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第一部分：緒論。本選題的研究背景、研究目的和意義、文獻綜述。

第二部分：政府間稅收競爭相關理論解析。對政府稅收競爭的內涵，分類及效應進行了分析。

第三部分：我國政府間稅收競爭現狀分析。對我國政府間稅收競爭的形成條件和基本框架進行了說明，并就現階段政府稅收競爭的表現形式進行了分析。

第四部分：規范我國地方政府間稅收競爭的對策。文章從政府職能、政府間財政關系、稅收計劃管理、稅收競爭規制四方面提出了些意見。

關鍵詞：政府稅收競爭分稅制稅收計劃

第一章緒論

1.1研究背景

建國以來到80年代，我國主要實行高度集中的統收統支的財政體制，在這種體制之下地方政府的財政收入要上繳中央，財政支出由中央下放，地方政府既沒有獨立的經濟利益，也沒有可以運用的財權以吸引其他地區稅源流入本地區。因此，在統一的財政中央集權制度下基本上不存在稅收競爭問題。但改革開放以來，隨著放權讓利改革戰略和財政分灶吃飯體制的推行，地方政府在地區性事物中的自主能力得到強化。1994年的分稅制改革，明確了中央和地方政府的收入分配關系，同時硬化了政府間資金上解、下撥的預算約束關系，各級政府當家理財、自收自支、自求平衡的動力明顯增強。地方政府相對于中央政府的獨立利益進一步得到承認和章顯，地方政府對地方社會經濟發展方向的決定權越來越大。在自身利益的驅動下，為了發展地方經濟，地方政府就必然要取得盡可能多的財政收入，作為政府財政收入的主要形式的稅收，自然成為政府間經濟利益競爭的中心，而以經濟增長為考量的政績評價體制更讓地方政府間競爭不斷加劇。

從現實情況看，我國地方政府間對經濟資源的競爭有很長的歷史。在計劃經濟條件下，地方政府為投資項目而展開的競爭一直比較激烈。在轉軌時期，地方政府間對資源的爭奪更加白熱化。同時，隨著中央政府對地方政府的分權改革逐漸展開，中央與地方政府在資源方面的競爭也日益凸現出來。而在政府間的競爭過程中，國內稅收競爭日漸凸現出來，并對經濟諸多領域產生了深遠影響。

1.2研究目的和意義

隨著我國市場化和分權化改革的推進，尤其是財政分權體制的建立，我國各級政府逐漸形成了獨立的經濟利益，地方政府為實現各自利益邊界的最大化而展開的對稅收資源的爭奪日益激烈，由于區域經濟發展的不平衡，政府針對相對落后地區制定了諸多稅收優惠政策，加上稅收體制不規范，很多地方政府出臺了一些名目繁多的減免稅費的優惠措施，而以經濟增長為考量的政績評價體制更加劇了地方地方政府間的爭奪，引起了理論界對稅收競爭效應的關注和對有害稅收競爭的討論。

本文研究的目的和意義就在于通過對政府間稅收競爭一般理論分析，揭示政府間稅收競爭產生的根源，并具體分析我國地方政府間稅收競爭產生的原因，以及影響我國地方政府間稅收競爭規范展開的因素。在此基礎上對如何規范和限制我國地方政府間稅收競爭提出一定的建議，找到促進地區間良勝稅收競爭和避免惡性稅收競爭的方法和對策。

1.3文獻綜述

關于稅收競爭的研究，國外的文獻已經非常豐富。自蒂伯特以來，國外經濟學家己經從各種角度拓展了稅收競爭問題的研究。

蒂伯特（Tiebout1956）是最早研究稅收競爭問題的。他認為，個人的“用腳投票”給地方政府很大的約束力，迫使各地政府最大限度地提高財政收支效率，在課征盡可能少的稅收條件下提供最優的公共服務。蒂伯特實際上強調了地區間的競爭對促進政府效率提高的重要作用。奧茨（0ates1972）則直接指出稅收競爭可能帶來的負面效應，因為各地政府為了吸引資本，競相降低相應的稅收，使得地方支出處于邊際收益等于邊際成本的最優水平之下，從而政府無法為最優的公共服務產出籌集足夠的資金。公共選擇的稅收競爭理論在拓展了稅收功能分析的基礎之上，提出可以通過建立約束機制，發揮稅收競爭在效率提高上的作用。并著重研究了如何消除政府間競爭障礙。后續的一些研究則開始關注非同質地區的稅收競爭中的博弈問題（MintzandTulkens1986；Wildasin1988），資本在地區間的配置不僅取決于本地稅率，還會受到周邊其它地區稅收政策的影響，即地區間會在稅收市場上進行博弈，而地方政府利用稅率手段的博弈行為，不僅對資本、勞動力等經濟要素的區域配置產生影響，而且會使不同地區經濟發展潛力產生差異，從而引起宏觀經濟的波動。

最近幾年，國內學者也有一些關于稅收競爭方面的研究文章。特別是我國改革開放以后出現的國內各地方轄區之間的稅收競爭的研究文獻也越來越多。

國內學者對我國國內稅收競爭成因也進行了大量的研究，例如，陳志陽（2002）認為，中央在財力上的集權和事權上的下放，使地方政府事權和財權不配套，為地方政府之間展開稅收競爭提供了可能性和必然性；而真正引發稅收競爭的深層次原因則在于地方政府的利益驅動。王文波認為，我國政府間稅收競爭的根源在于經濟性分權與地方資源的飽和利用。他指出，地區稅收競爭的存在有其內在規律，地方政府的內在利益驅動導致地方稅收競爭不可能消失。

國內學者對國內政府間稅收競爭的效應的研究主要是利用西方學者稅收競爭理論，結合我國的情況所作的分析，缺乏相應的實證研究。國內學者也對如何協調我國國內政府間稅收競爭做了一定的分析。薛剛等認為推進和規范我國的稅收競爭，中央政府要注意四個方面:即按照市場競爭體制的要求進行財政分權；弱化上級政府的行政命令干預，使各級政府決策的經濟結果內部化；強化法制與民主的監督機制；建立起政府間合理規模的公平補償機制。王文波則認為，中央政府的作用在于:限制各地稅收優惠政策，實現信息充分、政策透明化；深化財政體制改革，實現財權和事權的相對統一；給予地方一定的立法權；完善法制，使我國稅收制度更加透明、公平、規范；保護各地培養財源的積極性。

第二章政府間稅收競爭相關理論解析

2.1政府間稅收競爭的內涵

政府間稅收競爭是當今經濟學界的一個熱門的話題，但學術界卻并沒有形成一個統一的概念。國外研究政府間稅收競爭的重要代表人物Wilson（2001）對政府間稅收競爭進行了廣義、中義、狹義三個不同層次的界定。

第一，廣義的稅收競爭。指獨立性的政府所采取的任何形式的非合作性稅制設定行為。

第二，中義的稅收競爭。指在廣義稅收競爭的基礎上增加了一個限定條件，即要求每一個政府的稅收政策能夠影響稅收收入在政府間的分配。如果政府非合作的稅制設定行為不在于影響稅收收入在政府間的分配，或它根本不能影響其分配，將不被視為政府間稅收競爭活動。

第三，狹義的稅收競爭。指各個獨立性政府非合作稅制的設定行為。在這種情況下，每個政府的政策選擇將會影響流動性稅基在這些政府所代表的地區之間的分配。特別是政府之間可能會在爭取勞動力、企業、資本或消費者等方面展開競爭。

綜合而言所謂政府間稅收競爭是指在實行財政分權的多級政府體系中，相對獨立且具有一定競爭性的政府以促進本地區經濟增長，增進轄區福利，實現自身利益最大化為主要目的，采取多樣化的稅收競爭手段，爭奪經濟資源及稅收資源的政府自利行為。政府間稅收競爭需要具備的五個基本條件:

第一，存在一個多層政府結構，有兩個以上競爭性政府主體。

第二，有一定程度的地方自治，從而激勵地方政府的制度創新和政策多樣化。

第三，地方政府的收入主要來源于本轄區；而非依賴轉移支付。

第四，地方政府有一定的稅收自主權，可以在某種程度上調整稅基或稅率。

第五，課稅對象（居民、廠商或資本）可以跨區域流動，并且對稅收比較敏感。

它也包含以下兩個合理的擴張解釋:

第一，政府間稅收競爭的手段是降低有效稅率而非名義稅率，對納稅人而言，是廣義的稅收而非狹義的稅收。

第二，政府間稅收競爭的內容，除了通過優惠性的稅收政策爭奪經濟資源外，還包括通過稅負輸出直接爭奪財政資源。

2.2政府間稅收競爭的基本分類

第一，從空間上可分為橫向稅收競爭（horizontalcompetition）和縱向稅收競爭（verticalcompetition）。橫向稅收競爭是指同一級別、不同地域的政府之間為爭奪流動性資源而展開的稅收競爭，這是政府間稅收競爭的主要形態。縱向稅收競爭是指不同級別政府之間的稅收競爭，主要表現為某一級別政府的稅收政策對另一級別政府的稅收收入產生影響。

第二，從效果上可分為有益稅收競爭（beneficialcompetition）和有害稅收競爭（harmfulcompetition）。這種劃分是從對稅收競爭效果的不同評價中得來的，將稅收競爭作為整體接受評價，對稅收競爭產生的效應進行區分。

第三，從性質上可分為制度內的合法競爭（formaltaxcompetition）和制度外的非法競爭（informaltaxcompetition）。合法的稅收競爭又稱正式的稅收競爭，是在現行稅收制度框架內，地方政府運用依法享有的稅收自主權展開的競爭；非法的稅收競爭又稱非正式的稅收競爭，是地方政府突破現行稅收制度安排，采取違法的或者變通的方法進行的稅收競爭。

2.3政府間稅收競爭的效應

2.3.1政府間稅收競爭的積極效應

第一，減輕了稅收對經濟活動的扭曲，有利于貫徹稅收中性的原則政府間稅收競爭的一個突出表現就是各個政府紛紛開展減稅競爭、降低稅率，以低稅率的優惠吸引轄區外投資。從這一角度看，它能夠均衡各地區投資者的稅收負擔，并使各地區稅收負擔的水平趨于公平、合理，從而減輕稅收對經濟活動的扭曲，有利于貫徹稅收中性的原則。

第二，有利于增加“納稅人剩余”，減少“政府剩余”所謂“納稅者剩余”，是指居民愿意并且能夠支付的公共物品的稅收價格與其實際支付的公共物品的稅收價格之間的差額。政府間稅收競爭能夠降低公共產品及服務的稅收價格，保護納稅人和居民免受轄區政治家和官僚的掠奪。居民的“以足投票”或“以手投票”不僅會限制轄區政府官員對公共權力的濫用，促使政府更好地了解轄區居民的偏好，而且使得居民可以多元化選擇地公共產品的收益水平及其稅收價格，并且可以實現自身對政府轉移支付額的最小化從而享受到“納稅者剩余”。

所謂“政府剩余”，是指政府能夠提供的公共產品的數量和質量，與其愿意并且實際提供的公共產品的數量和質量之間的缺口所產生的政府保留，也可以稱為“政府的租金”。在存在政府間稅收競爭的情況下，政府取得收入的能力受到很大限制，這將促使政府增強決策的科學性，提高財政支出效率，導致“政府剩余”趨近于零。這是轄區內政府、居民和企業三者博弈的必然結果。

第三，有利于促進地區經濟增長，使各地區經濟協調發展政府通過稅收競爭可以在一定時期內吸引更多的投資進入本轄區，從而促進轄區經濟的發展。另外，政府通過采取一定的稅收競爭措施，可以彌補其在某些方面如資源、基礎設施建設、地理位置、人才、技術等等的不足，在一定程度上能夠抵消其他轄區的比較優勢，對促進區域經濟的協調發展將起到積極作用。

第四，有利于促進要素的流動，促使政府提高公共產品和公共服務供給水平政府間稅收競爭客觀上加速了要素在地區間的橫向流動，各地區增收和保收的的壓力增大。要素的流動（流入和流出某個轄區）不僅取決于該地區的稅率變化，還要看該地區的公共支出對公共物品和公共服務的提供情況，這必然促使政府更加注重公共產品的供給，改善當地的投資環境。

2.3.2政府間稅收競爭的消極效應

第一，侵蝕稅基，降低公共服務水平。政府間稅收競爭往往是以降低有效稅率為主要表現形式，但這是以侵蝕稅基，減少政府可支配收入的為代價的。隨著政府間稅收競爭的開展，在缺乏有效協調的情況下，稅收優惠的程度會不斷升級，最終會導致稅收競爭所帶來的邊際收益小于邊際成本，競爭雙方陷入“囚徒的困境”，從而影響政府職能的正常發揮。政府最終將無法為公共產品籌資，導致公共產品供給不足，轄區的福利下降。

第二，扭曲稅收分配的負擔水平，違背稅收的公平原則。一方面，政府間稅收競爭減少了政府的可支配收入；另一方面，由于要素流動性增強，政府又不能對流動性強的要素過度征稅。為了保證其財源的相對穩定，政府必然采取其它的彌補措施，這就導致了稅收負擔的不合理轉移。主要體現在兩方面:一是稅收負擔從流動性強的生產要素上轉移到流動性弱的生產要素上；二是稅收負擔從國外投資者身上轉嫁到國內投資者身上。這種稅收負擔的不合理轉移既不符合橫向公平，也不符合縱向公平，在較大程度上降低了稅收制度的公平性，違背了稅收的公平原則。

第三，扭曲了資源的配置，降低了資源配置的效率。政府間的稅收競爭都是從維護本轄區的利益出發，以稅收優惠為主要手段吸引要素的流入，而漠視了地區間稅收優惠政策的協調，使得資源流動違背了正常的經濟規律，扭曲了資源的配置。由于這種經常性的利用稅收優惠政策誘導資源的行為，使資源從能夠得到有效使用的地區流向使用效率不高但有稅收優惠的地區，資源配置的效率受到損害。[論/文/網]

第四，導致稅制復雜化，缺乏透明度。政府間稅收競爭的存在和發展促使各地區紛紛制定層次多、范圍廣的稅收優惠政策，使稅制過于復雜化，稅收優惠政策的透明度降低，并容易導致惡性稅收競爭。

第三章我國政府間稅收競爭現狀分析

3.1我國政府間稅收競爭概況

3.1.1我國政府間稅收競爭是在單一制國家內實行財政分權的結果

改革開放以來，中央和地方政府間財政關系經歷了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。總的趨勢是在中央集權的前提下賦予地方政府適當的財政自主權。前三次改革有一定共性，就是實行對地方政府放權讓利的財政包干體制。后一次則是適應市場經濟機制的財政分稅體制改革。財政包干體制確認了地方在發展過程中形成的所謂“地方產權”，而1994年的分稅制改革，則使我國走向了真正意義上財政分權的道路。

隨著財政分權的推進，地方政府不再僅僅是一個縱向依賴的行政組織，而逐漸成為一個具有獨立經濟利益目標和資源配置權限的經濟組織，稅收競爭本身就是地方政府運用中央賦予的資源配置權追求自身經濟利益目標的過程。可以說，1994年稅制改革穩固地確立了促成我國政府間稅收競爭的利益格局。如增值稅和營業稅分別由國稅和地稅管理，對增值稅一般納稅人發生的運費支出，可按取得的貨運發票所載金額7%的扣除率進行進項抵扣，在地稅貨運發票管理不規范的情況下，就可能對中央稅收產生影響，導致縱向稅收競爭，這也是最近國家稅務總局下發一系列文件規范貨運發票管理的原因。分稅制作為政府間稅收分配的整體安排，地方政府的積極參與以及對具體內容的激烈爭論，也是稅收競爭的具體體現，對稅種劃分、分享稅類、分成比例的爭論即是縱向的稅收競爭，而對納稅環節、納稅地點的爭論即是橫向的稅收競爭。但我國在推行財政分權的同時，在行政上仍然實行高度集權，財政上各級政府相對獨立，行政上下級要服從上級，縱向稅收競爭缺乏平等的競爭主體，橫向稅收競爭可以由中央政府進行強有力的協調，這是我國政府間稅收競爭最為重要的制度特征。

3.1.2要素流動性的局限是我國政府間的稅收競爭的制約條件

流動性要素是政府間稅收競爭的主要對象，要素的跨區域自由流動，是政府間稅收競爭的重要前提。在計劃經濟體制下，要素的流動服從指令性計劃的安排，不能按照效益最大化的原則在不同的轄區之間進行選擇。改革開放以來，尤其是隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，國家放松政策束縛，鼓勵要素的自由流動和優化配置，為政府間爭奪人才、技術、資本等稀缺資源的稅收競爭創造了條件。一個突出的表現是，最近幾年逐步發展起來的民營企業，紛紛把總部從最早開始創業的中小城市遷移到中心城市或大城市，如四川的東方希望集團，江蘇的春蘭，浙江寧波的雅戈爾、杉杉等將總部遷往上海，山東的浪潮集團、湖南長沙的創智、遠大將總部遷往北京等。

但要素尤其是居民的流動在我國還受到比較明顯的限制。首先，嚴格的戶籍制度雖然逐漸松綁，但主要是針對高學歷者或極少數私人資本擁有者，一般居民仍然未享有自由遷徙的權利。其次，居民收入沒有實現完全的貨幣化，某些非貨幣化收入，如住房，以及一些非貨幣化的權利，如土地承包經營權、集體盈余分配權等，仍然和原住轄區捆綁在一起。再次，分散的社保體系妨礙居民的流動。與市場經濟體制相適應的覆蓋全國的社會保障體系遠沒有建立起來，沒有開征社會保障稅，社會保障資金統籌程度低，居民的社會保障依賴于原住轄區，且地區差別很大。再次，企業的遷移也不是自由的。國有企業尤其是地方政府控制的國有企業還比較多，即便地方政府不擁有所有權的企業，其遷移也受到地方政府的種種牽制和阻撓。最后，由于民主機制不健全、政府信息不透明、遷移成本高等原因，我國地方政府轄區內居民和廠商還缺乏有效的偏好表露和以足投票機制，從而制約了政府間稅收競爭的規范開展。

3.1.3中央政府主導下的區域稅收優惠政策是我國政府間稅收競爭的主要體制渠道

我國實行高度中央集權的稅收管理體制，中央稅和在全國范圍統一開征的地方稅的稅收立法權完全集中在中央，地方政府即便對享有完全的征管權和收入權的稅種，也沒有決定稅基和稅率的權力（除屠宰稅、筵席稅、土地使用稅外）。因此，從法理上講，我國地方政府沒有通過降低稅率、提供稅收優惠進行政府間稅收競爭的權力。這固然有利于維護良好的稅收秩序，但顯然不符合我國面積廣袤、地區差別極大、經濟發展嚴重不平衡的國情，不利于各個地區在同一起跑線上公平競爭或實現特定的區域經濟發展要求。因此，中央政府根據不同地區地理位置、資源察賦、經濟發展程度、特殊需要等情況，實施了有差別的稅收政策，如促進東南沿海地區改革開放的政策、西部大開發的政策、老少邊窮地區扶貧開發的政策、振興東北老工業基地的政策等，這些政策都包含了實行稅收優惠的內容。

區域性稅收優惠政策可以看作是對政府間稅收競爭政策的替代，這些政策除在形式上是由中央政府制定的以外，和標準意義上的政府間稅收競爭政策毫無二致，同樣是為了吸引流動性要素特別是資本進入特定轄區，地方政府必然會為這些政策“花落誰家”進行激烈競爭。最近中央為振興東北老工業基地出臺了相應的財稅政策，重慶等老工業基地也躍躍欲試，希望能分享政策收益，這說明地方政府在自身的稅收權力受到約束的情況下，通過中央政府主導下的區域稅收優惠政策進行稅收競爭的積極姿態。

3.1.4對廣泛的自由裁量權的運用是我國政府間稅收競爭的主要手段

高度中央集權的稅收管理體制限制了地方政府進行稅收競爭的能力，但“急用先行”、“宜粗不宜細”一直是我國立法工作的指導思想，也是我國法律文件的特色，具體到財政分權方案來說，就是分稅制以及與之相配套的稅收法律體系，并沒有十分鎮密地限定各級政府的稅收行為，而是給了地方政府足夠大的彈性空間。從立法意圖上說，地方政府不具有稅收自主權，無權設定或變更稅率，但實際上地方政府在稅收政策上的“自由裁量權”比理論上所允許的要寬泛得多，而地方政府也不會放過任何一個對稅收法律法規進行有利于本轄區的解釋或操作的機會，于是經常出現“中央決定名義稅率、地方決定實際稅率”的現象。如對國內上市公司1996年至2006年各年度分地區實際所得稅稅率的統計和方差分析顯示，不同地區上市企業的實際所得稅稅率集中在一個狹小的、明顯低于33%的法定名義稅率的范圍內，地區之間不存在顯著差異，表明我國地區之間存在著在資本市場上爭奪流動性資本的稅收競爭。最近，大連、北京、廣州等城市相繼通過擴大扣除范圍或扣除額的方法，變相提高了個人所得稅免征額，降低了實際的適用稅率，也是一種稅收競爭行為。

不僅如此，我國地方政府的財政體制和收入形式很不規范，在正式的財政制度之外存在預算外收入、體制外收入等非正式的財政關系，在稅收之外存在政府基金、規費、一般性收費、亂收費等對納稅人而言具有同等效果的收入形式，它們通常構成廣義的稅收負擔。通過清費、減費進行競爭，可以收到與嚴格意義上的稅收競爭完全等同的效果。因此，從廣義稅收的角度考慮，我國政府間稅收競爭應該包括政府收費的因素。

3.2我國政府間稅收競爭的表現形式

第一，優惠稅率或定期減免稅。它是指地方政府為了吸引轄區外經濟資源的流入，承諾對滿足條件的特定納稅人實行低于法定名義稅率的優惠稅率，或者免除或減少納稅人一定期限內應當繳納的稅款。一般是針對存續性稅源的競爭，目的在于通過讓渡短期的稅收利益而謀取長期的經濟稅收利益。按照現行稅法規定，減免稅政策的決定權在中央，地方政府沒有給予政策性減免的權力，因此，這種承諾從法律上講是無效的。但我國地方政府依法行政的觀念不強，擅自設立開發區對企業實行優惠稅率的現象，經常見諸報端，同時由于地方政府對稅收執法實質上的干預能力及稅收政策的彈性，擅自減免稅的承諾往往可以得到某種程度的兌現。如:地方政府可以對不符合條件的企業出具虛假手續騙取稅收優惠資格（假福利企業、假高科技企業）；稅務機關因在諸多方面受制于當地政府，可能和地方政府結成利益共同體，想方設法按其指定的稅率征稅。國務院辦公廳在《關于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》中曾這樣通報批評:“上海市松江區稅務局根據上海市財政局《關于對高新技術企業實行所得稅若干政策的通知》（滬財稅收（1996）2號）的有關規定，批準上海市松江電子儀器廠等4戶企業享受免征18%企業所得稅的優惠，2000年度免征上述4戶企業1999年的企業所得稅2124億元。”

第二，稅收先征后返或財政返還。指地方政府在取得稅收收入后，直接或者以財政支出的形式，把一定比例或者全部的收入再返還給納稅人。地方政府通過稅收先征后返或者財政返還，減少可支配的稅收收入，減輕納稅人的稅收負擔，類似于向納稅人提供了減免稅的優惠。尤其是稅收先征后返，被中央政府視為變相的減免稅，2001年1月11日，國務院下發《關于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》，要求各地區、各部門檢查糾正各種自行出臺的稅收先征后返政策，并規定了具體的懲罰措施。對財政返還，由于以財政支出為中介，在地方政府財政自治的范圍之內，不僅沒有被禁止，而且實際上被允許或默許。因此，地方政府對地方骨干企業和新投資于本地的企業通過財政返還進行稅收補貼的現象非常普遍。如上海市各區為吸引投資，對進入本地的企業當年地方稅納稅額超過一定數量的，給予40%一70%的財政返還。

第三，人情引稅。人情引稅主要指無直接利益交換關系的引稅，因為稅收折扣、財政返回都可以成為引稅的手段，而“人情引稅”則是指一個轄區的政府并不向納稅人提供任何優惠，而是憑借人情關系，游說、拉攏轄區外的稅源流入。“不向納稅人提供任何優惠”是指稅收方面的直接優惠，并不意味著納稅人得不到任何好處，納稅人通過轉移稅源可以贏得流入地政府的感情，可以在其他方面得到關照，可以在此后的納稅或其他經濟行為中得到補償，它所提供的優惠類似于“期權”。在基層一些地方，稅務人員乃至其他公職人員工資獎金的發放，往往和分解到人頭的稅收任務的完成緊密相關，為保“吃飯錢”而利用關系拉稅的現象屢見不鮮。

第四，買賣稅款。在競爭激烈的情況下，引稅演化為買稅賣稅，即對把稅源拉入本轄區的中介人給予稅款總額的一定比例作為報酬，轄區政府取得剩余部分。“買賣稅款”的行為大多發生在經濟落后或財政入不敷出的地區，一般是在地方政府默許的情況下，由基層財稅機構操作買賣地方性稅種。主要手段有兩種:一是域外買賣。由鄉鎮財政機構以列支方式提供經費，地方稅務所將本應向其他地區財稅機構繳納的稅款買到本地，完成稅收計劃；二是域內買賣。有的地方稅務所利用其自身機構按經濟區劃設置的優勢，對所轄范圍若干個鄉鎮的稅收收入進行調控，視本轄區鄉鎮或轄區外鄉鎮為其提供經費的多少，來確定分配給該鄉鎮稅收的數額。

第五，稅收“打折”。稅收折扣是稅務機關對依法應當取得的稅收收入不足額征收，而是把一定的折扣額讓渡給納稅人，從而達到減輕納稅人稅負、吸引轄區外稅收資源流入的目的。如河南省統一規定對建筑安裝營業稅納稅人，在稅務機關代開建筑安裝營業稅專用發票時，以票面所載營業額為計稅依據按照3%的法定稅率征收營業稅，并隨征2%的所得稅，連同城建稅、教育費附加，應征稅費為營業額的5.3%。但有的地方政府為引入異地稅源，不隨征所得稅，而按3.3%的比率征收，等于使納稅人享受了應征消費稅37.7%的折扣額。在實行隨征的其他稅種，如交通運輸業營業稅，也存在為吸引稅源流入而擅自不隨征的現象。此外，在稅收執法檢查中發現的開大頭小尾票、用白條打折收稅等現象，都是稅收折扣的具體體現。這種稅收競爭方法一般是針對臨時性稅源或者是一次性稅源的爭奪，直接以取得稅收收入為目的。

第六，稅收自由裁量權濫用。我國稅法中存在大量授權稅務機關實行核定征收的規定，這在大多數納稅人會計核算不規范的情況下，不失為防止稅收流失的權宜之計，但在缺乏客觀且科學的稅負核定公式的情況下，地方政府完全可以很有彈性地決定企業的實際稅負。譬如，分稅制否定了稅收承包的做法，但現實中仍然存在協商辦稅的情況，即“包稅”、“定稅”或“變相包稅”，具體繳納多少稅，在某種程度上取決于企業的談判能力和地方政府的財政需要。又如，對大量存在的個體雙定戶，地方政府更是可以運用定稅權，對進入本轄區經營的商戶確定較低的納稅定額，降低商戶營業成本，形成“漏斗集聚效應”，吸引轄區外商業資源的流入，通過跨界購買，進行稅負輸出。還有一種情況是，我國稅務稽查的計算機化程度很低，稅務審計的質量在很大程度上取決于稽查人員的素質、稽查力量的配備、稽查的態度和決心等主觀因素，在俄羅斯存在的地方政府通過放松稅務審計進行非正式的政府間稅收競爭的情況，在我國同樣存在。

第七，增加特定支出。按照稅收價格論的觀點，轄區政府向轄區內企業提供的公共服務，應該與它所做出的稅收貢獻成比例，盡管這不是一一對應的關系。但地方政府為了吸引轄區外資本的流入，通常會將一般稅收收入用于特定投資項目和特定對象，進行基礎設施改善，或對企業提供補貼，使企業承擔的稅收價格和享受的公共服務不對稱。有些地方政府為了吸引投資項目，在沒有足夠財力對企業提供優惠的情況下，展開地價競爭，即以較你的甚至是低于土地開發成本的價格，提供給土地給特定的投資項目或特定的廠商。

第八，減少規費收取。地方政府還運用具有稅收性質的收費進行競爭，尤其是各轄區政府普遍收取的規費，如排污費，降低企業為獲得公共服務而做出的實際支付，達到和降低稅率同樣的效果。如通過降低車輛規費的收取標準，大城市周圍的小城市往往能夠吸引在大城市轄區內運營的車輛在本地落籍，從而取得相當可觀的稅費收入。非稅收入在我國各級政府收入中占有很大比重，通過具有稅收性質的收費進行競爭，是我國政府間稅收競爭所面臨的特殊問題。

第四章規范我國地方政府間稅收競爭的對策

當前我國各個地區通過稅收競爭所獲得的經濟效益有很大差異，通過稅收競爭已經獲得利益的地區總是想方設法保住勝勢，擴大優勢，在首先保住本地區經濟資源的同時，想法設法提升稅收競爭力去獲得更多的資源，而在競爭中處于劣勢的地區無論如何會采取更進一步的競爭措施，爭取扭轉局勢。這樣稅收競爭的范圍越來越廣，程度越來越深，初期適度有序的稅收競爭終將被過度失控的稅收競爭所取代，這樣我國地方政府間稅收競爭的正面效應會被負面效應代替。鑒于稅收競爭的雙重效應，為實現趨利避害，需要建立和維持一種公開、公平、公正的稅收競爭規則體系和框架。

4.1轉變政府職能，建立市場經濟下的法治政府

4.1.1政府職能公共化

在社會主義市場經濟條件下，市場機制在資源配置中起基礎性作用，政府介入的范圍應僅限于“市場失靈”的領域。政府提供的公共服務的特征主要是有明顯的外部性、巨額的固定成本限制了私營經濟的競爭、具有重要的收入分配的考慮、國家利益需要政府提供這些服務。要按照以上原則，對現有的財政供給范圍進行清理。財政要堅決退出一般性生產建設領域，除對基礎設施等具有正的外部性和農業、工業幼稚產業等戰略性項目的投資外，禁止面向特定企業的財政補貼或投資，截斷政府和企業之間的直接利益關系。政府對企業的扶持應通過提供公共服務、創設制度環境進行。

在轉變和界定政府職能的前提下，應根據政府職能設立精干、高效的政府機構。倘若地方政府不被賦予過多的經濟責任，我國存在著大規模壓縮政府規模的可能。如我國憲法中沒有市管縣的體制，而鄉鎮是職能殘缺的政權機構，多數事務由縣級政權派出機構承擔，因此，完全可以取消地級市及鄉鎮政權設置，縣由省直管，鄉鎮事務由居民自治。跨區域公共工程可由相關政府直接協商或由上級政府進行協調。實際上我國的地級市星羅棋布，很難形成具有輻射作用的區域經濟中心，何況城市的經濟地位無需通過提高政府的行政級別來肯定，這種做法完全是計劃經濟體制下“政府主導”觀念的延續。鄉鎮政府被證明是中國最不規范、問題最多、造成負擔最大的政府機構，按照市場經濟對公共財政的定位，鄉鎮政府所起作用極為有限，它所提供的公共服務，完全可以由縣級政府派出機構承擔。

4.1.2政府行為法治化

第一，法律應該成為政府行為的最高準繩和最初依據，未經法律明確授予的權力，應該視為對政府的禁止，即不明示的權力歸國民，這是約束政府行為的基礎。

第二，任何法律均不應當包含對政府進行無限授權的規定，如“應該由XX政府決定的其他事項”，這種規定往往成為政府任意行為的借口。

第三，政府的任何決策都必須遵循法定的民主程序。政府間惡性稅收競爭往往是個別政府領導拍板的事情，政府決策的程序化將提高做出不當決策或達成違規協議的成本。

第四，政府決策必須面向社會公示才能具有法律效力。“暗箱操作”是政府間惡性稅收競爭的基本特點，政府決策的公開化可以使居民和廠商享有更多的信息，使政府的承諾更加公平和可信，而且使轄區政府間更能預見彼此的行為，減少囚徒困境式博弈。

4.1.3政府收入規范化

第一，將一些經常性的稅性非稅收入轉化為稅收。例如，將各種教育費附加歸并改征教育稅，與城市建設有關的收費、基金、附加等合并到城市維護建設稅中，將社會保障基金改為社會保障稅，將水資源費、漁業資源費、礦產資源補償費、育林基金等并入相應的資源稅，將交通部門征收的養路費、車輛通行費、運輸管理費、公路建設基金等改征統一的燃油稅，將環保部門征收的排污費、污水處理費等合并改征環境保護稅等。

第二，堅決清理亂收費性的非稅收入。政府提供的公共產品和服務的成本應該主要通過稅收補償，居民是作為整體支付稅收價格，并個別地享受公共產品的，不能以提供公共產品為借口向居民收費；對具有有限排他性的公共產品，以及向特定居民提供的服務，可以采取使用者收費的方法補償，但必須進行成本效益分析，不能收取超過供給成本的費用；治理亂收費不應依靠政府，應賦予居民尋求司法救濟的權力。

第三，實行收費預算管理。對于強制性非稅收入的立項必須由相應級別的權力機關審批，政府及其組成部門不能決定收費事項，尤其是面向全體居民的收費；現行的“收支兩條線”規定，仍然是以政府為主導的管理方法，應把依法收取的規費納入預算，統一安排收支，切斷政府及其部門與規費收入之間直接的利益關系，并建立權力機關對收費的全過程監督。

政府職能公共化和政府機構精簡，將壓縮地方政府的財政需求，減小政府間惡性稅收競爭的經濟動機，也可以減少稅收競爭的主體及政務信息傳遞的層次和環節，使政府的決策更加清晰可辨。政府行為的法治化和政府收入的規范化，將提高政府財政政策的透明度和受控性，限制地方政府利用非稅收入展開惡性競爭的空間，并為更加精確地考察和評價政府間稅收競爭奠定基礎。

4.2深化分稅制改革，理順政府間財政關系

4.2.1正確處理中央與地方的利益關系

我國現行的稅權過于高度集中，地方擁有的權限過小，造成一方面不利于地方因地制宜發揮接收的調節作用，另一方面地方通過制定各種名目繁多的收費、基金等，形成了名為中央集權，實為地方濫權、越權，這加劇了國內稅收競爭的惡化，并嚴重影響到我國的國際稅收競爭的有效性。針對這種情況應進一步理順中央與地方的關系，正確處理好二者的利益關系，合理劃分中央和地方的稅權。

按照馬斯格雷夫、巴哈、麥克魯爾等人提出的最優分稅原則（OptimalTaxAssignment），中央和地方政府間稅權應劃分為:①地方政府不能征收稅負轉移到其他地區的稅種。對于具有高度流動性要素的課稅，其稅權應該集中于中央，非流動性要素的課稅，稅權應保留在地方。比如，產地原則下的增值稅應劃歸中央，而以居住地為基礎征收的工薪稅、零售稅或其他間接稅則適合作為地方政府的收入來源；②不能讓地方政府控制對宏觀穩定政策和收入再分配具有重大影響的收入來源，如累進的所得稅，宜由中央政府課征；③不把某級政府不能在其相應的級別上有效地評估、征收的稅種歸其所有。如財產稅，中央政府掌握的信息沒有地方政府充分，故應由地方政府征收；④具有收入周期不穩定性的稅種，如公司所得稅、資源稅，宜劃歸中央政府，因為地方政府支出多是提供基本的公共服務、補貼家庭以及不能推遲的工資發放等，需要依靠周期敏感性小的收入；⑤類似于對私人部門定價的使用者收費（usercharges）各級政府都適合征收。

按照上述原則，應對我國現行的稅種分割做適當調整，增值稅、企業所得稅不應作為共享稅，資源稅應當作為中央稅或共享稅。個人所得稅符合財政支出收益和納稅負擔本土化兩條基本效率原則，應采取“稅基共享”的方法，由中央征稅機關負責征收。如果中央政府決定采用比例稅率，地方政府可以簡單地在此基礎上疊加一個附加稅率；如果中央政府決定保留采用超額累進稅率結構，地方政府可以在應納稅額上附加征收一個比例。

在稅種分割的基礎上，應明確中央和地方的稅收立法權限:

第一，中央稅和共享稅的全部立法權集中于中央，地方政府對自己征收的共享稅（目前指由地稅機關負責管理的部分企業的所得稅及個人所得稅）不享有解釋權。

第二，全國統一開征，且對宏觀經濟影響較大的地方稅，如營業稅，由中央制定基本法規和實施辦法，而部分政策調整權、稅目注釋權下放到地方。

第三，全國統一開征、稅源較為普遍、稅基不易轉移，且對宏觀經濟影響較小的稅種，以及涉及維護地方基礎設施的稅種，如房地產稅、土地使用稅、印花稅、車船使用稅、農業稅、耕地占用稅、城市維護建設稅等，中央只負責制定這些稅種的基本稅法，其實施辦法、政策解釋、稅目稅率調整、稅收減免及其征收管理等權限應賦予地方。

第四，稅源零星分散、納稅環節不易掌握、征收成本大，且對宏觀經濟不發生直接影響的稅種，如契稅、屠宰稅等全部立法權放給地方。

第五，地方政府可以結合當地經濟資源優勢和社會發展狀況，對具有地方性特點的稅源自行設立地方性稅種，并制定具體征稅辦法，但要報上級政府備案.對它們提供的公共服務可以決定使用者收費的水平。

通過更加合理的稅收分割和稅收立法權分配，地方政府的稅收權限將被限制在財政外部性很小的稅種上，而有了自主確定財政收入規模的正常渠道，地方政府也就無須開展惡性稅收競爭。

4.2.2依法穩定政府間財政關系

第一，政府間財政分權方案的出臺應充分體現民主、公開、公平的原則，中央政府與地方政府之間的雙邊談判，應轉變為在法律框架下中央和地方之間以及地方之間的多邊談判，最終的分權方案應該體現各種利益的碰撞和妥協。全國人大及其常委會在現行體制下不是反映各省力量制衡的適當場合，應由各省派出代表，組成專門的委員會，就財政分權方案進行研究和辯論，并達成全體一致的協議。

第二，對專門委員會達成的方案，可由全國人大常委會進行審議，如果不違背上述財政分權的基本原則，不會削弱中央權威危及國家統

一、造成地區分割，則可以接受為法律草案。

第三，對政府間分權方案應以較高位階的法律加以固定，即便不使其成為憲法條款，也應由全國人大審議通過，并以基本法律的形式公布實施。

第四，對上升為法律的財權分配方案，中央和地方政府都必須嚴格遵循。在充分協商和經由法定程序批準之前，任何級別的政府均無權單方面做出改變可調整。對通過法律劃定的分權界限，任何一方都不能突破，屬于哪級政府的權限，其他級別的政府尤其上級政府不能越權做出規定。建立在法律基礎上的穩定的政府間財政關系，將減少地方政府的機會主義和商業化傾向，以及由此而生的政府間惡性稅收競爭。

4.2.3加強地方政府的預算約束

第一，地方政府預算應當完全由本級人大及其常委會審議和批準，而無須取得上級政府的同意，對地方政府在自己的權限范圍內做出的預算決策，上級政府不應干預。

第二，在稅收權限己經作適當劃分的前提下，中央政府不能做出涉及地方稅的稅式支出決定，如果需要對在全國統一征收的地方稅規定稅收優惠，則應當在中央政府主持下由地方政府討論，并一致接受，以免給地方政府的預算收入造成沖擊。

第三，除非對下級有專項轉移支付，上級政府不能做出直接導致地方政府財政支出增加的決策，對于跨區域的公共工程項目，中央政府可以居中協調，但更大程度上應由相關的地方政府談判決定，對于需要在全國范圍內保持大體一致標準的支出項目，也應當在充分征求地方政府意見后做出決定，以免造成地方政府的額外財政負擔。

第四，由于地方政府的收入缺乏足夠的彈性，而財政支出中包含很多不確定性的因素，出現財政赤字在所難免，因此，除非中央或上級政府的轉移支付可以幫助地方政府彌補財政缺口，應當允許地方政府享有一定的發債權，至于地方政府的債券的種類、額度、控制指標、償還方式等，可以通過法律規定，以防范可能出現的債務風險。公開授予地方發債權，要比地方政府通過不正當渠道發生隱性債務更為安全。