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南水北調工程是迄今為止我國乃至世界最大的跨流域調水工程,工程規模大、投資巨額。為了有效控制工程投資總量,充分發揮投資效益,南水北調工程實行了“靜態控制、動態管理”的投資管理模式,探索形成了包括模式目標原則、具體實施方式和考評約束機制等內容完整的投資控制管理體系。同時,在實踐中通過編制南水北調工程項目管理預算、價差報告等工作,使各項目法人成為南水北調工程“投資靜態控制、動態管理”的責任主體,項目法人對工程建設全過程投資控制負責,獎罰并用,充分調動了其積極性,有效實現了控制工程成本、節約工程投資、降低投資風險的目標。

1南水北調工程投資“靜態控制、動態管理”體系構建

南水北調工程規模浩大、投資額巨大。工程建設資金通過中央財政撥款、南水北調工程基金、國家重大水利建設資金和銀行貸款等多渠道籌集,對投資管理要求高,因此需要構建一個科學合理、能充分調動參建單位各方積極性的投資控制管理模式[1]。

為適應工程建設投資管理的需要,南水北調工程建設主管部門積極研究探索,不斷完善投資控制約束激勵機制,并在工程建設實踐過程中逐步形成了包括靜態投資控制、動態投資管理和投資控制考評等內容的南水北調工程投資“靜態控制、動態管理”體系,為有效提高投資管理水平,控制工程建設總投資奠定了基礎。南水北調工程投資管理框架體系如圖1所示。

圖1所示的框架體系主要包括三大部分:①靜態控制。靜態控制是指項目法人以靜態投資為依據,通過采取設計優化、完善概算結構、組織編報項目管理預算、科學組織施工、加強建設管理等措施,將投資控制在其管理的各設計單元工程靜態投資總和的范圍內。②動態投資管理。動態投資管理是指項目法人對工程實施過程中的建設期貸款利息以及因價格、國家政策調整(含稅費、建設期貸款利率、

率等)和設計變更等因素變化發生超出原批準靜態投資的投資,通過逐年編報年度價差報告、據實計列建設期貸款利息投資、嚴格設計變更管理等措施,對動態投資進行有效管理[2-3]。③投資控制考評。投資控制考評是指以靜態投資加上經批準的年度價差之和,與工程實際完成投資(不含據實計列的建設期貸款利息投資等)進行比較,并視情況進行獎懲。

2南水北調工程投資“靜態控制、動態管理”主要做法

2·1靜態投資控制主要做法

a.編制項目管理預算。項目管理預算是“靜態控制、動態管理”體系的核心,南水北調工程十分重視項目管理預算編制工作,專門出臺了《南水北調工程項目管理預算編制辦法》。在該項工作的實施中,項目法人按照“總量控制、合理調整”的原則,結合工程建設管理體制和招標實際,將項目劃分為業主管理項目、建設單位管理項目、招標工程項目、其他項目4部分,委托具有相應資質的單位編制項目管理預算。這種將項目的劃分盡可能與招標內容和工程實際情況相一致,使得項目管理預算比概算更接近實際,更具有可操作性,將各分項投資控制在批準的項目管理預算范圍內,從而為最終有效控制工程總投資奠定了基礎。

b.實行限額設計。南水北調工程實行的限額設計并不是單純考慮節約投資,更重要的是考慮尊重科學、尊重實際、精心設計和保證設計的科學性。為此,南水北調工程鼓勵項目法人在滿足工程功能、安全標準、質量要求等前提下,采取新技術、新工藝、新材料,實行設計優化,降低工程建設投資。實踐證明,該限額設計管理手段有利于實現對投資限額的控制和管理,也有利于實現對設計規模、設計標準、工程數量與概預算指標等的控制。

c.加強設計變更管理。設計變更是工程投資變化的主要根源,只有對設計變更尤其是重大設計變更實現有效控制,才能控制住工程建設總投資[4]。南水北調工程在設計變更管理上實行了兩條行之有效的措施:一是要求工程建設發生的一般設計變更所增加的投資,應在該設計單元工程內解決,不得突破該工程靜態投資;二是要求屬重大設計變更且所增加的投資超出該工程靜態投資部分,經批準才能納入動態投資管理。實踐表明,以上措施確實能有效減少許多不合理的變更。

d.加強基本預備費使用管理。基本預備費又稱工程建設不可預見費,主要是針對工程實施過程中可能發生難以預料的支出而事先預留的費用,用以保證工程建設的順利完成[5]。南水北調工程確定了分級管理和限額管理相結合的基本預備費使用管理機制,即一次使用預備費在200萬元以下的,基本預備費在總額的50%以內的,項目法人可根據工程建設實際自主確定使用;但當一次使用預備費超過200萬元,或者項目法人負責管理的基本預備費超過其總額的50%時,項目法人動用基本預備費就需向國務院南水北調辦公室(簡稱南水北調辦)提出申請,經審批或授權后方可使用。這種措施既考慮了項目法人和現場建設管理單位的實際情況,提高了工作效率,同時也有效實現了對基本預備費的控制管理,有力保證了投資控制目標的實現。

e.加強建管費使用管理。建設單位管理費在總投資中所占比重雖然不大,但其反映了建設單位綜合管理水平的高低,是一個比較敏感的指標。目前,在我國工程建設領域,由于建設單位管理費取費標準偏低、列支項目不夠科學、開支預算不強、隨意性大等原因,使得建設單位管理費超支現象非常普遍,費用能控制在批準概算范圍內的很少,很多項目盡管采取了嚴格的節省和控制經費的手段,都無法做到不超支[6]。為從根本上改變這種惡性循環的情況,南水北調工程按照經過管理者的努力可以將建管費控制在批準的概算范圍內或略有節余的原則,在編制項目管理預算時對概算取費標準進行了適當調整,使該項費用的概算處在一個比較合理的水平。同時,建立了約束與激勵機制,將費用控制的效果與管理人員的獎金福利結合起來,促使管理者提高管理水平,充分調動其積極性,保證全面預算管理取得實效,使各建設單位管理費用控制得更好。

2·2動態投資管理主要做法

a.逐年編報年度價差報告。價差計算是價差管理的核心,為規范價差計算工作,南水北調辦專門制定了工程價差報告編制辦法。同時,在價差管理工作中,根據工程特點和建設管理現狀,采用了每年按市場實際情況和國家及行業的有關文件進行測算和報批的辦法。測算工作首先由項目法人委托具有甲級資質和對大型水利水電工程價差編制有豐富經驗的工程造價咨詢公司開展,并按照“依法計價、公平公正”的原則編制年度價差計算報告報南水北調辦;之后,再由南水北調辦組織對各項目法人報送的年度價差報告進行審查,綜合匯總后形成南水北調工程綜合價格指數和年度價差,報國家發展改革委批準。實踐證明,這種做法保證了價差計算結果科學、客觀和公正,也防止了討價還價等扯皮現象的發生。

b.嚴格重大設計變更管理。設計變更,尤其是重大設計變更對工程投資控制影響較大,但在施工過程中卻又往往難以避免。為了有效控制工程投資,南水北調工程對重大設計變更實行了嚴格的管理制度:①明確界定重大設計變更的范圍,即對于初步設計批復后,工程任務和規模,工程等別及建筑物級別、設計標準,工程布置及建筑物結構、用途等方面發生變化,或工程設計變更引起總投資超出國家批準的設計單元工程初步設計概算投資,才界定為重大設計變更;②提高審批單位規格層次,要求重大設計變更必須報南水北調辦審批;③嚴格重大設計變更程序,要求項目法人對重大設計變更情況進行認真分析,編制重大設計變更報告(包括變更緣由、技術方案、設計圖紙、投資分析表等主要內容),并及時組織初審,提出報審意見。通過以上措施有效實現了對重大設計變更的管理,從而確保工程投資控制目實現。

2·3投資控制考評主要做法

a.建立獎懲機制。按照激勵與約束并重的原則建立獎懲機制。首先,明確南水北調工程投資控制考評內容包括工程質量、安全、工期目標和投資控制,其中前三者是基本目標,實行一票否決,即只要有一個目標未能實現就不予獎勵;其次,對于完成工程質量、安全、工期目標,同時有結余投資的,分析結余投資情況,屬優化設計、技術創新、科學組織施工等管理措施形成的結余投資按比例用于獎勵、彌補工程投資缺口等;最后,對于管理不善等主觀因素造成超支的按規定給予處罰,其中超支情節嚴重的則將依據相關規定對有關責任人和責任單位給予行政處罰。

b.分級分層次考評。按照南水北調工程建設管理機制,確定投資控制考評分兩個層面:①由南水北調辦組織對項目法人投資控制的考評,具體實施時項目法人要對完工的設計單元工程編制初步設計概算和項目管理預算執行情況分析報告,評價投資控制情況,對于形成結余投資的,還要分析說明結余投資情況和具體數額,報南水北調辦批準;②由項目法人根據直接管理、委托管理、代建管理的管理模式,對項目建設管理單位分別進行投資控制考評。

c.分階段考評獎懲。根據項目生命周期,對南水北調工程投資控制的考評按初步設計階段和建設實施階段分別開展。①初步設計階段投資控制的考評首先將審批的設計單元工程初步設計概算與對應的可研投資估算進行比較,計算出優化設計投資節約,然后由南水北調辦按照節約投資額的一定比例對設計和參與設計工作單位進行專項獎勵。②建設實施階段投資控制的考評是將初步設計概算投資、經國家有關部門審批同意增減的價差之和,與項目實際投資支出(不含建設期貸款利息和超支建設管理費)進行比較,沒有節余的不得獎勵;投資超支的,按超支額扣減投資控制保證金;有節余的,返還投資控制保證金,并拿出一定比例作為項目法人留成收入,主要用于獎勵。

3南水北調工程投資“靜態控制、動態管理”實踐的幾點啟示

3·1“靜態控制、動態管理”模式是大型水利水電項目投資控制管理的科學方法

實行“靜態控制、動態管理”模式,實際上是以編制初步設計概算年份為基期,把工程投資分為工程基本成本、基本預備費和價差預備費,對影響工程投資的靜態因素和動態因素分別進行控制和管理。這種投資管理模式,防止了項目法人以價格上漲過猛,無法承擔價差為由,一而再、再而三地要求修改概算,同時也防止其調整概算或者在修改調整概算時擅自提高設計標準,或者將因管理不善、施工浪費等原因增加的投資混雜在概算中,轉移責任,變不合理、不合法為合理、合法,加大“三超”的嚴重程度。這種辦法與國際上通行的做法是一致的。通過近幾年的實踐,證明了南水北調工程實行該投資管理模式有利于明確各管理主體的職責,發揮項目法人組織工程建設的主導作用和形成自我約束機制,也有利于國家管理部門進行監督。這與建立社會主義市場經濟體制是相適應的,是符合建立現代企業制度的科學管理方法。

3·2激勵約束機制是“靜態控制、動態管理”模式有效實施的核心和關鍵

建立激勵約束機制,落實項目法人責任制,充分調動參建各方控制工程投資的積極性,是實施“靜態控制、動態管理”模式,有效控制投資,提高項目投資效益的核心和關鍵。為了建立健全投資控制管理的激勵和約束機制,在確保工程質量、安全和工期的前提下,南水北調辦對項目法人所管理設計單元工程進行投資控制考評,項目法人對建設管理單位所管理工程進行投資控制考評,建立投資控制獎懲機制,并由財政部和南水北調辦共同印發了投資控制獎懲辦法。根據獎懲辦法,投資控制考評以靜態投資加上經批準的年度價差之和,與完工項目實際完成投資(不含據實計列的建設期利息)進行比較,視節余或超支情況予以獎懲,這種激勵是目標激勵。同時,這種考評機制也是一種約束機制,如果項目法人由于管理不力造成投資失控,將會按突破投資的不同比例予以處罰,處罰額度控制在項目管理費的30%以內,并依據相關規定對有關責任人和責任單位給予行政處罰。正是通過這種激勵和約束相結合的機制,保證了既實現目標激勵的目標,又實現協調約束的作用,從而有力保障了“靜態控制、動態管理”模式的順利實施。

3·3風險共擔機制是“靜態控制、動態管理”的基礎和保障

靜態投資指以某一價格水平年計算的建設項目全部工程的投資,動態投資系指工程建設過程中包括通貨膨脹和稅種、稅率變化增減的投資,建設期內需支付的籌資利息以及項目利用外資時發生的匯率損益等。無論是靜態投資還是動態投資都存在風險。“靜態控制、動態管理”模式是將靜態投資的風險主要分給項目法人承擔,而將動態投資存在的風險主要分給出資人(國家主管部門)承擔,免除了項目法人難以承擔的價差、貸款利率和政策變動風險。同時,在具體管理過程中為了風險分擔更加公平合理,計算和核定更為公正透明、便于操作,依據風險共擔的原則做了如下具體規定:①建設期利息支出與建設資金的來源和適用利率有直接關系,是項目執行層難以控制的,按實核增這部分動態投資;②項目利用部分外資則匯率的損益也按實增減動態投資;③如果國家稅種稅率發生變化,也按實增減動態投資;④通貨膨脹引起的價格調整是項目投資“靜態控制,動態管理”的重點。這種分擔風險的原則和做法是公平合理的,也是符合國際慣例的,可以最大限度地避免人為因素的影響,大大減少每年投入計算及審定價格調整上的資源,可以讓項目法人集中更多的精力去管理工程,也有利于出資人的宏觀管理。

4結論

南水北調工程投資“靜態控制、動態管理”模式是在逐步建立社會主義市場經濟體制過程中如何落實項目法人責任制,建立風險約束機制,以提高建設項目投資效益的積極探索,是繼三峽工程后,對“靜態控制、動態管理”模式的又一次重要探索與實踐。該模式的實施對于有效降低南水北調工程建設成本,嚴格控制工程投資奠定了基礎。筆者對南水北調工程投資“靜態控制、動態管理”模式的成功經驗和做法進行了分析和總結,其成果對進一步提高南水北調工程及其他大型水利工程投資管理水平具有借鑒意義。