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摘要：20世紀(jì)90年代以來，日本政府采取了一系列積極的財(cái)政政策，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)泡沫破滅對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，其財(cái)政政策也經(jīng)歷了擴(kuò)張、收縮、擴(kuò)張幾個(gè)階段的變化。總體來看，日本財(cái)政政策受其政府內(nèi)閣變更頻繁影響，財(cái)政政策在擴(kuò)張和追求財(cái)政收支平衡之間搖擺，但總體上也呈現(xiàn)出社保支出剛性增加、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入減少、側(cè)重支持小微企業(yè)以保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力等特點(diǎn)，為我國(guó)在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的財(cái)政政策提供了有益的啟示。

關(guān)鍵詞：財(cái)政政策；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；支出結(jié)構(gòu)

一、20世紀(jì)90年代以來日本的財(cái)政政策

20世紀(jì)90年代以來，隨著日本經(jīng)濟(jì)泡沫的破滅，日本政府主要采取了相對(duì)積極的財(cái)政政策以應(yīng)對(duì)泡沫破滅對(duì)經(jīng)濟(jì)帶來的沖擊。這一時(shí)期，雖然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)明顯放緩，甚至有些年度處于停滯甚至負(fù)增長(zhǎng)的狀態(tài)，但是日本財(cái)政支出總規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)。1990年的日本財(cái)政總支出為69.27萬億日元，2018年增長(zhǎng)到了97.71萬億日元，財(cái)政支出占GDP的規(guī)模也從15.64%上升到17.65%。日本政府內(nèi)閣經(jīng)歷了從海部俊樹到安倍晉三的22任首相，財(cái)政政策也經(jīng)歷了幾番調(diào)整，主要可以劃分為以下四個(gè)階段（見下圖）。第一階段，20世紀(jì)90年代，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)泡沫破滅，日本基本上采取了擴(kuò)張性的財(cái)政政策，以破解經(jīng)濟(jì)下行的難題。這一時(shí)期，日本財(cái)政支出規(guī)模保持著較高水平增長(zhǎng)，財(cái)政總支出規(guī)模從69萬億日元增長(zhǎng)到了89萬億日元。在這一階段，日本政府推出了5次的緊急經(jīng)濟(jì)對(duì)策，4次綜合經(jīng)濟(jì)對(duì)策等，累計(jì)投入資金超過120萬億日元；以扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)快速下滑的局面。日本政府所采取的積極財(cái)政政策主要有增加公共工程投資，促進(jìn)電力、通訊、交通等民間設(shè)備投資；支持中小企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)住房投資等。其間，由于政府債務(wù)增長(zhǎng)過快，1996—1997年橋本龍?zhí)蓛?nèi)閣短暫實(shí)施緊縮政策，把消費(fèi)稅的稅率從3%提高到5%；但是1997年發(fā)生的亞洲金融危機(jī)，使得日本政府在1999年推出了20世紀(jì)90年代最大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激政策，高達(dá)18萬億日元。第二階段，2001—2006年，緊縮性財(cái)政政策。隨著日本財(cái)政赤字問題日漸突出，財(cái)政赤字和國(guó)債余額大幅增加；如果政府發(fā)債額度持續(xù)增加，日本財(cái)政將走向崩潰；而且財(cái)政赤字問題逐漸被公眾所關(guān)注。在此背景下，2001年4月上臺(tái)的小泉內(nèi)閣推出結(jié)構(gòu)性改革政策，實(shí)現(xiàn)緊縮性的財(cái)政政策。小泉內(nèi)閣改革措施有：一是改革財(cái)政結(jié)構(gòu)，確立新財(cái)政目標(biāo)，爭(zhēng)取在2010年實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡；二是嚴(yán)格控制預(yù)算支出規(guī)模增長(zhǎng)，大幅削減公共事業(yè)支出，確保2006年財(cái)政支出與GDP比重不能超過2002年；三是壓縮國(guó)債發(fā)行量，2002年起國(guó)債發(fā)行規(guī)模控制在30萬億日元；四是積極培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。第三階段，2007—2012年，重啟擴(kuò)張財(cái)政政策。2007年美國(guó)爆發(fā)次貸危機(jī)，隨著全球金融危機(jī)的不斷蔓延和深化發(fā)展，對(duì)以外向型經(jīng)濟(jì)為主的日本經(jīng)濟(jì)帶來重大沖擊。其間，福田康夫、麻生太郎、鳩山由紀(jì)夫、菅直人內(nèi)閣政府接連出臺(tái)了實(shí)現(xiàn)安心緊急綜合對(duì)策、生活對(duì)策、經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)策、實(shí)現(xiàn)新成長(zhǎng)戰(zhàn)略三步走對(duì)策、應(yīng)對(duì)通貨緊縮的緊急綜合經(jīng)濟(jì)對(duì)策等經(jīng)濟(jì)刺激政策，累計(jì)刺激規(guī)模高達(dá)近200萬億日元，其中2009年的麻生太郎、鳩山由紀(jì)夫內(nèi)閣的經(jīng)濟(jì)刺激規(guī)模更是高達(dá)56.8萬億日元，創(chuàng)歷史新高。這期間，政策重點(diǎn)主要包括：一是為民生和就業(yè)提供支持，為學(xué)齡前兒童提供補(bǔ)助，向接受職業(yè)培訓(xùn)人員支付生活費(fèi)等；二是支持中小企業(yè)發(fā)展，以財(cái)政資金增資政策性金融機(jī)構(gòu)，為企業(yè)提供信貸支持，加大對(duì)中小企業(yè)研究開發(fā)的減稅力度；三是支持低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推廣普及太陽能發(fā)電等，支持地方公共事業(yè)發(fā)展，提高地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，振興地方經(jīng)濟(jì)等。第四階段，2012年以來，安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)，實(shí)施更靈活的擴(kuò)張性財(cái)政政策。2012年，安倍晉三再次上臺(tái)，安倍內(nèi)閣推出了包括量化寬松貨幣政策、靈活機(jī)動(dòng)的財(cái)政政策和促進(jìn)民間投資的“舊三支箭”經(jīng)濟(jì)政策以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，2015年安倍內(nèi)閣再度推出了以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、支持育兒和完善社會(huì)保障為主要內(nèi)容的“新三支箭”經(jīng)濟(jì)政策。安倍作為日本20世紀(jì)90年代以來在位時(shí)間最長(zhǎng)的一位首相，其經(jīng)濟(jì)政策持續(xù)性更長(zhǎng)，實(shí)施的財(cái)政政策也更加靈活。主要包括：一是推動(dòng)財(cái)政重建，控制預(yù)算赤字水平，著力減少國(guó)債發(fā)行；上調(diào)消費(fèi)稅以充實(shí)財(cái)政收入，在2014年4月將消費(fèi)稅稅率從5%提高到了8%。二是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，適當(dāng)擴(kuò)大財(cái)政支出以刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。例如，在2016年推出日本歷史上規(guī)模第三大的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，投入資金達(dá)28萬億日元。

二、20世紀(jì)90年代以來日本財(cái)政政策的主要特點(diǎn)

綜合以上分析，20世紀(jì)90年代以來，日本財(cái)政政策經(jīng)歷了幾番波動(dòng)，有為了刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而實(shí)施的擴(kuò)張性財(cái)政政策，也有為了控制財(cái)政赤字，抑制負(fù)債規(guī)模高速增長(zhǎng)問題實(shí)施的促進(jìn)財(cái)政平衡政策。總體來看，日本財(cái)政政策主要有以下幾方面的特點(diǎn)。一是社會(huì)保障支出呈剛性增長(zhǎng)。由于日本政府一直推行的以及高福利為特征的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡管日本政府也曾經(jīng)推出緊縮性的財(cái)政政策，但是日本人口老化程度的加快，推動(dòng)著日本社會(huì)保障支出的剛性增長(zhǎng)。20世紀(jì)90年代，日本65歲以上的人口占比為12%，隨著老齡人口快速增加，2018年日本65歲以上的人口占比高達(dá)27.9%，接近日本人口的1/3。日本老年人口的快速增加導(dǎo)致社會(huì)保障費(fèi)支出不斷擴(kuò)大。1990年日本社會(huì)保障支出金額為11.48萬億日元，2018年則上升到了32.97萬億日元，上漲了近兩倍，社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重也最高。二是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資趨于減少。重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資是日本政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的常用手段。20世紀(jì)60年代至80年代初期，日本公共工程支出占財(cái)政支出比重一直在15%以上，個(gè)別年度甚至高達(dá)20%以上。20世紀(jì)90年代以來，在經(jīng)濟(jì)泡沫破滅背景下，日本政府也寄希望于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，1993年公共工程開支達(dá)到了創(chuàng)記錄的新高，13.7萬億日元，但公共開支過大對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)并沒有持續(xù)性，反而推高了政府債務(wù)水平。并且隨著日本基礎(chǔ)設(shè)施趨于完善，經(jīng)濟(jì)泡沫破滅，日本部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資存在“為投資而投資”的低效率現(xiàn)象，加上財(cái)政支出壓力加大，公共工程開支占比呈獻(xiàn)明顯下降趨勢(shì)。2008—2014年日本公共工程開支甚至降至1%以下。三是重視對(duì)支持小微企業(yè)的扶持以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。日本有著數(shù)量龐大的中小企業(yè)，作為經(jīng)濟(jì)的中堅(jiān)力量，長(zhǎng)期積累了大量的技術(shù)，雇傭了日本就業(yè)人口的一半，是日本經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的希望。日本1998年頒布的《新事業(yè)創(chuàng)出促進(jìn)法》實(shí)施“以補(bǔ)貼形式援助中小企業(yè)在新技術(shù)、新商品、新服務(wù)、經(jīng)營(yíng)革新等方面進(jìn)行創(chuàng)新研究及成果產(chǎn)業(yè)化”的中小企業(yè)創(chuàng)新研究制度”。日本政府支持中小企業(yè)發(fā)展政策措施，主要體現(xiàn)在：為中小企業(yè)融資提供貼息等支持，以降低中小企業(yè)融資成本，通過加大科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新的支持等，以提高中小企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。例如，日本2005—2012年間，實(shí)施了《人才投資促進(jìn)稅制》，將國(guó)家資金和企業(yè)培訓(xùn)有效結(jié)合，對(duì)企業(yè)培訓(xùn)實(shí)行稅收優(yōu)惠。21世紀(jì)初期，小泉內(nèi)閣推出的經(jīng)濟(jì)改革計(jì)劃，推動(dòng)國(guó)有法人民營(yíng)化，在醫(yī)療、護(hù)理、教育等領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)；對(duì)研發(fā)和投資費(fèi)用列為減稅對(duì)象。在日本財(cái)政支出中，有一個(gè)項(xiàng)目專門提升中小企業(yè)的方面開支，雖然在財(cái)政開支中占比不高，但是發(fā)揮了較為重要的作用。該項(xiàng)開支，1965年以來占比一般只有0.5%左右，高的個(gè)別年份，如2011年占財(cái)政開支的比例達(dá)到了2.8%。四是以降低民眾稅負(fù)促進(jìn)消費(fèi)增長(zhǎng)。居民消費(fèi)作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力，在房地產(chǎn)泡沫后，隨著公共投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拉動(dòng)作用日漸減弱，日本政府也屢次采取降稅的方式，以促進(jìn)消費(fèi)的增長(zhǎng)，并發(fā)揮了一定的作用。例如，日本政府1994年針對(duì)個(gè)人所得稅實(shí)施了金額為4.5萬億日元的一次性“特別減稅”政策；1995年又推動(dòng)稅收改革，降低所得稅稅率和提高免征額，實(shí)施了3.5萬億日元的永久減稅和2萬億日元“特別減稅”政策。但是，為了解決政府公共財(cái)政負(fù)擔(dān)日趨加重的問題，日本在1997年實(shí)施的稅制改革法案，消費(fèi)稅由3%提高到5%，對(duì)居民的消費(fèi)造成了擠壓，直接導(dǎo)致1997年、1998年私人消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)的下滑，并且1998年下滑到為-0.3%，①1997年GDP增長(zhǎng)率由1996年的5%大幅下滑到1.6%，1998年GDP為負(fù)增長(zhǎng)。

三、日本轉(zhuǎn)型期財(cái)政政策對(duì)我國(guó)的啟示

通過對(duì)日本在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期財(cái)政政策調(diào)整軌跡以及特點(diǎn)總結(jié)分析，可以為我國(guó)在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下財(cái)政政策制定提供一定的借鑒和啟示。一是要保持政府財(cái)政政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。日本在20世紀(jì)90年代以來，政局極為不穩(wěn)定，執(zhí)政內(nèi)閣持續(xù)更替，使得日本政府經(jīng)濟(jì)政策也經(jīng)常出現(xiàn)搖擺，這也被普遍認(rèn)為是日本財(cái)政政策發(fā)揮作用欠佳的主要原因。因此，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型調(diào)整時(shí)期，特別是經(jīng)濟(jì)步入下行軌道的過程中，只有穩(wěn)定持續(xù)的財(cái)政政策，才能最大限度地對(duì)社會(huì)各類經(jīng)濟(jì)主體特別是民營(yíng)企業(yè)、民眾形成穩(wěn)定的預(yù)期，以促進(jìn)私人部門的消費(fèi)和投資。二是要重點(diǎn)關(guān)注人口老化趨勢(shì)對(duì)我國(guó)未來財(cái)政開支的挑戰(zhàn)。雖然我國(guó)老齡化問題比日本晚約三十年出現(xiàn)，但是我國(guó)目前已經(jīng)出現(xiàn)了老齡化的問題，并且老齡化演變速度之快、規(guī)模之大將遠(yuǎn)超日本。我國(guó)對(duì)老齡化問題，對(duì)社會(huì)保障和財(cái)政支出帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖擊以及財(cái)政負(fù)擔(dān)的挑戰(zhàn)要有充分的準(zhǔn)備。因此，既要加大財(cái)政對(duì)促進(jìn)生育、嬰幼兒托管、義務(wù)教育階段的投入力度，促進(jìn)生育率的提高，緩解人口老化問題的程度，又要盡快對(duì)養(yǎng)老金收繳、支取、公平分配和退休年限延遲等問題做科學(xué)政策統(tǒng)籌規(guī)劃，以減緩養(yǎng)老金支付等社會(huì)保障對(duì)未來財(cái)政開支的沉重壓力。三是要注重發(fā)揮財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的作用。當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)逐漸由投資拉動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展模式，技術(shù)和體制創(chuàng)新逐步成為我國(guó)未來經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的決定性因素。未來，我國(guó)財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)著力點(diǎn)應(yīng)側(cè)重在兩方面：一方面，要加大對(duì)制造業(yè)企業(yè)的技術(shù)研發(fā)和專利申請(qǐng)的減稅力度，推動(dòng)制造業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以發(fā)揮制造業(yè)對(duì)社會(huì)財(cái)富創(chuàng)作的支撐作用；另一方面，重點(diǎn)加大對(duì)中小企業(yè)發(fā)展的扶持力度，如加大對(duì)中小企業(yè)的普惠性減稅力度，對(duì)中小企業(yè)在人力資源培訓(xùn)與吸收就業(yè)方面給予補(bǔ)貼，給中小企業(yè)融資貼息等，以發(fā)揮中小企業(yè)對(duì)社會(huì)就業(yè)大量吸收和社會(huì)穩(wěn)定作用。四是要優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支出效率。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有所放緩，加上減稅降費(fèi)政策陸續(xù)推出，總體財(cái)政收入增長(zhǎng)放慢，財(cái)政支出壓力增大。因此，應(yīng)優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政運(yùn)行效率，把錢花在刀刃上。一方面，要優(yōu)化財(cái)政在基礎(chǔ)設(shè)施投資投入，降低地方政府為追求短期GDP增長(zhǎng)而盲目擴(kuò)大地方基礎(chǔ)設(shè)施投資的沖動(dòng)，將更多財(cái)政資金投資于有利于促進(jìn)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通和不同地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施均等化方面。另一方面，要加大對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)公平、污染防治和民生保障的財(cái)政投入，以促進(jìn)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

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作者：陳俊 單位：中國(guó)人民銀行佛山市中心支行