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編者按：本文主要從政府公共投資概念與范圍的界定；我國(guó)政府公共投資的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)福利效應(yīng)；政府公共投資的國(guó)際比較；結(jié)論與啟示，對(duì)政府公共投資作用進(jìn)行講述。其中，主要包括：政府投資逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的新背景下，如何改革和完善我國(guó)政府公共投資已成為迫在眉睫的重要課題、公共投資既包括政府的公共投資，也包括社會(huì)組織的公共投資，即政府和社會(huì)組織均可作為公共投資的主體、政府公共投資具備經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)，是指公共投資作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)最終需求組成之一的直接產(chǎn)出效應(yīng)、美國(guó)公共投資主要包括四類：教育投資；道路及高速公路投資；污水處理設(shè)施投資；公共事業(yè)投資、從美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家政府公共投資的實(shí)踐看，教育領(lǐng)域和社會(huì)福利方面的投入比重呈現(xiàn)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高而上升的趨勢(shì)，政府越來(lái)越重視通過(guò)公共投資發(fā)揮社會(huì)效應(yīng)，以應(yīng)對(duì)貧困、人力資本投資不足、收入差距擴(kuò)大等問(wèn)題，等。具體材料詳見(jiàn)：

摘要：本文從政府公共投資的概念和范圍入手，探討我國(guó)政府公共投資的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效應(yīng)，然后對(duì)此進(jìn)行國(guó)際比較，并對(duì)我國(guó)政府公共投資決策進(jìn)行新的審視，提出要借鑒國(guó)外政府公共投資的經(jīng)驗(yàn)和做法，積極引入私人資本，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、教育業(yè)和公共事業(yè)的投資，實(shí)現(xiàn)公共投資主體的多元化，努力提高公共投資效率。

關(guān)鍵詞：政府公共投資；經(jīng)濟(jì)與福利效應(yīng)；國(guó)際比較

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府公共投資在提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)周期、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面一直扮演著重要角色。但在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、政府投資逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的新背景下，如何改革和完善我國(guó)政府公共投資已成為迫在眉睫的重要課題。

一、政府公共投資概念與范圍的界定

公共投資既包括政府的公共投資，也包括社會(huì)組織的公共投資，即政府和社會(huì)組織均可作為公共投資的主體。公共投資按資金來(lái)源分為政府公共投資和社會(huì)公共投資。在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中，由于社會(huì)組織相對(duì)政府來(lái)講發(fā)展較慢，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的影響力弱于政府，所以絕大部分公共投資均由政府完成。一般地說(shuō)，公共投資主要投向一些具有不可分割性和非排他性的純公共產(chǎn)品上。就純公共產(chǎn)品的建設(shè)而言，為避免“搭便車”問(wèn)題的發(fā)生，必須向全體受益者進(jìn)行課稅。但由于人們對(duì)公共產(chǎn)品的范圍及政府行為的不同理解，對(duì)公共投資的內(nèi)涵與外延的界定存在不同觀點(diǎn)。

TrishKelly(1997)認(rèn)為，公共投資主要用于基礎(chǔ)設(shè)施的支出，包括公路、橋梁、給排水、電信、港口、航空港及相關(guān)的服務(wù)設(shè)施。DouglasHo-ltz—Eakin(1994)認(rèn)為，公共投資按照其最終用途應(yīng)分四類：教育投資；道路及高速公路投資；污水處理設(shè)施投資；公用事業(yè)投資。EtsuroShioji(2001)認(rèn)為，公共投資主要投向有：教育投資；基礎(chǔ)設(shè)施投資。主要涉及公共房屋、污水處理、垃圾處理、水的供給、城市公園、道路、港口、機(jī)場(chǎng)、工業(yè)用水等方面。AlfredoM.Pereira(2001)將公共投資分成五部分：高速公路、街道等基礎(chǔ)設(shè)施；電力和煤氣設(shè)備、運(yùn)輸系統(tǒng)、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施；污水處理和水供給系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施；教育、醫(yī)院建筑物及警察局和消防站、法院等其它建筑物。

我國(guó)學(xué)者對(duì)該問(wèn)題有自己的看法。林家彬(1996)根據(jù)日本1967年制定的“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”認(rèn)為，公共投資是中央和地方政府、公社、公團(tuán)、公庫(kù)等政府團(tuán)體及經(jīng)營(yíng)水道、交通、發(fā)電、醫(yī)院等事業(yè)的地方公營(yíng)企業(yè)的投資總和。公共投資可分為行政投資和政府企業(yè)投資，其中行政投資根據(jù)投資的目的可進(jìn)一步分為生活基礎(chǔ)設(shè)施投資、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資、農(nóng)林水產(chǎn)投資、國(guó)土保全投資、其他投資幾個(gè)領(lǐng)域。秦輝(1999)認(rèn)為，公共投資是政府根據(jù)公共事業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而進(jìn)行的投資活動(dòng)，資金主體來(lái)源于政府財(cái)政性收入，投資行為體現(xiàn)政府的意圖。劉國(guó)亮(2002)認(rèn)為，公共投資一般被界定為由中央和地方政府投資形成的固定資本，由于政府不能在微觀層次上直接介入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，這些政府投資往往被限定在公共服務(wù)領(lǐng)域，因此這些資本被稱為公共投資。

本文研究的是資金來(lái)源于政府部門的公共投資，政府公共投資一般是指政府為整個(gè)國(guó)家和社會(huì)公眾的利益，對(duì)具有經(jīng)濟(jì)外部性和社會(huì)效益的領(lǐng)域進(jìn)行投資。如，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理、基礎(chǔ)教育等，其最終結(jié)果是形成公益性資產(chǎn)，其投資主體是政府，但受益對(duì)象是整個(gè)社會(huì)公眾。

二、我國(guó)政府公共投資的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)福利效應(yīng)

政府公共投資具備經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)，是指公共投資作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)最終需求組成之一的直接產(chǎn)出效應(yīng)。公共投資的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)一般分兩個(gè)層面：微觀層面和宏觀層面。在微觀層面上，公共投資能減少生產(chǎn)成本，在一定程度上等同于增加企業(yè)利潤(rùn)。在宏觀層面上，公共投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有正效應(yīng)。理論分析表明，公共投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著的刺激效應(yīng)，我國(guó)1998年以來(lái)實(shí)施的以增加政府公共投資為核心的積極財(cái)政政策有力證明了這一點(diǎn)。“六五”、“七五”和“八五”期間我國(guó)固定資產(chǎn)投資年平均增長(zhǎng)率分別為19.4％、16.5％和32.3％。這一時(shí)期較高的投資增長(zhǎng)率，對(duì)同期保持平均高達(dá)兩位數(shù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度發(fā)揮了積極作用。但進(jìn)入“九五”時(shí)期以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了“軟著陸”，受國(guó)內(nèi)外因素的影響，固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率大幅度下降，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度迅速回落，通貨緊縮趨勢(shì)明顯加劇，國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行陷入有效需求嚴(yán)重不足的困境。1998年7月，國(guó)務(wù)院果斷決策，開始實(shí)施積極財(cái)政政策，通過(guò)發(fā)行建設(shè)國(guó)債、增加政府投資、引導(dǎo)民間投資等措施來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。1998-2002年間，我國(guó)共發(fā)行建設(shè)國(guó)債6600億元，并發(fā)行2700億元特別國(guó)債充實(shí)國(guó)有銀行資本金。在政府公共投資的帶動(dòng)下，1998年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率回升為13.9％，1999年又降為5.1％，2000年為lO.3％，2001年為13.1％，2002年上升為16.1％。在政府公共投資的直接拉動(dòng)下，我國(guó)制止了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下滑趨勢(shì)，保持了持續(xù)的高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。1998～2002年期間，GDP增長(zhǎng)率分別為7.3％、7.1％、8％、7.3％、8％。根據(jù)財(cái)政部的測(cè)算，以增加公共投資為核心的積極財(cái)政政策對(duì)GDP增長(zhǎng)率的貢獻(xiàn)，1998～2001年分別為I.5個(gè)百分點(diǎn)、2個(gè)百分點(diǎn)、1.7個(gè)百分點(diǎn)和1.8個(gè)百分點(diǎn)。

政府公共投資也具備社會(huì)效應(yīng)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)公共投資總額持續(xù)增長(zhǎng)，社會(huì)福利水平不斷提高。按可比價(jià)格計(jì)算，基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生體育社會(huì)福利、文化廣播和國(guó)防事業(yè)近15年來(lái)年均增長(zhǎng)速度如表1所示。

由表中的數(shù)據(jù)可看出，從1990年以來(lái)，我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生體育社會(huì)福利、文化廣播和國(guó)防領(lǐng)域的公共投資年均增長(zhǎng)速度最低的為9.39％(國(guó)防)，最高的達(dá)年均24.36％(文化廣播電視電影)，而同期我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的年均增長(zhǎng)速度為9.37％，說(shuō)明90年代以來(lái)我國(guó)各項(xiàng)公共投資的增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。具體表現(xiàn)在：基礎(chǔ)設(shè)施投資1990年為753.56億元，到2004年則增加到6592.22億元，增長(zhǎng)近9倍；教育投資由1990年的89.81億元增長(zhǎng)到2004年的961.49億元，為1990年的近10倍；而2004年衛(wèi)生體育社會(huì)福利事業(yè)投資水平達(dá)245.36億元，為1990年38.44億元的6倍多。而2004年按可比價(jià)格計(jì)算的我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為1990年的近4倍。表明我國(guó)在經(jīng)濟(jì)水平提高的同時(shí)，人們的社會(huì)生活水平、福利水平也在逐漸改善和提高。

三、政府公共投資的國(guó)際比較

美國(guó)公共投資主要包括四類：教育投資；道路及高速公路投資；污水處理設(shè)施投資；公共事業(yè)投資。在美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)政支出中，近50％是用于收入支持和社會(huì)保障項(xiàng)目；州和地方財(cái)政支出的最大項(xiàng)目是教育，其次是收入支持和社會(huì)保障支出，兩項(xiàng)合計(jì)比重在30％左右。此外，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入在三級(jí)財(cái)政中也占有一定比例。

英國(guó)公共財(cái)政主要承擔(dān)的職能有：提供公共物品、收入再分配、反壟斷、糾正由于缺乏遠(yuǎn)期市場(chǎng)和保險(xiǎn)市場(chǎng)所造成的影響、消除長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)不均衡、糾正外部效應(yīng)等。20世紀(jì)90年代以來(lái)，英國(guó)的公共投資發(fā)生一些變化，在以城市基礎(chǔ)設(shè)施為代表的多個(gè)領(lǐng)域引入了私人投資。由政府提供的公共產(chǎn)品有兩個(gè)特點(diǎn)：一是非競(jìng)爭(zhēng)性，二是非排他性。然而，政府提供的公共產(chǎn)品在很多情況下并不具備這兩個(gè)特點(diǎn)。如，公共交通、公共住宅、教育、上下水道等，都具有一定的排他性，不支付費(fèi)用便無(wú)法享受服務(wù)。此外，在自然壟斷領(lǐng)域，以信息技術(shù)為中心的技術(shù)進(jìn)步，致使生產(chǎn)成本下降，邊際收益遞減的狀況減輕，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可達(dá)到有效配置資源的目的。而政府對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制卻遏制了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在對(duì)傳統(tǒng)公共產(chǎn)品理論反思的基礎(chǔ)上，新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供有時(shí)可以分離，政府對(duì)公共產(chǎn)品的提供并不是一定要由政府直接生產(chǎn)公共產(chǎn)品。

法國(guó)在財(cái)政體制上實(shí)行分稅制財(cái)政體制，整個(gè)國(guó)家預(yù)算由中央預(yù)算、地方預(yù)算和國(guó)家社會(huì)保障預(yù)算三部分組成，分別反映各類行政機(jī)構(gòu)的財(cái)政收支情況。2005年，這三部分支出占GDP的比重分別為17％、11％和26％。可以看出，在法國(guó)國(guó)家財(cái)政預(yù)算中，具有公共投資效應(yīng)的社會(huì)保障預(yù)算比重最大、地位最高。

日本政府近年來(lái)在公共投資領(lǐng)域引入了私人資本，直接效果就是減少了財(cái)政投融資規(guī)模。2003年的財(cái)政投融資計(jì)劃為26.79萬(wàn)億日元，是1987年以來(lái)16年中的首次大幅縮減，總規(guī)模已降到泡沫經(jīng)濟(jì)以前的水準(zhǔn)。2004年，日本財(cái)務(wù)省將財(cái)政投融資計(jì)劃進(jìn)一步削減10％以上，最終調(diào)整為23萬(wàn)億日元。日本經(jīng)濟(jì)也從2002年初開始進(jìn)入景氣恢復(fù)局面。2002年在前年度負(fù)增長(zhǎng)基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了0.8％的GDP增長(zhǎng)；2003年GDP增長(zhǎng)2.0％；2004年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率達(dá)為1.9％。日本的公共投資項(xiàng)目到2005年5月已達(dá)197項(xiàng)，主要集中在教育和文化設(shè)施行業(yè)。新晨

四、結(jié)論與啟示

從美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家政府公共投資的實(shí)踐看，教育領(lǐng)域和社會(huì)福利方面的投入比重呈現(xiàn)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高而上升的趨勢(shì)，政府越來(lái)越重視通過(guò)公共投資發(fā)揮社會(huì)效應(yīng)，以應(yīng)對(duì)貧困、人力資本投資不足、收入差距擴(kuò)大等問(wèn)題。過(guò)去，公共產(chǎn)品的供給主要由政府承擔(dān)，使公共產(chǎn)品供給不足和非效率化成為比較普遍現(xiàn)象。英國(guó)和日本在公共產(chǎn)品生產(chǎn)中引入私人資本的做法克服了上述弊端，緩解了政府財(cái)政壓力，增強(qiáng)了公共產(chǎn)品生產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)性，提高了公共產(chǎn)品的供給效率。

在我國(guó)的公共投資中，政府占主要地位，物質(zhì)資本投資比重過(guò)高，人力資本投資比重過(guò)低，社會(huì)福利投入嚴(yán)重不足。這些問(wèn)題對(duì)公共投資的轉(zhuǎn)型造成不利影響。因此，要借鑒經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家在公共投資方面的經(jīng)驗(yàn)和做法，積極引入私人資本，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、教育業(yè)和公共事業(yè)的投資，實(shí)現(xiàn)公共投資主體的多元化，并在如何提高公共投資效率方面探索新的辦法。