便利化，及時恢復災區惠農支付點，滿足受災群眾的支付服務需求；二是突出貨幣政策工具的定向支持作用，進一步完善貨幣政策工具管理，靈活運用再貸款、再貼現、差別存款準備金動態調整加大對災區的定向支持；三是用好、用足涉農貸款、小微貸款，配合財政貼息政策，充分發揮財政政策的撬動作用；四是發揮信貸政策激勵引導作用，鼓勵銀行業金融機構根據自身優勢，因地制宜，創新金融產品和金融服務方式，切實加大對災區的金融支持力度。

（三）財政、稅收政策2015年1月26日，《財政部海關總署國家稅務總局關于支持魯甸地震災后恢復重建有關稅收政策問題的通知》（財稅〔2015〕27號）文件明確指示：免征2014年至2016年度受災嚴重地區損失嚴重企業的企業所得稅；自2014年1月1日至2018年12月31日，對受災地區農村信用社免征企業所得稅。為加快推進魯甸6.5級地震災后民房恢復重建，切實解決受災群眾民房恢復重建中的貸款難題，2015年4月12日，昭通市人民政府辦公室印發《昭通市人民政府辦公室關于印發昭通市魯甸縣6.5級地震民房恢復重建貸款擔保基金實施方案的通知》（昭政辦發〔2015〕39號），昭通市人民政府從全市魯甸地震災后恢復重建中央財政包干資金中調劑2億元建立民房恢復重建貸款擔保基金（魯甸：14038萬元；巧家：4865萬元；昭陽區：790萬元；永善：262萬元），由承貸金融機構按不高于擔保基金數額的8倍放大。擔保基金擔保額度原則上每戶不超過3萬元，有其他擔保方式且審核認定具有較強還款能力的貸款戶，最高貸款額度可放寬至5萬元。擔保基金擔保期限原則上不超過3年，利率原則上采用同期人民銀行公布的同期同檔次基準利率。

（四）土地、住房政策《魯甸地震災后恢復重建總體規劃》要求統籌恢復重建各類用地需求，優先保障城鄉居民住房建設用地，重點保障原地重建區和就近新建區的公共服務設施和基礎設施用地。安排恢復重建建設用地4870公頃，其中城鄉建設用地2300公頃，基礎設施和其他建設用地2570公頃。嚴格保護耕地、林地，促進土地資源可持續利用。

（五）產業扶持與就業和社會保障政策堅持恢復重建和扶貧開發相結合，“輸血”和“造血”相結合，加快企業恢復和產業重建，大力發展特色農業、資源深加工和文化旅游業，優化調整產業結構，提升產業發展水平，千方百計擴大就業，加快貧困群眾脫貧致富，增強自我發展能力。支持恢復發展規模化種養業、設施農業、特色經濟林及林下經濟、農產品精深加工業等產業，支持恢復發展化肥、農藥、飼料等農業生產資料生產，加強特色農產品產銷對接，發展特色農業和文化旅游業，促進產業結構調整，推進綠色可持續發展。

三、金融、財政政策支持“8.03”地震災區恢復重建實施效果

（一）全力保障災區金融服務地震發生后，災區基礎金融設施受到了很大的破壞，使原本就較為薄弱的金融體系更加脆弱。為支持和幫助地震災區積極開展生產自救，重建家園，人行昭通市中心支行、人行災區縣支行和駐昭銀行業金融機構積極行動，克服困難，全力保障災區金融服務暢通。1.及時恢復災區金融服務。金融機構通過“帳篷銀行”“、流動銀行”、“汽車銀行”、恢復受損惠農支付點等方式開展金融服務，解決災區救災及群眾生活基本的金融需求，在震后不足3天的時間內，災區23個受損營業網點全部恢復營業。人行昭通中支加強災區現金調撥和供應，不分節假日及時為銀行機構辦理現金存取業務，確保災區現金供應。多渠道保障資金匯劃暢通，充分發揮好小額支付系統運行優勢，全天候清算資金，開辟了國庫服務綠色通道，確保救災資金第一時間匯劃撥付到位。2.簡化賬戶辦理手續，確保客戶信息安全。各金融機構簡化賬戶開戶、掛失止付、查詢等手續，優先處理災區金融消費者權益投訴。災區金融機構柜面業務免收救災資金匯劃手續費1000多萬元，新增ATM、POS等自助設備78臺，新增、調整惠農支付服務點135個，為災區居民辦理存取款、轉賬等業務提供便利。災區金融機構嚴格保護各類金融數據，依法保障罹難和失蹤人員的賬戶資金和金融資產權益，確保其債權債務信息安全。為遇難者親屬辦理遺產繼承、財產代管等各項金融服務提供便利。

（二）加大災區信貸投放支持恢復重建災后恢復重建中，金融機構在積極自救的同時，對災區實施特殊優惠和傾斜的貨幣信貸支持政策，加大對災區的有效信貸投放，將各種金融服務資源向災區傾斜。抽調信貸業務骨干，組建災區恢復重建信貸審查流水線，滿負荷運轉，大大提高了重建信貸審批效率。“8.03”地震至2015年6月末，全市金融機構共發放抗震救災和恢復重建類貸款28.84億元，其中民房恢復重建貸款10.45億元，占比36.24%。1.加大災區地方法人金融機構信貸指導力度，增強信貸投放能力。（1）統籌全市信貸規模，優先滿足恢復重建信貸需求。“8.03”地震至2015年6月末，昭通中支在上級行和各級政府的支持下，累計新增魯甸、巧家、昭陽、永善信用社貸款規模20.73億元，占全市地方法人金融機構新增貸款規模的54.67%。2015年初至6月末，魯甸、巧家、昭陽信用社新增貸款規模分別為5.27、2.0、4.4億元，分別比去年同期增長303.83%、52.09%、34.35%，同時適度增加永善信用社信貸規模用于“8.03”、“8.17”恢復重建。針對民房恢復重建進入沖刺階段，昭通中支累計下達定向貸款規模6.5億元，其中魯甸3.9億元，巧家2.6億元，已下達4.5億元。（2）綜合運用貨幣政策工具，支持災區建設。自“8.03”地震以來，共下調魯甸、巧家、昭陽、永善地方法人金融機構存款準備金率3.5、2.5、2.5、3.5個百分點，以6月末數據為例，共可釋放流動性7.38億元。根據災區恢復重建的實際需求，及時向魯甸信用社發放支農再貸款1億元，確保災區法人金融機構流動性充足。累計下調人民幣貸款基準利率1.15個百分點，有效降低災區企業和災民用款成本。2.創新擔保方式，支持民房恢復重建。人民銀行昭通市中心支行認真貫徹執行一行三會關于魯甸地震災后恢復重建金融服務工作的指導意見和昆明中支相關工作要求，積極配合昭通市委市政府組織協調轄內金融機構支持災區民房恢復重建。一是2015年4月，昭通市人民政府從全市魯甸地震災后恢復重建中央財政包干資金中調劑2億元建立民房恢復重建貸款擔保基金（魯甸：14038萬元；巧家：4865萬元；昭陽區：790萬元；永善：262萬元），由承貸金融機構按不高于擔保基金數額的8倍放大支持民房恢復重建。二是針對災區民房恢復重建中抵押品缺乏，魯甸和巧家信用社對農戶小于3萬元的貸款直接采用信用貸款的方式，核實確實信貸需求超過3萬元以上的采用聯保機制或者擔保機構進行擔保，解決民房重建擔保難問題。民房恢復重建以災民自力更生、生產自救、互幫互助為主，輔之以國家必要的救濟和補助。廣大災民得到補助和貸款后，積極籌款籌物，投工投勞，迅速掀起了民房恢復重建的高潮。截止2015年6月末，四縣區金融機構累計發放農戶恢復重建貸款10.04億元，支持3.43萬戶災民房屋重建；發放民房修復加固貸款0.41億元，支持0.26萬戶災民完成房屋修繕加固。6月末，民房需重建69029戶，開工68095戶，占任務數的98.6%，其中竣工51895戶，占任務數的75.2%，累計完成投資48.905億元。修復加固155924戶已全部竣工，占任務數的100.00%，累計完成投資7.994億元。3.著眼可持續發展，支持基礎設施和產業建設。一是及時恢復重建金融機構營業用房和基層營業網點，優化金融機構網點布局，為災后恢復重建、經濟發展和群眾生產生活提供更優質的服務。二是為災區經濟社會發展提供有力支撐，支持災區按照突出重點、立足長遠、適度超前的原則，盡快恢復交通、水利等基礎設施功能。三是支持災區根據資源稟賦，大力發展花椒、蘋果、天麻、核桃等特色種植業。4.嚴格執行“五不政策”。“8.03”地震發生后，災區各金融機構積極執行“五不政策”，對災區不能按時償還各類貸款的單位和個人，不催收、不罰息，允許貸款合理展期；對經營正常、信用良好，僅因災害造成償債能力下降的企業和農戶，繼續予以必要的扶持，且信用評級不降低；對貸款尚未償還但災后恢復生產又有新的有效貸款需求的，在防控風險前提下可追加信貸投放；最大限度讓利災區，對受災農戶貸款實行利率優惠政策，適當延長貸款期限。截止6月末，對災區企業和個人貸款執行“五不政策”涉及金額約10億元。

（三）認真執行公積金優惠政策昭通中支立足災區居民實際，積極與省、市兩級住房公積金管理部門協調溝通，全力促進一行三會《關于魯甸地震災后恢復重建金融服務工作的指導意見》中關于給予災區居民住房公積金貸款優惠的政策落地。目前，三縣一區公積金繳存人或繳存人父母、子女因災損毀住房的，給予住房公積金貸款利率1百分點的優惠，對符合條件的災民重建住房的，給予不超過重建房屋成本價80%的貸款，災民購買首套房的首付比例調整為10%，購買二套房的首付比例調整為20%，購買二手房的首付比例調整為20%。

四、金融、財政政策支持災后恢復重建存在的困難和問題

在災后重建的重重困難下，昭通中支有效、有力、有序地推動金融服務工作，一是通過政府出資擔保，涉農金融機構發放貸款的方式實現了政府與金融機構的協調聯動，解決了農戶缺乏抵押擔保的問題；二是合理調配全市地方法人金融機構新增貸款規模支持災區建設，充分發揮了金融在恢復重建中不可或缺作用；三是選擇在農村市場優勢明顯的農村信用社承辦恢復重建貸款既方便災民辦理貸款，又利于政府協調、管理，更有利于提升工作效率。在支持災后恢復重建過程中也存在一些困難和問題：

（一）災區農村信用社承貸壓力大在恢復重建中承擔主要任務的農村信用社由于資金量小，人員配備緊張等情況導致在恢復重建過程中的金融支持沒有發揮最大的能量。尤其是擔保基金到位后，民房恢復重建貸款爆發式增長，災區承貸金融機構壓力巨大。以魯甸縣為例，全縣有農行、郵儲、信用社三家金融機構，其中郵儲銀行主要辦理儲蓄業務，未開展信貸業務，農行在恢復重建信貸工作中，僅承擔文屏、桃源兩個鄉農戶的房屋恢復重建貸款的信貸工作任務，魯甸農信社承擔的恢復重建工作任務比例較大。而巧家、永善、昭陽民房恢復重建貸款則全部由農村信用社辦理，壓力較大。

（二）信貸資金潛在損失風險大一是農村信用社投放的農戶貸款和小微企業貸款，存在嚴重的抵押物損毀和借款人死亡或重傷情況，信貸資產安全受影響。截至6月30日，災區縣信用社不良貸款余額5.19億元，較震前增加2.82億元，增幅超過119%。其中，重災區魯甸縣農村信用社不良貸款余額12500萬元，較震前增加9168萬元，增幅達293%。“五不”優惠政策實施，災區農信社信貸風險出現疊加。二是對災后民房恢復重建貸款的準入條件放寬和集中發放，3年后民房恢復重建貸款將集中到期，潛在信貸風險大。同時，不少困難戶重建主體意識欠缺，過度依賴銀行和政府，部分農戶將貸款和補助款混淆，認為都是政府給予的災后補助，缺乏還款意識。三是災區金融機構發放的民房恢復重建貸款利率雖然以基準利率為主，但是災民在失去收入來源的情況下，貸款利息無疑再次加重災民負擔。

（三）直接融資渠道缺乏由于昭通轄內國有商業銀行難以自主發行債券、昭通直接融資市場不健全、災區企業財務等管理不夠規范等原因，直接融資工具發行阻力大，企業融資困難。各基層行、社貸款主要采用擔保、抵押和質押方式,災區大部分企業在地震中均存在廠房受損，經營環境改變，加之缺少擔保公司等中介服務,有效信貸需求被抑制。如：災區農戶目前能提供抵押的具有一定價值的就是集體土地建設用地使用證（建房地基），存在民間轉讓市場，但不受法律保護，這種抵押存在一定的法律風險和信用風險，從而影響各銀行業機構的信貸積極性。

（四）民房重建資金缺口大一方面，民房恢復重建進入快速推進階段，農村重建勞動力和資金不足，尤其是特困重建戶對資金的需求更加迫切，雖然地方信用聯社已向重建戶發放不超過3萬元/戶的小額信用貸款，但重建戶資金缺口仍較大。按災區群眾戶均重建80平方米住房、單價1300元/平方米計算，每戶需投入房屋重建資金10.4萬元。除去各種補助資金外，災民需自籌投入重建的資金仍占50%以上。另一方面，信用社資金和信貸規模不能滿足恢復重建資金需求，如：以災區民房恢復重建為例，按每戶發放2～5萬元的重建貸款需求測算，需要信貸規模約24～40億元，而承擔了民房重建80%任務量的災區地方法人金融機構獲批的合意貸款規模只有27.09億元，按照2013年度統計開展正常業務需要信貸規模9～11億元，要兼顧正常業務貸款，規模制約尤為突出。

（五）優惠政策尚需進一步細化一是《指導意見》提出“降低災區個人住房貸款利率下限和首付款比例”。在實際執行過程中，各銀行機構以災區貸款風險管控任務重、上級行未下達支持災區恢復重建具體政策為由，均統一執行省級行的利率政策，并未按優惠政策執行。二是財政部和國家稅務總局出臺了《關于支持魯甸地震災后恢復重建有關稅收政策問題的通知》（財稅〔2015〕27號），其中第一條第三款明確“自2014年1月1日至2018年12月31日，對受災地區農村信用社免征企業所得稅”。面對沉重的重建任務，僅靠農行、信用社等災區涉農金融機構難以支撐，這類特定對象的優惠政策一定程度也影響了更多金融機構參與災后重建的積極性。如：昭陽農村合作銀行屬于農合行性質，并全面承擔了昭陽區災后恢復重建工作，但不在文件明確規定的范圍內，稅務機關難以執行稅收優惠政策。三是《指導意見》要求對因災不能按時償還的各類貸款不作為不良記錄，然而在實際操作中，不良記錄由系統自動生成并上報，產生不良記錄后要消除需上報上級管理機構并進行重新認定和審核，執行困難。

（六）缺乏系統的貸后管理機制由于災后重建工作時間緊、任務重、范圍廣，且事前未建立有針對性的重建貸款貸后管理機制，承貸金融機構和政府相關部門在貸后管理和貸款到期后的清收將存在困難。

五、災區恢復重建的政策建議

（一）合理調配災區金融機構信貸規模和結構一是向上級行專題匯報魯甸民房恢復重建信貸規模缺口情況，力爭專項下達魯甸民房恢復重建信貸規模，同時爭取適當的新增貸款規模調整權限，便于及時調整全市信用社信貸規模，支持魯甸民房恢復重建。二是根據災后恢復重建融資需求，在積極爭取災區恢復重建專項信貸規模的同時，根據災區實際及時增加災區再貸款額度，對受災地區信貸需求優先支持；三是積極支持和幫助災區地方法人金融機構在用很好增量、盤活存量的同時，通過增資擴股、財政注資等方式補充資本金，提高抗風險和可持續發展能力；四是合理調節貸款期限結構，增加中長期貸款規模，通過置換、延期、循環貸款等多種方式延長恢復重建貸款期限，提高資金使用效率，全力支持災區重建。

（二）探索發行災區恢復重建債券一是以受災鄉鎮為單位，以鄉鎮未來經濟發展和經濟收入等為償還保證，發行專項用于基礎設施恢復重建的債券。完善商業性擔保體系，鼓勵法人資本、社會資本和民間資本投資設立的商業性信用擔保機構進入災后重建市場。二是發行企業“集優債券”，以恢復重建為契機，選取災區具有一定規模、效益好、發展前景廣闊、政府重點扶持的企業發行企業“集優債券”，專項用于企業恢復再生產和未來發展的資金需求，以企業未來收益作為償還本息保證，以企業重建后資產作為抵押。三是設立企業恢復重建及擴大再生產貸款擔保基金，幫助企業盡快恢復生產的同時帶動地方經濟發展和擴大就業。

（三）密切關注重建貸款的貸后風險管理一是加強災后恢復重建貸款承貸金融機構的不良貸款率等指標的監測，適當提高災區不良貸款率容忍度；二是建立風險補償機制，有效防范災后重建貸款特別是農房重建貸款償還風險，保持災后重建金融支持和服務工作可持續，更好地滿足災后重建的融資需求；三是抓好災區社會信用環境和金融生態建設，大力開展誠信意識、法律知識和金融支持政策宣傳解釋工作，培育災區良好的還貸氛圍。

（四）構建金融支持災區可持續發展長效機制后恢復重建時期要把金融支持、服務的重點轉移到支持災區經濟社會發展和增強自身可持續發展上來，提高金融服務服務品質，加強金融風險管理，恢復災區金融生態。一是引導金融機構調整貸款結構，增加中長期貸款規模，給予借款方適當的利率優惠；二是提高抵（質）押擔保杠桿率，在貸款條件和審批程序方面給予優惠，給予災區持續的金融支持；三是加大對災區因災失業人員、災區“三農”的信貸支持，向農戶專門而謹慎的發放限期、限額、限用途的小額貸款；四是充分發揮“助保貸”在緩解中小企業融資難方面的優勢，有目的的吸納盈利能力達到一定水平的有貸款需求的災區企業入池，通過實行企業之間貸款連帶監督責任制，適度擴大受災企業可抵押物范圍，逐步在全市構建中小微企業信貸網。

（五）持續支持災區居民恢復生產在災區加大創業促就業小額擔保貸款發放力度，支持災民自主創業能力，增加收入來源，提高還款能力；加大創新型農村金融產品在災區的覆蓋面和貸款額度上限，緩解災區居民資金困難；加快災區“三權三證”抵押貸款工作進度，盤活災民沉睡資產；鼓勵災區金融機構擴大擔保物范圍，給予災民在恢復生產方面的貸款條件和利率適當的優惠；政府財政部門安排適當的民房恢復重建貸款貼息資金，減輕災民還款負擔；對受災縣區重建戶在辦理土地承包經營權證、土地使用權證、房屋產權證費用方面出臺優惠政策，在費用方面給予減免或優惠，使重建戶能盡快拿到權證，辦理抵押貸款，發展產業。

（六）出臺切實可行的指令性文件一是建議從各銀行省級行層面明確災區銀行業金融機構在恢復重建項目貸款方面實行基準利率，災民購置自住房的貸款利率實行最低下浮比例，最低首付款比例下調為10%。同時，完善此類政策執行情況的監察考核機制。二是充分考慮縣級銀行業金融機構實際，適當下放“不良信用記錄”操作權限到災區金融機構。

（七）制定符合金融災后重建的貸后管理體系一是建議從政府層面設立相應的災后恢復重建信貸資產管理常設機構，完善金融機構災后恢復重建支持工作的監測評估和跟蹤機制，提前謀劃貸款清收工作，整合黨委政府、金融機構、村級組織的力量，形成聯動清收機制，及時掌握貸后續管工作情況，做好風險防控。二是配套農村信用體系建設和常態化的金融知識普及宣傳，營造健康的金融生態環境。建立專項獎勵基金和還款激勵機制，提高貸款客戶主動還款的主動性。

作者：中國人民銀行昭通市中心支行課題組