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一、目前宏觀稅負與稅制結構對經濟增長的消極影響

（一）據預算內財政收入口徑計算的宏觀稅負水平低，不能滿足政府支出的需要

政府提供公共產品和實現宏觀經濟目標，必須以一定的支出為前提。就我國的財政支出與財政收入比較來看，如表1所示，1994年分稅制改革以來，幾乎年年存在財政赤字。尤其是1998年以來，為擴大總需求，發(fā)揮財政支出乘數效應，有賴于政府支出的擴張。然而，由于我國宏觀稅負低從而財政收入有限，只能依靠擴大國債發(fā)行來為政府支出融資。這使我國的債務依存度特別是中央政府債務依存度迅速提高。當然，國債的還本付息最終只能靠稅收。因此，為了滿足政府支出的需要，實現政府對經濟的宏觀調控，以及在我國市場化程度提高的前提下，提供公共產品和引入社會福利目標，都要求我國宏觀稅負水平有所提高。當然，宏觀稅負的提高應以促進經濟發(fā)展為前提，不能使宏觀稅負提高造成的效率損失大于政府支出帶來的效率利益。

①無論與轉軌國家還是與低收入國家、下中等收入國家相比，我國各項指標均較低。一國政府的收入水平是否適度，最終取決于一國公共部門和私人部門之間資源配置的對比狀況，并沒有一個統(tǒng)一或絕對的標準，且由于統(tǒng)計口徑的不同，數據可比性可能較低，但是通過國際橫向比較，還是能夠表現我國政府收入水平相對較低的狀況。從我國歷年財政收支的平衡狀況更能表現出當前較低的實際稅負水平不能滿足政府支出的需要。

（二）政府收入形式不規(guī)范對經濟發(fā)展的消極影響日益明顯

這可以從政府收入內部結構和稅收內部結構兩方面分析。首先，從政府收入內部結構來看，2001年我國政府預算內收入為16386.04億元，占GDP的比重為16.7%；除此之外，我國預算外收入為3826.43億元，占GDP的比重為3.93%，其中中央級預算外收入占預算外總收入的5.3%，地方占94.7%.此外，我國還存在數量龐大、總額難以估計、使用方向難以控制的制度外收入。在預算內收入中，稅收收入所占比重為93.79%，表面看來收入形式十分規(guī)范，但是如果考慮預算外和制度外收入后，政府收入形式就變得相當不規(guī)范了。不規(guī)范的收入形式會使收入規(guī)模和使用方向超出中央政府的控制，造成公共部門資源配置不當，侵蝕稅基，政府總收入可能超過納稅人的負擔能力，而且各種不規(guī)范收入具有不確定性，不同地區(qū)負擔者負擔不均，也可能扭曲私人部門的資源配置，從而對經濟發(fā)展造成消極影響。

③因此，經濟發(fā)展的需要和政府支出的需要要求對稅費進行綜合改革，規(guī)范政府收入形式，提高政府支出的稅收依存度和客觀稅負水平。

④（三）目前稅制是漸進經濟改革和稅制改革的產物，存在對經濟發(fā)展的扭曲效應，隨著市場化程度和開放程度的提高，其扭曲效應越來越大

1998年出現通貨緊縮以來，稅制對經濟增長的消極影響尤為明顯。我國目前稅制是1994年稅制改革時確立的，其原則是“統(tǒng)一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權”。在當時通貨膨脹的宏觀經濟形勢下，稅制改革體現的宏觀政策取向：一是要保證政府稅收收入至少不下降，以滿足政府支出的需要；二是要抑制通貨膨脹，其中重在抑制投資，因此，稅制設計對投資課以重稅。1998年以來，為促進經濟增長和經濟結構調整，我國稅制已有所調整，如暫停征收固定資產投資方向調節(jié)稅，對符合產業(yè)政策的技改項目的國產設備投資按40%抵免所得稅，對高新技術企業(yè)實行6%的增值稅，提高內資企業(yè)的計稅工資標準等。但調整后的稅制對經濟增長仍有消極影響。

首先，我國稅制結構無法實現自動穩(wěn)定器的作用機制。1994年稅制改革后，我國形成以間接稅為主體稅種的稅制結構，企業(yè)所得稅和個人所得稅占稅收收入的比重不足20%，個人所得稅僅占6%～7%，所得稅特別是個人所得稅比重偏低削弱了稅制的自動穩(wěn)定器作用，當經濟總量失衡時，只能更多地依賴相機抉擇的財政支出。較低的宏觀稅負水平和不完善的個人轉移支付制度使政府缺乏財力基礎和制度基礎向低收入者轉移支付。傳統(tǒng)的社會福利制度解體而市場經濟中社會保障制度不完善強化了居民收入預期的不確定性，居民會增加預防性儲蓄，降低即期邊際消費傾向，從而降低消費支出對經濟增長的貢獻率，導致經濟增速下滑。

⑤資本密集度高的行業(yè)，增值稅稅負重，這不但抑制了企業(yè)固定資產投資，而且阻礙了技術進步，不利于資本替代勞動。若實行消費型增值稅，并普遍征收，則不但會增強增值稅的中性，而且會對投資產生正效應，提高私人部門投資支出對經濟增長的貢獻率。

再次，內外資企業(yè)所得稅制度有違效率與公平原則。1994年稅制改革未統(tǒng)一內外資企業(yè)所得稅，為吸引外資，外資企業(yè)所得稅保留了名目繁多的稅收優(yōu)惠政策，這些稅收優(yōu)惠政策是否有效值得進一步測算。然而明顯的政策效應是，這些政策造成內外資企業(yè)處于不公平的稅收環(huán)境中，特別是國有企業(yè)稅負過重，“假合資”成為“合法”避稅的方式之一，從而扭曲了資源配置，這既不公平又沒有效率。

總之，通過我國財政收支平衡狀況的縱向比較以及與轉軌國家、發(fā)展中國家宏觀稅負的橫向比較來看，我國宏觀稅負水平較低，不能滿足財政支出的需要。我國政府收入的內部結構表明我國政府收入形式不規(guī)范，政府支出的稅收依存度和宏觀稅負水平有待提高；稅收收入的內部結構表明我國稅制有待改革。隨著市場化程度的提高，我國稅制本身的轉軌性日益明顯，其承擔改革成本造成的扭曲效應日益增大。以上各點都表明，我國宏觀稅負水平與稅制結構都或直接或間接地對經濟發(fā)展造成了消極影響。

二、合理確定宏觀稅負水平，優(yōu)化稅制結構，促進經濟持續(xù)穩(wěn)定增長

依據政府支出需要決定因素，我國宏觀稅負水平需要提高。稅收的改革效應要求我國規(guī)范政府收入形式和收入規(guī)模，以適應改革的進程。稅收的純經濟效應也要求我國稅負分配和稅制結構適應國內公平與效率的替代。我國已成為世貿組織成員國，這也要求我國宏觀稅負與稅制結構適當考慮國際稅收競爭與國內公平的替代。總之，我國低收入國家和轉軌國家的國情決定了我國宏觀稅負與稅制結構主要受制于經濟發(fā)展水平，這就要求建立以效率為中心的宏觀稅負水平與稅制結構，促進我國經濟的長期增長和經濟的持續(xù)發(fā)展。

（一）既要適度減稅，又要適當提高稅收收入占GDP的水平

減稅已經成為世界稅制改革的一種趨勢。在中國，一方面由于稅費之和占到財政收入的25%左右甚至更高，超過了發(fā)展中國家的水平，因而存在著一定的減稅必要性和空間；另一方面，即使在經歷了稅收收入的連續(xù)多年超常增長的情況下，稅收收入占GDP的比重也不過16%左右，比發(fā)展中國家或同等人均GDP國家的宏觀稅負要低，因此又存在著適當提高稅收收入占GDP水平的必要性。如何處理這一對矛盾呢？

顯而易見，過高的稅負會加大企業(yè)或居民的負擔，妨礙經濟效率的提高，不利于經濟持續(xù)增長；而過低的稅收水平則使政府無法履行其正常職能，特別是在經濟轉軌期間難以承擔起改革的巨額成本。因而，當前如何在適度減稅的情況下適當提高稅收收入占GDP的水平，就是一個不可回避的問題。可選擇的措施主要有：優(yōu)化稅制結構，提高稅制彈性；加強預算管理，清費立稅，減輕企業(yè)和農民的稅外負擔；強化征管，減少稅收流失等。具體措施主要有以下幾點：

1.規(guī)范政府收入形式是提高宏觀稅負水平的首要選擇。對現行的稅外收費進行科學分類，取消不合理收費；對符合收費性質的收入予以保留并納入預算內管理；對具有符合稅收性質的收入應將其納入稅收制度，由稅務部門依法征收。可見，宏觀稅負的提高是將部分“費負”轉化為“稅負”，而不是新增私人部門負擔。

2.適應經濟發(fā)展狀況進行稅制改革，實行結構性增稅與減稅改革，以發(fā)揮稅收的改革效應、純經濟效應和潛在競爭效應，這將在下面具體分析。隨著經濟發(fā)展水平的提高，稅基擴大，政府征管能力提高，宏觀稅負水平也將提高，從而使經濟發(fā)展水平對宏觀稅負與稅制結構的最終決定作用通過稅制改革得以發(fā)揮。

（二）提高稅制適應市場化及對外開放程度提高的要求，進行稅制結構改革，通過改革效應促進純經濟效應和潛在競爭效應的提高

1.適當提高所得稅比重

考慮到促進我國經濟長期增長的目標，在國內效率與公平的替代方面，在保持流轉稅的主體地位的同時，適當提高所得稅比重，并力求在條件成熟時構建起雙主體稅種。

人們通常所說的積極財稅政策下的減稅手段，是在所得稅占主導地位條件下才有可能產生的效果。因為，減稅即減少所得稅收，使廠商的利潤和個人的收入增加，由此達到刺激消費和鼓勵投資的功效。為此，我國的積極財稅政策要想獲取更大的效用，必須及早轉換稅制結構模式，從流轉稅為主體模式先轉向流轉稅和所得稅雙主體模式，待條件成熟時再轉向所得稅為主體模式。目前，我國的生產力水平已為第一步的模式轉換提供了堅實的經濟基礎。從國外經驗看，一國稅制結構從流轉稅為主體模式轉向流轉稅和所得稅雙主體模式，其經濟條件為人均國內生產總值700美元左右。如日本轉換時的水平為789美元，美國815美元、英國717美元。我國目前的人均GDP已達1000美元。這還是根據市場匯率計算出來的，如果根據購買力平價理論，我國的經濟實力遠超出該水平。所以，我國稅制結構模式的轉換，既有必要，也具備了基本的經濟條件。

2.流轉稅的改革

增值稅、營業(yè)稅、消費稅構成我國稅收收入的主體。以流轉稅為主體有利于實現效率目標，但這三稅中許多規(guī)定卻違背了效率原則，應進行改革。增值稅是流轉稅的核心，應擴大其征收范圍，將與生產聯系密切的交通運輸業(yè)、建筑安裝業(yè)納入增值稅征收范圍，并在適當條件下，實現增值稅從生產型向消費型過渡。

3.企業(yè)所得稅的改革

⑥此外，在我國企業(yè)所得稅法中應加強對跨國納稅人的轉讓定價和國際稅收抵免的有關規(guī)定，以適應稅收的潛在競爭。

4.適應WTO自身框架不斷完善的需要，培育新的稅源，開辟新的稅種

WTO自身框架的不斷完善，已將知識產權保護、服務貿易、與貿易有關的投資問題及貿易與環(huán)境問題納入其管理框架之中，以迎合人員、資本和技術跨國流動性日益提高和全球環(huán)境問題日益嚴峻的趨勢。加入WTO，意味著知識與技術的跨國流動的增加。這種流動性的增加必將導致：與其有關的知識產權交易和技術轉讓、許可交易的增加；人員與服務的跨國流動速度加快，會使居民個人跨國收入和非居民個人本國所得都相應增加；與貿易有關的資本跨國流動增加，則會使金融資產和直接投資的跨國所得增加等等。稅源的變化及貿易的變化必然要求我們開辟新的稅源，調整稅種結構。例如，基于金融資產交易不斷增加的考慮，可設立金融資產所得類稅種。

（三）為了增強增長的可持續(xù)性，應適時開征環(huán)境保護稅

生態(tài)環(huán)境保護已經成為我國經濟增長中面臨的瓶頸問題。雖然政府也采用了一些經濟手段如環(huán)保收費、環(huán)保投資、綜合利用稅收優(yōu)惠等，但其力度和系統(tǒng)性遠遠不夠，不足以形成對能源生產消費以及大氣污染控制的影響。目前我國還沒有一套完整的生態(tài)環(huán)境稅收保護體系。我國傳統(tǒng)的稅收理論研究，基本也不涉及稅收的生態(tài)職能。因而當前我們應密切結合我國的具體情況，總結國際上已有的先進成果，加快這一領域的研究步伐。充分發(fā)揮稅收在保護資源和環(huán)境方面的作用，實現經濟的可持續(xù)發(fā)展。