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政府融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀

2008年底，中央政府為應(yīng)對國際金融危機(jī)的沖擊，出臺了4萬億元的一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計劃，其中中央政府只投資1.18萬億元，其余的2.82萬億元由地方政府配套實(shí)施。但地方財政收入并不能滿足這部分的支出需要，為完成大量的資金配套任務(wù)，地方政府融資平臺隨之應(yīng)運(yùn)而生，由開始的省級政府向市級、縣級政府?dāng)U展，隨著融資平臺向市縣級不斷發(fā)展，平臺債務(wù)規(guī)模也隨之快速膨脹。

到目前為止，地方政府融資平臺的整體貸款規(guī)模并沒有一個統(tǒng)一的權(quán)威口徑，各方的統(tǒng)計結(jié)果都會有一定的出入。據(jù)中國人民銀行對2008年以來全國各地區(qū)政府融資平臺貸款情況的專項(xiàng)調(diào)查顯示：截至2010年末，全國共有融資平臺1萬余家，較2008年末增長25%以上。融資規(guī)模方面，據(jù)審計署的報告顯示，2008年末地方政府融資平臺貸款僅為1.7萬億元，但到了2010年末，融資平臺債務(wù)余額已達(dá)到10.7萬億元，增長了6倍有余，其中銀行貸款為8.47萬億元，占全部債務(wù)余額的79%。2011年初，銀監(jiān)會開始嚴(yán)格控制新增的平臺貸款數(shù)量，2012年更是明確提出全年平臺貸款總量只減不增，因此盡管2010年以后沒有平臺貸款的確切數(shù)據(jù)，但是平臺貸款在2010年達(dá)到高峰期后應(yīng)該呈現(xiàn)下滑趨勢，據(jù)有關(guān)媒體透露，截至2012年3月末，地方政府融資平臺貸款余額為7.9萬億元，同比下降3.6%。不過，平臺貸款余額的下降只是表面現(xiàn)象，地方平臺公司的實(shí)際償債壓力并未得到實(shí)質(zhì)性的緩解。2011年7月，審計署統(tǒng)計顯示，2012年將有1.8萬億元的地方平臺債務(wù)迎來償債高峰期，占到全部地方平臺債務(wù)的17.2%。

地方政府融資平臺發(fā)展迅猛，但其融資方式卻相對單一，主要通過商業(yè)銀行進(jìn)行融資，大量的負(fù)債都集中在商業(yè)銀行。圖1顯示了2012上半年四大國有商業(yè)銀行的地方政府融資平臺的貸款余額。從圖1中可以發(fā)現(xiàn)，截至2012年6月末，四大國有商業(yè)銀行的平臺貸款余額為1.96萬億元，占全部平臺貸余額的24.8%,全部銀行貸款占平臺貸款的79%，可見銀行信貸是地方政府融資平臺的主要融資方式，而且商業(yè)銀行也將大比例的信貸資金投向地方政府融資平臺，這進(jìn)一步加劇了風(fēng)險的集中。

政府融資平臺的內(nèi)生邏輯

由于平臺公司債務(wù)有地方財政做支撐，商業(yè)銀行初期對其風(fēng)險程度的警惕意識不夠，導(dǎo)致商業(yè)銀行的平臺公司貸款不率逐漸上升，為應(yīng)對這種現(xiàn)象產(chǎn)生的后果，商業(yè)銀行加大了對平臺公司貸款的監(jiān)管力度，對其中贏利差、信用等級低的平臺公司加大了審查力度。為了便于深入分析商業(yè)銀行對贏利差、信用等級低的平臺公司實(shí)行信貸配給的形成機(jī)制，我們引入如下假設(shè)：

（一）申請貸款的所有平臺公司每筆貸款的數(shù)額為M（M為一常量），平臺公司運(yùn)作項(xiàng)目的成功概率P，可獲得的項(xiàng)目運(yùn)作凈收益率（扣除貸款利息等相關(guān)成本后的收益率）為r，P服從[0,1]區(qū)間上的概率分布,并且f(P)和F(P)分別為概率P的密度函數(shù)和概率分布函數(shù)。

（二）由于信息不對稱，商業(yè)銀行無法準(zhǔn)確了解每個平臺公司運(yùn)作項(xiàng)目的具體風(fēng)險程度，因此，假設(shè)銀行知道給定貸款等級中所有平臺公司具有相同的凈收益均值X（X為一常量）；根據(jù)假設(shè)（2），有如下關(guān)系成立：（1）式表明平臺公司運(yùn)作項(xiàng)目的成功概率P與項(xiàng)目運(yùn)作凈收益率成反比，這符合經(jīng)濟(jì)學(xué)所描述的“收益越大，風(fēng)險也越大”的理論。此外，平臺公司是以利潤最大化為根本目標(biāo)的，因此，只有當(dāng)r≥i，即存在一定的利潤空間時，平臺公司才會向銀行申請貸款。當(dāng)r≥i時，結(jié)合（1）式可得，只有當(dāng)P≤P*，平臺公司才會向銀行申請貸款。

平臺公司只有在取得貸款后，才有可能去運(yùn)作項(xiàng)目。因此，平臺公司能夠申請到貸款并順利運(yùn)作項(xiàng)目的平均成功概率（記為P）應(yīng)考慮［0，P*］區(qū)間的概率分布情況。由此可得：（3）式說明，平臺公司能夠申請到貸款并順利運(yùn)作項(xiàng)目的平均成功概率僅僅是貸款利率的單調(diào)遞減函數(shù)。即銀行的貸款利率越高，平臺公司能夠獲得貸款并順利運(yùn)作項(xiàng)目的平均成功概率就越低。也就是說，銀行的貸款利率越高，獲得貸款的平臺公司的平均質(zhì)量狀況就越差，銀行面臨的信用風(fēng)險也就越大。下面，我們考察商業(yè)銀行期望凈收益的內(nèi)在狀況。商業(yè)銀行的期望凈收益不僅取決于銀行的貸款利率，而且取決于平臺公司還款的概率。由概率理論可知，商業(yè)銀行的期望收益等于平臺公司沒有發(fā)生違約時的利息收益與平臺公司沒有發(fā)生違約時的平均概率的乘積，即為:

基于政府融資平臺的商業(yè)銀行信貸風(fēng)險分析

由于信貸配給現(xiàn)象的存在，信用等級不夠高的平臺公司難以獲得足夠的貸款以運(yùn)作自身項(xiàng)目，所以商業(yè)銀行建議構(gòu)建以大型國有集團(tuán)公司為平臺擔(dān)保，中小公司集聚的地方政府融資平臺，以應(yīng)對由于信貸配給造成的信用等級不夠高的平臺公司難以獲得足夠的貸款的現(xiàn)象，具體運(yùn)作模式如圖2所示根據(jù)圖2所示，虛線框中是以大型國有集團(tuán)公司為平臺擔(dān)保，中小公司集聚的地方政府融資平臺，大型國有集團(tuán)公司為中小公司做一級擔(dān)保（顯性擔(dān)保）。地方政府出于經(jīng)濟(jì)效益和城市化發(fā)展的需要，為融資平臺做二級擔(dān)保（隱性擔(dān)保）。鑒于有兩級擔(dān)保，融資平臺向商業(yè)銀行提出融資要求，商業(yè)銀行向融資平臺發(fā)放貸款。融資平臺得到商業(yè)銀行的貸款后，按項(xiàng)目規(guī)劃將貸款分配到各中小施工公司。

各中小公司根據(jù)項(xiàng)目要求完成項(xiàng)目分配的任務(wù)，最后將項(xiàng)目所得以現(xiàn)金流的方式回籠，向商業(yè)銀行支付貸款本金和利息，余下資金根據(jù)項(xiàng)目任務(wù)的多少分配給各中小公司。由于融資平臺往往負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大型公益性或準(zhǔn)公益性等盈利性差的項(xiàng)目，很難有足額的現(xiàn)金流來支付商業(yè)銀行的貸款，就需要地方財政的補(bǔ)助。針對地方政府融資平臺的運(yùn)作模式，商業(yè)銀行主要面臨著信用風(fēng)險、擔(dān)保風(fēng)險、道德風(fēng)險、流動性風(fēng)險、市場風(fēng)險和政策性風(fēng)險等六大類風(fēng)險。

（一）信用風(fēng)險

信用風(fēng)險是現(xiàn)階段我國商業(yè)銀行所面臨的最主要風(fēng)險，其具體表現(xiàn)形式是作為債務(wù)人的地方政府融資平臺公司無法按期償還貸款。地方政府融資平臺貸款主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大型公益性或準(zhǔn)公益性等盈利性差的項(xiàng)目，其自身難以創(chuàng)造可觀的經(jīng)濟(jì)效益，所以需要地方財政資金的補(bǔ)助來償還貸款本息。我國地方政府融資平臺普遍存在著過度融資的現(xiàn)象，其資產(chǎn)負(fù)債率較高。然而近幾年我國經(jīng)濟(jì)增速總體放緩，地方財政收入也受到一定的影響，同時2012年是地方政府融資平臺的還款高峰期，所以商業(yè)銀行所面臨的信用風(fēng)險在短期內(nèi)難以得到根本性的好轉(zhuǎn)。

（二）擔(dān)保風(fēng)險

擔(dān)保風(fēng)險分為大型國有集團(tuán)公司承擔(dān)的一級擔(dān)保風(fēng)險和地方政府承擔(dān)的二級擔(dān)保風(fēng)險，其具體表現(xiàn)為地方政府或龍頭公司無法履行擔(dān)保時所做出的承諾。大型國有集團(tuán)公司作為一級擔(dān)保方，往往利用其自身的信用為中小公司提供擔(dān)保，然而受制于其自身的綜合實(shí)力，當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)問題，地方政府融資平臺難以按期償還貸款時，它的擔(dān)保就不能發(fā)揮作用。這時就需要地方政府的二級擔(dān)保，然而地方政府的擔(dān)保通常以政府承諾、財政擔(dān)保等形式存在，并不具有法律效用，商業(yè)銀行在追償貸款時，處于不利的位置，其面臨的擔(dān)保風(fēng)險也不可忽視。

（三）道德風(fēng)險

由于存在著嚴(yán)重的信息不對稱，商業(yè)銀行無法詳細(xì)有效地了解地方政府的財政收支、負(fù)債狀況等，同時也無法了解平臺的負(fù)債情況和還款能力，更難以對貸款用途進(jìn)行有效的監(jiān)控。當(dāng)商業(yè)銀行貸款給融資平臺時，平臺內(nèi)公司往往為了自身利益的最大化，做出不利于商業(yè)銀行的舉措，使得商業(yè)銀行無法按期收回所貸款項(xiàng)。同時，地方政府出于發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的考慮，隱瞞平臺內(nèi)公司的真實(shí)狀況，為融資平臺做出地方政府財政還款的擔(dān)保。鑒于地方政府和平臺內(nèi)公司的合力隱瞞，商業(yè)銀行面臨著巨大的道德風(fēng)險。

（四）流動性風(fēng)險

地方政府融資平臺貸款主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大型公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，具有資金需求量大，資金使用周期長的特點(diǎn)。由于有地方政府作擔(dān)保，商業(yè)銀行的風(fēng)險意識往往比較淡薄，據(jù)統(tǒng)計，絕大部分的平臺貸款都是長期貸款，這進(jìn)一步加劇了商業(yè)銀行信貸結(jié)構(gòu)的失衡及資產(chǎn)負(fù)債期限錯配程度，使商業(yè)銀行的流動性風(fēng)險變大。

（五）市場風(fēng)險

地方政府的財政收入和土地市場價格之間息息相關(guān)，大部分平臺貸款需要地方財政的支持，而土地市場價格是地方財政的重要支柱，因此土地市場價格對平臺貸款的還款影響巨大。同時房價和土地市場價格之間也有著很大的聯(lián)系，如果我國房地產(chǎn)市場價格下跌，土地市場價格也將下跌，這將導(dǎo)致地方財政收入的降低，進(jìn)一步打擊地方政府的還款能力，給商業(yè)銀行帶來系統(tǒng)性風(fēng)險。

（六）政策性風(fēng)險

地方政府融資平臺需要依靠地方政府的二級擔(dān)保，因此具有較強(qiáng)的政府背景。商業(yè)銀行為地方政府融資平臺提供貸款，面臨著較大的政策性風(fēng)險。由于所貸款項(xiàng)主要投資于大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，受到國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)的影響較大。一旦宏觀政策或地方政府發(fā)展思路變動，商業(yè)銀行所貸款項(xiàng)將不可避免的遭受損失。而且商業(yè)銀行貸款具有行業(yè)集中度高、期限長、款項(xiàng)數(shù)額大等特點(diǎn)，其面臨的政策性風(fēng)險極其突出。

基于政府融資平臺的商業(yè)銀行信貸風(fēng)險控制

針對上述六類基于政府融資平臺的信貸風(fēng)險，商業(yè)銀行需要從自身出發(fā)，通過發(fā)現(xiàn)風(fēng)險、研究風(fēng)險、規(guī)避（解決）風(fēng)險的風(fēng)險管理流程，不斷提升自身防范風(fēng)險的能力。對此，本研究給出如下的信貸風(fēng)險控制措施及建議：

（一）加強(qiáng)商業(yè)銀行自身風(fēng)險識別能力

針對地方政府融資平臺公司貸款的特點(diǎn)，商業(yè)銀行首先要明確平臺貸款的主要業(yè)務(wù)和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，從而識別商業(yè)銀行面臨的主要風(fēng)險，顯然信用風(fēng)險是商業(yè)銀行面臨的最主要的風(fēng)險。針對最主要的風(fēng)險，商業(yè)銀行要進(jìn)一步識別引起這一風(fēng)險的關(guān)鍵誘因，并選擇與之相對應(yīng)的風(fēng)險指標(biāo)來確定可能發(fā)生的風(fēng)險，從而采取行之有效的措施解決問題。

（二）加強(qiáng)商業(yè)銀行自身風(fēng)險預(yù)警能力

針對地方政府融資平臺公司貸款的特點(diǎn)，商業(yè)銀行首先要建立一套能夠科學(xué)、合理、敏感地反映平臺風(fēng)險狀況的監(jiān)測指標(biāo)體系，然后根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)及發(fā)展?fàn)顩r確定各風(fēng)險指標(biāo)的預(yù)警閥值，接著運(yùn)用合理有效的數(shù)據(jù)處理方法對各風(fēng)險數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合處理，得出商業(yè)銀行信貸風(fēng)險的等級，最后用信號燈來顯示信貸風(fēng)險的狀態(tài)。根據(jù)上述預(yù)警體系，商業(yè)銀行可以有效應(yīng)對所面臨的平臺風(fēng)險。

（三）加強(qiáng)商業(yè)銀行自身風(fēng)險處置能力

商業(yè)銀行風(fēng)險處置方式一般可分為資產(chǎn)置換、資產(chǎn)拍賣、市場操作和自身核銷等四大類，其中資產(chǎn)置換和市場操作是主要方式。商業(yè)銀行的資產(chǎn)置換以土地、現(xiàn)金、專項(xiàng)貸款和房地產(chǎn)等變現(xiàn)能力較強(qiáng)的實(shí)物資產(chǎn)置換為主要形式，市場操作是通過資本市場操作將商業(yè)銀行自身風(fēng)險轉(zhuǎn)移到資本市場。此外，資產(chǎn)拍賣和自身核銷也是商業(yè)銀行采取的常用方式。這些方式相互作用，共同為減小商業(yè)銀行自身風(fēng)險發(fā)揮作用。

（四）建立貸款評審機(jī)制

商業(yè)銀行根據(jù)自身需要，建立基于地方政府融資平臺的貸款評審機(jī)制。首先，逐步構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化的平臺公司評級體系。通過將財務(wù)信息和非財務(wù)信息有機(jī)結(jié)合的方式，商業(yè)銀行可以建立一套規(guī)范化的平臺公司信用風(fēng)險評價體系，其中財務(wù)因素中運(yùn)用現(xiàn)金流評估法估計平臺公司還款的現(xiàn)金流情況，在此基礎(chǔ)上給予信用等級；非財務(wù)因素主要考慮平臺公司的經(jīng)營管理效率、人事關(guān)系和信譽(yù)等。其次，有效建立基于評級體系的信貸授權(quán)與審批機(jī)制。根據(jù)平臺公司經(jīng)營特點(diǎn)和實(shí)際風(fēng)險狀況，商業(yè)銀行將信用與風(fēng)險有機(jī)結(jié)合起來，建立基于評級體系的信貸授權(quán)與審批機(jī)制。最后，商業(yè)銀行針對建立的貸款評審機(jī)制，采取從嚴(yán)從緊的原則，防止產(chǎn)生審核松懈等影響貸款評審機(jī)制運(yùn)行效率的現(xiàn)象。

（五）建立銀團(tuán)貸款模式

銀團(tuán)貸款模式作為一種新的貸款模式，已經(jīng)被我國商業(yè)銀行采用。鑒于地方政府融資平臺籌資金額大、貸款期限長等特點(diǎn)，銀團(tuán)貸款模式不僅能滿足其融資需求，節(jié)約交易成本，還能規(guī)范地方政府融資平臺的經(jīng)營。對商業(yè)銀行自身來說，銀團(tuán)貸款有利于識別信用風(fēng)險，提高信貸資產(chǎn)的流動性，改善信貸結(jié)構(gòu)，減少銀行間的惡性競爭。針對我國目前尚未完全形成銀團(tuán)貸款發(fā)展所需的市場環(huán)境和缺少成熟的市場參與主體等的現(xiàn)狀，商業(yè)銀行應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)營理念，加強(qiáng)銀團(tuán)貸款的風(fēng)險管理，建立銀團(tuán)貸款信息平臺和協(xié)調(diào)機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)盡快完善銀團(tuán)貸款的法律法規(guī)，大力發(fā)展銀團(tuán)貸款二級市場。

（六）推行商業(yè)銀行平臺類貸款資產(chǎn)的證券化

資產(chǎn)證券化是目前化解地方政府融資平臺貸款風(fēng)險的重要金融創(chuàng)新。針對融資平臺自身負(fù)債率過高、擔(dān)保承諾有名無實(shí)、對土地升值依賴過大、償債責(zé)任主體不明確、多頭借貸、違規(guī)挪用等現(xiàn)象，資產(chǎn)證券化是解決上述問題的有效途徑。商業(yè)銀行應(yīng)考慮以下三個方面：1.密切關(guān)注基礎(chǔ)資產(chǎn)，加強(qiáng)動態(tài)管理。2.篩選優(yōu)質(zhì)單項(xiàng)資產(chǎn)，巧妙進(jìn)行多項(xiàng)重組。3.發(fā)展專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，綜合運(yùn)用內(nèi)部增級和外部增級。

（七）建立銀保協(xié)作機(jī)制

構(gòu)建適合于地方政府融資平臺的銀保協(xié)作機(jī)制是解決商業(yè)銀行平臺貸款風(fēng)險的重要措施。這里銀保協(xié)作機(jī)制的“保”不是一般意義上的商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，而是政策性擔(dān)保公司。政策性擔(dān)保公司區(qū)別于一般商業(yè)性擔(dān)保公司，它有政府作為強(qiáng)大的后援，在地方政府融資平臺發(fā)生違約情況時，由于銀保協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建，商業(yè)銀行自身受到的損失將大大減小，而政策性擔(dān)保公司憑借強(qiáng)大的政府援助，也不會發(fā)生實(shí)質(zhì)性的危機(jī)。

（八）充分發(fā)揮地方政府金融工作辦公室的監(jiān)管職能

地方政府金融工作辦公室（以下簡稱金融辦）作為地方機(jī)構(gòu)深入改革的產(chǎn)物，在沒有中央統(tǒng)一要求和號召下，其建設(shè)自發(fā)形成了一股潮流。隨著金融辦的不斷發(fā)展，其關(guān)鍵是強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)能力，尋求金融發(fā)展的突破口，建設(shè)完善的金融機(jī)構(gòu)組織體系，規(guī)劃建設(shè)好金融聚集區(qū)。同時應(yīng)充分發(fā)揮金融辦對融資的監(jiān)管力度，防范融資平臺出現(xiàn)道德風(fēng)險，使商業(yè)銀行能夠規(guī)避風(fēng)險，避免受到嚴(yán)重的損失。

作者：顧海峰孫贊贊單位：東華大學(xué)旭日工商管理學(xué)院