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七五計劃首次把建立社會保障制度提到社會經濟發展的重大戰略措施的高度，明確指出：“七五期間要有計劃地建立起具有中國特色的社會主義保障制度雛形”。近年來，民政部門積極開展農村社會保障體制的理論研究和試點實踐，一步一個腳印，取得了可喜的成就。本文擬就農村社會保障體制探索中涉及的一些有爭議且比較重要的問題，談談我們的不成熟的意見，以為引玉之磚。

1、我國社會保障的特殊性。保障制度的社會化需求是隨著自然經濟崩潰、商品經濟日益發達和工業化大生產的形成而興起的，西方福利國家的社會保障更是出現在社會財富極大豐富、貧富分化、家庭解體、社會服務日趨強化的所謂后工業社會。我國還是一個以傳統農業生產和農產品加工業為主體的農業大國，現階段我國的社會保障制度形成于自然經濟向商品經濟轉化的過程中，特別是農村生產力落后，商品生產還不發達，廣大農民還沒有完全擺脫貧困、饑餓的威脅，社會財富遠不充分。八億農民的社會保障問題正是在經濟體制改革和經濟發展的起步過程中提出來的，這就注定了中國農村社會保障決不可能是一種以國家為主體，通過國民收入分配和再分配達到社會公平目標的傳統福利體制。而只能因地制宜，選擇依據集體和民間力量，國家、集體和個人合作興辦保障事業的路子。這種官民雙重性質的合作保障體制的特點主要表現在：（1）雙重性質：傳統福利保障體制把社會保障定義為國民收入的純分配范疇，合作保障體制則著眼于分配和消費兩個方面具有兩重性。對國家和集體而言可以是一種分配關系；就個人方面來講，則屬于消費需要的一個重要部分，保障支出故然是個人的消費支出。（2）雙重目標：即經濟發展和社會公平。社會保障雖然作為經濟體制改革的配套工程提出來，但只有在服從于提高經濟效率，發展社會生產這個首要任務的前提下才有可能成為現實。（3）雙重功能：即一方面保證全體公民的最基本的生存需要；同時滿足一部分高收入居民改善生活質量，提高消費水平的要求。（4）雙重運行機制：即指國家保證的一部分，政府根據需要和可能，通過社會救濟等按需分配的形式定量配給；另一部分則以按勞分配的補充和個人消費的形式支出，以個人支付的多少確定享受保障的標準。（5）雙重管理體制：國家保證的部分由國家統一標準、統一組織管理；而對其余部分則只限于規定一些工作原則，提出參考意思，熱心服務，幫助實現科學化管理。據此我們可以給社會保障下這樣的定義：由國家、集體、家庭或個人合作興辦，通過國民收入的分配、再分配及個人消費支出，保證公民的基本生活需要，提高公民物質、文化生活水平，且有利于刺激經濟發展的社會福利和社會保險制度體系。它不僅有利于社會安定和精神文明，有利于勞動力再生產和勞動效率的提高，更加重要的是實現社會主義生產目的的一種手段，體現了社會主義制度的優越性。

2、社會保障制度的總體構想。經濟發展水平是社會保障制度存在的基礎。建構農村社會保障體制必須與當前農村社會經濟條件和生產力發展狀況相匹配，亦須考慮正在發展著的農村變革以及這場變革的未來，并與之相適應。鑒于我國農村人口多、耕地少、手工勞動、分散經營、各方面條件相差懸殊等特點在短期內難以改觀，以發展專業承包、社會服務、多層次經營為主要內容的新型農業生產責任制形成亦能適應遠期大規模農業生產社會化要求，既使從長期看，農村微型社區利益結構的基本格局不會有大的變化。與基本經濟條件和社區利益關系緊密相關的社會保障體制必然以鄉村為主的微型社區為中樞，社區保障資金的籌集主要由集體和個人分擔，以社會保險為主體，不同社區規模不

一、體制有別、各具不同特色。從目前全國各地經濟發達農村提供的試點方案看，一般都比較偏重于以基金為基礎的收入保障，但若把視野從不足1%的經濟發達鄉村擴展到整個農村社會，收入保障恐怕不是方向。應該充分認識和發掘我國勞動力資源豐富的優勢。因陋就簡，土法上馬，一般都有條件提供起碼的生活保障（如教育、醫療等）。建立和推廣社會保障制度，必須認真抓好試點，積極宣傳鼓動，啟發群眾的認識水平和參加社會保障的自覺性與主動性，在條件成熟的基礎上做扎實工作。對于某些特殊保障項目或保障對象（如優質對象、自然災害等）可考慮更大范圍、不同層次的社會化管理。條件具備的，可拿出全國性的或地區性統一措施和辦法。這樣，農村社會保障體制的總構造可大致概括為：服務為主，自行產生、微型社區組合，伴之某些特殊保障項目或保障對象不同層次、更大范圍的社會化管理，以社會保險為核心的社會保障體制。

3、不同地區社會保障體制的選擇。我國農民村各個地區經濟發展極不平衡，各方面條件差別明顯。社會保障體制的建立必須注意各地區之間的差別，處理好各地區之間的關系，選擇適當的地區策略：（1）就收入而論，經濟發達地區農村年人均收入在千元以上，低收入地區年人均收入則不足二百元。在保障體制的選擇上，高收入地區農村應以收入保障為主，低收入地區農村則應重點發展以普及初級服務為主要內容的社會保障事業。（2）不同經濟發展類型的地區（如蘇南地區和溫州地區），由于生產資料所有制結構和利益分配結構上的差異，也會對保障制度的建立產生較大的影響。蘇南以集體經濟為主，實行按勞分配，集體經濟實力雄厚，個人收入也較高且比較均衡，集體和個人都有參與社會保障的承受能力，比較適于建立一種以集體為依托，集體和個人合作興辦的社會保障制度。溫州地區家庭工業發展很快，自由市場活躍，個人手里有錢，但分布不均衡，集體經濟相對薄弱。這就比較適應于建立一種以個人投保為主，政府予以適當補足的社會保險體制。在前一種情況下（蘇南）還可考慮擴大社區統籌范圍，后一種情況下則宜于較小范圍的保障區域。（3）從行業構成上看，以工業為主的城市郊區等，一般收入較高，生產和生活服務的社會化程度較高，應以收入保障為主，而以農業為主的農村地區，一般聯系松散，收入不高，家庭保障起主要作用，社會保障宜于小范圍的服務保障型。（4）由于特殊的自然地理環境，亦會使社會保障體制獨具特色。在牧區，牲畜既是生產資料也是生活資料。物化（牲畜）資金投保在牧區得天獨厚，一可以抵銷貨幣貶值，二比貨幣資金增值要快，且牧民心理易于接受。此外，不同地區的民族、風俗、文化、氣候等環境都可能特殊作用于社會保障制度。（5）從發展先后看，應該以富裕地區農村社會保障制度的建設作為整個農村社會保障制度建設的突破口。高收入的經濟發達農村，各方面條件比較齊備和成熟，可以摸索建立起一套接近理想的農村社會保障制度，不受其它特殊條件的影響和制約。通過試點實踐找到有關農村社會保障制度建設的一般的共性的原則和規律性，然后結合各個地區、不同類型農村的具體情況，由點及面，逐步推廣，無疑是一種符合實際的、可行的辯證的選擇，此其一。收入保障的關鍵是資金問題，比較而言服務保障更加復雜，服務保障的實施亦有更大的難度。比如，向農民提供最基本的教育、醫療服務，就必須有具備相應素質的、甚至是受到特殊訓練的專業人才。這就非一日之功了。過去幾十年，我們在農村大部分地區普遍建立起初級形態的義務教育和以鄉村“赤腳醫生”為主要內容的合作醫療體系（目前已經削弱，有些地方基本不存在了）。我們以為是有許多可貴之處的。總之，服務保障制度的建立是一個較收入保障更加困難的長期的過程。因而，以富裕地區農村干部為突破口的另一面則指：收入保障制度的建立應該在條件具備的鄉村先行一步，此其二。貧困地區應該在總結富裕地區經驗教訓的基礎上，項目由少到多，標準由低到高，逐步建立起適合自身特點的保障體制。

4、村本位好，還是鄉本位好？所謂微型社區組合的社會保障體制，其實已經包含了不同規模的微型社區。村本位好，還是鄉本位好，沒有固定的標準，應該具體情況，具體對待，宜鄉則鄉，宜村則村。一般來說，經濟比較發達，人均收入較高的地區，社區范圍可以大一點；鄉村工業比較發達的地區，社區范圍亦可適當大些；村與村之間經濟發展比較平衡，利益關系比較簡單的鄉可以考慮以鄉為本位。反之，經濟條件不好，人均收入低，以傳統農業為主，村與村之間利益關系復雜的鄉不宜以鄉統籌。從保障類型看，收入保障利益關系復雜，統的范圍不宜過大，相應地服務保障牽涉關系簡單。從地區分布情況看，人口密集地區可考慮統的范圍大一點；而邊遠山區，人口居住稀散，保障范圍可以適當小一些。上述宜大宜小之間，錯綜復雜，僅僅提供了權衡利弊的方法。結合我國農村社會保障工作狀況和我們在試點工作中的體會，我們以為目前不宜提倡鄉本位。其理由是：（1）農村社會保障工作尚處在試點階段，無論是理論上的準備，還是實踐經驗都不充分。鄉級社區試點剛剛開始，尚未形成成熟的模式，不宜盲目提倡以鄉統籌。（2）目前全國各地的社會保障試點工作比較多的集中在經濟發達農村，這些農村地區一般都處在經濟結構變化的不穩定成長時期，經濟發展的跳躍性和波動較大，各種利益關系變動頻繁復雜，以鄉為本位就多一層利益關系，這就給方案的設計和之后的管理工作帶來許多困難。（3）以村統籌的試點探索工作抓得較早，關系簡單，能動性大，且已經有了象“長源村”這樣的成功典型。因而宣傳和小范圍推廣村本位的社會保障體制的條件基本具備。應該提倡、宣傳和推廣村級社會保障制度，積極探索鄉級社區社會保障體制。

5、保障對象和保障范圍的界定。社會保障制度作為社會制度的有機組成部分，是由于維護國家和社會公共利益的需要而產生，且不以人們的意志為轉移的。一定社區范圍內保障制度一旦形成，該社區范圍內全體公民都必須承認和接受，并具有公意強制性。所有戶口在該社區范圍內的農村居民，均系社會保障對象，必須按規定加入保障組織，并享有獲取規定的各項保障權利，承擔相應的保障責任。

建立農村社會保障的主要目的是為了保障農民的基本生活需要和簡單再生產條件，因而保障的范圍只限于養老、醫療保健、文化教育（包括入托、入學、就業前職業教育和在職勞動者的各種技術培訓）、優撫、救災救濟（含扶貧救濟）、待業等保障項目。為滿足部分居民提高生活質量的要求，可考慮在合作保險項目下設立級差保險或補充保險。保障項目不宜統一定死，應根據各地的具體情況靈活決定，但要盡可能地避免單項上馬（如單項養老保險等），只有多個項目并舉，多種利益互相牽制，才可能使每一個社會成員都來關心并積極參與社會保障，使之充滿生機和活力；保障標準的制定一定要與當地經濟發展水平相適應，起點稍低，留有充分余地，不統一劃線；保障對象的范圍應適當縮小，有條件再逐步放寬。如養老保險的年齡界限可考慮適當推后（如男65歲，女60歲），以減輕養老保險的壓力；為了避免因不同社區之間保障水平差別而引起的人口不熱向流動，還須規定在既定社區享受各種保險的必要勞動或居住年限。

6、保障基金的來源及其構成。西方福利國家主要通過課征所得稅的形式籌集社會福利基金，實際上是一種通過國民收入再分配，以社會公共消費形式實現的收入均等化政策。我國社會保障基金則從三個不同性質的來源產生：（1）通過國民收入分配渠道產生，以國家財政撥款形式，按照按需分配的原則實現的國家資助，屬于社會消費范疇；（2）從集體利潤中提留的稅前列支部分，主要作為按勞分配的補充形式實現的部分集體消費；（3）超出收入領域的個人收入提成，隸屬于個人生活消費性支出。前者主要用于支付社會統籌的部分保障項目，如自然災害救濟；區域性扶助等，社會保險項目，由財政支付的部分很小；從地區布局上看貧困地區社會保障基金主要由政府提供，富裕地區的社會保障金則以后兩項資金來源為主，只有少量的鄉級財政提留補充進出，基本屬民辦性質。貧困地區集體和個人無力參加社會保險，社會保障體制改革至多可以考慮補助包干形式；在已經建立或有能力建立以合作保險為主干的社會保障體制的經濟發達或準發達地區農村，保障基金來源基本相似，只是基金構成上存在著差別。具體的基金構成一般地取決于各地的經濟實力及其基本經濟格局：從總體上看，經濟越發達的地區，集體或個人支付的保障基金越多；從具體構成上看，集體力量雄厚的農村地區，社會保障基金以集體支付為主（如蘇南），家庭經濟興旺，個人富庶的地區，則以個人支付為主（如溫州）。很顯然，各地情況千差萬別，不可能有一個統一的基金構成模式，但基金來源渠道卻是比較一致的；由于保障基金形成于不同層次的分配和消費領域，并不直接決定收入的變化和多寡，即使在同一社區范圍內也不可能是明確一個基金構成比例，這種比例只能是一個取決于其它因素的經常變動的不確定關系，且這種關系必然是在社會財富分配關系的范圍之外；社會保障基金的構成絕非自身的比例構成，而是它與社會財富的生產及其所占的份額的關系，也即它與整個社會生產和人民生活的關系問題；由于社會保障基金是通過國家財政、集體提留和個人消費支出三條渠道聯系生產和生活的，保

障基金的構成問題也就相應地轉化為與上述三方面掛鉤的問題。

7、保障基金提成比以及國家、集體和個人的承受度。合理適度是建立社會保障基金的關鍵，也是公平和效率的結點。社會保障合理適度的關鍵又在于保障基金總規模。控制保障基金總規模的最佳途徑莫過于確定各項保障基金提取的比率。國家參與的部分是通過財政支出實現的，故需在當年財政收入中提取相應比率的資金，用于社會保障；集體提留的保障基金可分別按集體當年的總產值、總收入、純收入、企業總收入、企業稅后總利潤等多種項目提成。由于農業主要是分散經營的，集體并不直接掌握，集體提成保障基金的對象只能限于集體經營的部分，如集體經營的工、商、服務等企業。一般來說，在完全市場競爭條件下，不同產業、不同行業及生產不同產品的企業之間的機會均等利潤是基本相等的，按產值和按利潤提成也應該是基本相當的，但目前我國鄉鎮集體企業沒有統一的經營帳目和嚴格的管理制度，企業在各方面（包括收入分配）都有較充分的自主權，企業利潤指標的口徑又很不一致，按利潤提成雖然比較合理，但確實很困難。集體保留部分最好按企業的總收入提成，對個別經營情況不好，提成確有困難的企業，可以考慮適當調整，靈活掌握提成比率；個人支出的部分亦需要按比例提取，即按加入保障的勞動者的個人收入多少提成。在現實生活中，要準確地統計每個勞動者的收入多少，也是很困難的，但結合其實際收入狀況，大致估計出當事人所屬收入檔次則不難。因而，個人收入的提成辦法最好莫過于把社區范圍內的農村居民按收入劃分為若干檔次，然后確定不同收入檔次交納保障金標準。益陽市金花湖鄉把勞動年齡人口按所在家庭人均收入多少及其分布狀況劃分為五個等級，依次確定五個等級月人均交納保障金的批準分別為1元、2元、3元、4元、5元。實踐證明這是一種比較理想、又切實可行的好辦法。到底提成多少比較適度？也即國家，集體和個人的承受能力有多大？此乃最為棘手的問題之一。

正確處理上述三者之間的關系，首先必須明確這一量的關系的內涵，具體指：（1）國家、集體和個人的承受度，即鄉財政、企業總收入和個人收入中可以用于保障支出的份額。國家加入社會保障的部分資金下撥鄉財政統一支付，鄉財政提成比根據現階段財政每年實際用于各項社會保障的開支、機動財力、財力來源和結構變動，結合各地的具體情況確定，經濟發達地區一般可控制在10—15%左右，發揮必要的補充作用；集體經濟承受度的大小，一般依據集體實際用于社會保障的各項支出情況、集體積累及經濟結余多少，按不影響企業發展的原則認定合理支出規模，然后確定其在企業總收入中提成的最優比率。從目前農村試點情況看，按1%上下比率提取比較合理，相當于按企業利潤提成5%左右（企業正常利潤率一般在20%左右）。由于不同企業的利益差別，實際執行過程中，可以考慮按企業經營情況好壞和承包條件適當予以調整；個人承受度主要根據個人所在家庭經濟狀況、收入結余和各項傳統保障（如婚喪嫁娶開支、迷信活動花費、請客送禮支出等）支出的部分可誘導開支確認。一般收入在貧困線（年人均收入300元）以上的農村居民開始具備一定的承受能力，收入越高，承受度越大。根據我們實地調查的情況，可按個人收入多少分別提取2—5%的保障金。（2）國民經濟總體承度，即國民收入總額中可能用于社會保障支出的份額。西方福利國家社會保障支出一般都占到國民收入總額的25—30%，有些國家甚至高達40—50%（如英國）。借高額所得稅維持的龐大保障開支，抑制了私人投資，促使財富分散和資本外流，導致經濟萎縮。可見，從宏觀上保證適度的保障開支至關重要。結合我國農村實際的保障支出、經濟狀況和用于傳統保障形態的可導向性支出等主要方面的情況，并考慮到留有較充分的余地，將社會保障支出的總規模控制在農民純收入總額的5—10%左右比較適宜。（3）結構效果。主要指參加社會保障的各方保障支出多少及其構成所導致的多種利益關系的比較和選擇。很顯然，國家投資越多，更有利于調動集體積極性，提高個人滿意程度，社會保障會更有吸引力。但我國社會保障制度的建立主要依靠集體和個人，國家參與的力量微弱，是民辦公助的，這就需要周密細致和經濟地考慮好各項基金的構成問題，既使國家少花錢，同時能使集體和個人的投資熱情和能動性得以較充分地發揮。這個問題在不同富裕強度和不同經濟類型地區表現非常突出；貧困地區主要依據財政拿錢開展社會保障，比較易于接受；富裕地區國家投資少，主要依據群眾的自覺需要。集體發達的蘇南地區，主要依靠集體投資，很容易模仿城市傳統的大包攬福利體制，需要引導個人投資，發展保險型社會保障體制；家庭工業繁榮的溫州，國家投資的可能性少，集體缺乏實力，單純依靠個人投資自保，無異于金融保險。這類地區社會保障如何開展，已經成為經濟發達農村社會保障制度建設的現實難題。我們以為從家庭企業收入和其它個人收入中適量征收部分“地方稅”或“管理費”工“集體提留”是非常必要的。這樣就可以把一部分收入從個人手里轉移到集體手里，集體再投資興辦社會保障事業。取之于民用之于民，同時可改變單純的利益結構，使社會保障體制得以成立。這種辦法著眼于利益結構的調整與重新構造，又不侵犯利益主體，相對于“儲蓄保險模式”是否更符合科學？

上述思想的要意就是各項保障基金來源與當年現金收入直接掛鉤，并使各項保障基金來源實現了按一定比率提成。這就區別于先確定各項目保障標準，然后考慮協調各種變動關系的通常做法，而是先按需要和可能確定保障基金來源和固定比率，然后定項目和支付水平，從而避開了物價等因素變動的直接沖擊；由于各項提成比率化，使得各項支出及相應地總支出規模相對穩定在一個適度的范圍內，不至于出現社會保障“超負荷”現象；隨著各項收入增長，水漲船高，保障基金增多，保障水平穩步提高，且能有充分的回旋余地。

8、儲備積累和現收現支——兩種基金運行機制的比較。儲備積累，亦稱預先提留。即指同代人自籌保障金。年老前逐年交納保險費，年老后領取養老金。現收現支，指以征稅和集資方式建立基金，幾代人交善負擔，這一代人交納的保障金除自己享受醫療、教育等部分外，余者主要用于上一代年老者。兩種機制在具體運用中各顯其利弊。采取現提現付方式，按當年物價水平的保障基金支付總額核算，及時調整提成比率，能夠保持收支平衡，也就避免了和物價、利息等指標掛鉤的困難。但由于經濟發展的經常性波動，保障基金提成比率需要不斷地調整，不甚繁瑣；一旦經濟發展停滯甚至萎縮，人口老化等問題出現，勢必提高各項收入提成比率，大幅度增加保障基金規模，不僅影響人民生活，而且導致超過國民經濟承受能力的保障負荷，妨礙社會經濟發展。儲備積累方式的特點是在事先預測的基礎上，制定收費標準，貯存將來足以支付的資金，收入高的時候提成也多。在這期間還可用這筆資金投資生息，運用得好，比較易于應付經濟波動的影響和保障金開支一時膨脹的局面。但是，儲備積累方式過份依賴預測，直接與非生產性的價值指標（如物價、利息、利潤）掛鉤，風險性大。一旦出現通貨膨脹，將會造成積累基金不足，收支失衡。歐美國家現行基礎養老金制度一般采取現提現付方式。日本原為儲備積累方式，無法預見的社會變動，和實際的經濟困難，導致日本政府的養老金儲備幾乎虧空，迫使其對既定保障基金運行模式進行反審，并作出新的選擇。我國通過各種渠道，以多種非正規名目支出的保障金一向也是現收現支，量入為出。這次岳陽會議，集中反映出各地在建立社區型、保險型、基金型基層社會保障體制的理論研究和試點實踐中取得的新成果，提出一批比較成功的試點方案。這些方案中提出和實施較早的“長源村級社會保障模式”基本上是現收現付型；“溫州市栂頭鎮養老儲蓄保險方案”屬于比較完全的儲蓄積累型，相對于金融保險有更高的期望利益值，因而對投保人具有更大的吸引力；“益陽市金花湖鄉級社會保障方案”的設計，堅持以收定積的原則，保障基金的發放與保障金的來源掛鉤，基本保障金和永久性保障金的統一，舉利避害，取長補短，有利于社會保障制度長期穩定和持續發展，亦為社會保障基金的籌集和管理提供了又一種新的有益的選擇

9、社會保障和家庭保障關系的協調。社會保障制度的建立意味著保障的重心已經由家庭轉向社會。家庭保障的作用將逐步減退，社會的保障作用逐步加強。同時必須看到，這種轉化作為一個過程將是長期的、漫長的，在這一過程中，家庭保障功能將繼續發揮積極作用，并逐步走向制度化：一方面，由于受既定社會經濟條件的限制，社會保障范圍較窄，標準偏低，實際上還不可能完全起到保障的作用；另一方面，家庭保障的某些功能（如精神保障、家庭服務等）事實上難于被取代，這就注定了傳統家庭保障功能在現有保障制度體系中的特殊作用：①家庭作為最基本的社會單元和初始的結合利益層次，是其成員最直接的利益體現和責任承擔者，無疑負有最直接的各項保障責任。②家庭利益受到自然災害的影響，或遇其它方面困難，除社會可能提供的資助以外，家庭自身是最首要和最基本的依靠力量。③老人生活贍養照料是子女及其家庭保障功能的基本方面，和子女生活在一起的老人必須受到尊重，并享受同等的生活待遇；凡與子女分居的老人生活，應相當于所在鄉村五保戶的供養標準，其保超過養老金基數的部分，規定由子女負擔補差。④家庭保障發揮拾遺補缺的作用，對各項社會保障起重要補充作用。繼續發揮我國家庭、親友和鄰里間互助互濟的優良傳統。⑤對不履行家庭保障義務者按有關立法和社區公意性強制措施辦理。⑥加強家庭保障、社會保障和商業保險的聯系與配合。逐步提高家庭自我保障的能力。

在這樣的基礎上建立的社會保障制度必將使家庭保障的作用得到充分發揮，并使之成為新型社會保障體制重要組成部分，實現社會保障和家庭保障的有機結合。

10、配套改革及其政策措施。社會保障制度的建立，旨在為全方位變革舊的社會經濟體制，創造一個穩定寬松的社會環境和社會心理基礎，改革過程中各項政策的制定也必須充分考慮到與建立社會保障制度的配合與銜接。（1）制度總體上的平衡與協調。所謂制度總體上的平衡與協調，一方面是保障方案的設計要與整個社區社會經濟發展水平和局部利益關系層次結構相適應，與整個社區社會經濟制度的變革同步協調發展。既要在發展社區經濟、文化等各項事業，維護社區根本利益的前提下，明確社區社會經濟發展方向，步調一致，配合得力措施。另一方面是在全社會大系統之中，考察社區內部和社區外部關系的平衡與協調關系，即在符合發展社會主義有計劃商品經濟的大前提下，建立社區社會保障制度，充分估計并發揮社區社會保障對全社會的導向和示范作用。促進社會兩個文明程度的提高。（2）基層政府和主管部門引導、支持和配合工作。我們黨和國家把建立具有中國特色的社會保障制度雛形作為我國七五計劃的二項重要內容提出，各級政府，特別是基層政府必須視其為一項重要工作內容，列入議事日程。認真做好調查研究工作，宣傳社會保障的重要性，并結合本身的具體情況，提出本地區或基層社區范圍內建立社會保障制度的具體方案和設想，委任專人或組成專門班子負責工作，注意調動各方面的積極性，配合、支持建立社會保障制度。主管社會保障工作的民政部門要著重抓好宣傳，引導工作和各方面的配合協調工作，特別要搞好調研試點工作，重視試點單位的示范作用，積極支持和扶植先進典型，總結推廣經驗，發現并及時解決各種問題，大膽嘗試，逐步擴大試點工作面，建立健全社會保障制度體系的科學化模式。（3）各項具體政策的配套與銜接。與建立社會保障制度相聯系的各項具體政策的配套與銜接主要包括：①財政稅收政策。社會保障制度的建立，要求財政稅收政策予以支持配套。即指國家在國家有限有財力中拿出一定資金支持改革社會保障制度，建立新的社會保障體系，各級地方財政也應在地方機動財力中提成一定比例的社會保障基金

，作為本地或基層社區范圍內建立社會的必要保障制度補充資金來源；在稅收政策上實行特別優惠政策，企業和個人提取的社會保障基金通過稅前列支，減免國家稅收；對于社會福利企業以及其它用社會保障基金投資興辦的企業實行財政扶植和免征稅收政策；有社會保障基金入股投資的工商服務企業，適當預以稅收優惠。②儲蓄信貸政策。為了支持社會保障事業的發展，銀行應開設社會保障基金專項有償貸款，對存入銀行的社會保障基金規定享受最優惠儲蓄利息，同時作為專項資金貸款，發放給保險、穩妥、贏利較多的部門或行業，建立相對獨立、高效率銀行有貸渠道；對于興辦福利保障企業或社會保障設施，銀行優先給以優惠低息或無息借貸款項。③商業保險政策。商業保險是一種以營業為目的的社會保障。它以人民生活達到相當水平為前提，系完全自我保障，不具有強制性和廣泛性。相對我們講的社區社會保障是兩種居于不同層次、不同性質，并側重不同方面的保障制度。金花湖鄉兩種保障并存，需要協調好二者之間的關系，互相配合、合理分工。社會保障制度的建立，要特別注意區別和處理好與商業保險的銜接關系，商業保險政策的制訂和實施要重視與社區保障制度的配套，使兩種制度互相影響，互相推動，以利提高全民社會保障水平。④計劃生育政策。社會保障制度的建立要有利于計劃生育基本國策的施行，計劃生育政策在建立起社會保障制度的基礎上得到更有效地貫徹落實。如實行養老保險、五保供應制度，使養兒防老的現象逐步淡化，獨生子女享受幼教、醫療等項保障優待，為少生優育，創造了更為有利且實在的條件。⑤文化教育事業發展政策。文化教育保障是社會保障制度的一個重要組成部分，建立社會保障制度，必須根據一定時期社會經濟發展需要，適時調整文化教育保障的項目、范圍和標準。文化教育事業發展必須輔之相應地配套政策措施，與社會經濟發展要求和社會保障制度相適應。⑥分配獎罰政策。社會保障從某種意義上講是國民收入再分配的一種形式，并通過這種形式的再分配，保證社區范圍內全體社會成員基本生活保障的需要。同時還必須體現各個社會集團和個人之間物質利益的差別性，一方面獎勵對社會貢獻大的那部分社會集團及其成員，體現按勞分配規律的要求；另一方面，對那些逃避社會責任，不愿盡義務的不稱職公民，予以恰當懲處，充分表現出各種利益層及其差別。把社會保障制度和以按勞取酬為核心的分配，獎懲制度結合起來。⑦社區性公意強制和必要的鄉規民約。社區社會保障制度體系及其各項具體措施不直接具有法制性質，但具有社區性公意強制力，這種強制力涉及的各項具體內容，對社區范圍內每一個社會成員具有同等的約束作用，同時輔之以必要的鄉規民約，有助于社會保障制度體系的形成、發展和權威的形成，為今后其它相關配套工作打好基礎