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一、存在的問題

隨著我國經濟建設的發展，我國工程建設管理有了很大的改進。但迄今為止，各政府工程的投資主體仍是沿用過去投資、建設、管理、使用的“四位一體”的模式，多數工程還是自建、自管、自用，導致諸多問題。

（一）業主單位缺乏專業知識，工程隱患多。建設單位業主負責制情況下，業主單位既要參與項目前期的策劃、編制項目建議書、可行性研究等工作，有要參與工程建設的準備和實施工作，包括基地選址、拆遷、組織勘察、設計和施工招標等，應當說這些工作的專業性很強。由于業主單位原專業不是工程建設管理，缺乏這些必要的專業知識，難以負起建設工程質量工期投資計劃和投資效益的責任。投資主體缺位的后果是投資規模無法控制，腐敗現象發生工程質量難以保證，建設秩序被破壞等。

（二）臨時組建基建班子，缺乏穩定性。我國一直采取行政部門組建基建指揮部（辦公室）的方式來組織建設，政府每上一個新項目就專門成立一個基建班子，這使很多行政機構人員膨脹，且這種臨時性的基建班子大部分專業不配套，也沒有工程管理經驗的積累，該項目完成竣工后，面臨無事可干的問題，聘用的專業技術人員臨時觀念較嚴重，責任心較差，難以提高建設管理水平。

（三）建設實施各環節之間責任不明、利益不清，導致投資無法控制。現行的工程項目建設單位又是建成后該項目的使用單位，為了本單位的利益，往往在設計、施工階段隨意修改設計擴大規模，增加設備提高標準互相攀比，造成了工期延長，投資大大超標，追加預算，形成釣魚工程。據有關數據，我國政府投資工程真正按計劃投資完成的極少，多數都超過預算的20％～30％，超過1～2倍的也屢見不鮮。

（四）現行管理制度不科學、不完善。政府投資項目管理體制下，“投資、建設、管理、使用”四位一體，政府在整個項目實施過程中缺乏很好的過程控制，在法律層次上也缺乏追究責任的效力，項目使用單位、施工承包單位和監理單位等項目參與方都成了超投資、超標準的受益者，政府對投資項目的監管實際上處于失控狀態。

二、政府投資項目管理代建制提出的必要性

代建制是進行工程項目的組織建設與建成后的使用管理相分離的改革，對政府投資項目分別由國家和地方相應的政府主管部門直接組織工程建設，在建設過程中實行嚴格規范的項目法人責任制，項目建成后再交使用單位或部門管理。這種模式主要是政府將投資項目交給專業機構進行建設管理，該專業機構不僅負責組織設計、施工、材料設備的選型，還直接承擔工程全過程的管理和監督職能，實行項目管理社會化，專業機構對政府負責。具體特點有以下三點：

社會化“代建制”充分發揮了社會化分工的優勢，實行項目管理社會化，通過把政府投資項目交給專業機構進行建設管理，專業機構對政府負責，同時又對使用單位負責，理順了政府投資工程中各方主題的責、權、利，從而促使政府職能的轉變，由以前的項目的實施者轉變為對項目實施監督的監管者，使工程項目的監管得到加強。

職業化依靠社會專業機構實施代建，促使項目管理專業化。利用代建機構的專業技術力量，以科學的論證按基本建設程序為工程創造條件。

商業化代建制實行商業化運作，能自覺地按投資主體的要求嚴格控制投資，較主動的按照經批準的規模和標準實施項目建設。

代建制度是社會發展的產物，它是計劃經濟向市場經濟轉型過程中，要求政府從直接的工程建設管理向依照市場規劃進行宏觀的、間接的工程建設管理方式轉變的一種制度形式，在工程項目管理領域具有進步意義。

三、國外政府投資項目管理模式

國外、尤其是發達國家與地區，對政府投資建設工程項目的管理，一般采用工程總承包和工程項目委托管理兩種。

（一）工程總承包

1、設計—建造總承包（即D－B）。承包商負責工程項目的設計和建造，對工程質量、安全、工期、造價全面負責。D－B模式是一種項目組織方式，業主和設計—建造承包商密切合作，完成項目的規劃、設計、成本控制、進度安排等工作，甚至負責土地購買和項目融資。使用一個承包商對整個項目負責，避免了設計和施工的矛盾，可顯著降低項目的成本和縮短工期。同時，在選定承包商時，把設計方案的優劣作為主要的評標因素，可保證業主得到高質量的工程項目。

2、設計—采購—施工/交鑰匙總承包（即EPC/Turkey）。總承包商按照合同約定，完成工程設計、設備材料采購、施工、試運行等服務工作，實現設計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程的安全、質量、進度、造價全面負責。

（二）工程項目委托管理

1、項目管理服務（PM）。是指工程咨詢公司按合同約定，在工程項目的決策階段，為業進行項目策劃、編制項目建議書和可行性研究報告；在工程實施階段，為業主提供招標、設計、采購、施工、試運行的管理和服務，代表業主對工程項目質量、安全、進度、費用、合同、信息等管理和控制，并按照合同約定收取一定的報酬和承擔一定管理責任的服務方式。

2、項目管理承包（PMC）。即項目管理承包商代表業主對工程項目進行全過程、全方位的項目管理，包括進行工程的總體規劃、項目定

一、工程招標、選擇設計、采購、施工承包，并對設計、采購、施工進行全面管理。

四、我國政府投資工程項目管理代建制的做法

（一）加強代建單位及其相關管理。代建單位在項目建設管理中起關鍵作用，是建設實施的管理者和政府投資管理部門控制投資意志的執行貫徹者，但面對這種新的管理方式，我國目前有能力接受工程項目全過程委托管理的比較獨立、成熟的企業或集團并不多，我們國家對這行業的管理還是個空白。

按照工程項目管理代建制的需要，首先要加強代建單位市場準入管理。代建單位應當具備一些條件：一是有法人資格或依法成立的其他組織；二是有一定的資金實力，能夠承擔起一定的經濟責任；三是有與項目建設管理相適應的專業技術人員和管理人員隊伍以及科學嚴密的工作制度；四是曾經政府投資項目管理應作為重要業績保存在歷史記錄中，以發揮多次的優勢。其次要加強代建單位資格管理。代建單位應當具有同類工程建設管理經驗，具備與項目相適應的監理、施工、房地產開發或者其他相應的工程建設方面的資質。

（二）加強代建合同管理。在市場經濟中，工程建設甲乙雙方之間靠合同來連接，社會資源的配置通過合同來體現和落實，合同是業主和承包商雙方關系的基礎，是雙方在約定的項目中一切生產活動的依據。政府對建設項目的管理逐步由行政手段向法律和經濟手段轉變，是政府職能轉變的重要內容，加強對代建合同的管理是政府部門對代建制管理最有效和有力的核心手段。具體做法有：代建合同需要明確政府是確定項目投資的最終決策人，尤其需要明確政府決策人、使用單位和代建單位各自控制變更的權力范圍，明確責任和權力，并且進一步公開和透明，有效杜絕機會主義，杜絕公共項目投資膨脹的可能性；為有效的發揮所有項目參與人員的作用，合同應明確代建的組織規劃、項目班子組建、角色和職責的分派、項目班子建設和項目各參與方之間爭議的解決等內容；合同中應該明確規定違約的賠償責任問題，除了一般的違約責任外，還要明確若政府單方終止合同的違約賠償問題。

通過編制標準合同文本可以簡化委托談判的過程，明確代建企業實現項目工期、成本控制與質量控制目標的責任及權限，規范業主委員會的行為，確定業主委員會對代建企業進行監督檢查的方式方法。

（三）加強費用管理。費用控制包括費用的預算和控制過程。原有的監理方式在一定程度上已無法履行三控二管一協調的監理責任，原有的監理收費也無法涵蓋工程項目全過程管理的實際費用，所以應由有關部門盡快根據工程項目全過程管理的實際費用情況編制新的收費標準和方法，以規范委托代建雙方的收費行為。在關鍵的款項支付上，必須制定嚴格的程序，執行按工程進度撥付工程款的規定，如需在現場監理、代建合同雙方這三方都一致認可的條件下，才可撥付建設資金。

（四）加強制度建設。加強代建制的制度建設，要建立強制性規定，對于由政府財力，或主要由政府財力，或由政府擔保建設工程，以及市政公共設施建設工程，要強制性規定必須實行“代建制”，并通過招投標選擇代建人；要建立禁止性規定，參與投標的代建人，必須與招標人，以及以后的工程承包商、材料供應商等沒有任何財產和認識方面的牽連；要建立平臺設置，制定適合代建制特點的招標文件范本，可以共用現有的建筑工程招投標平臺，但其評標方法等應根據代建制的特點重新設定。

從過程上看，要從項目的決策開始，到項目執行組織、項目執行中對人、財、物的管理，到項目后評估等，制定出嚴格的制度，要求嚴格按規范操作，不允許有主觀隨意性。

隨著我國現代化建設的迅速發展，政府投資規模不斷擴大，政府投資項目管理中的弊端也日益突現。2004年7月16日國務院正式批準了《關于投資體制改革的決定》，將在全國范圍內推行“代建制”。“代建制”作為政府管理投資工程項目的制度模式，它著眼于對政府投資項目各方面的規范約束，以合理的利益制約機制保證項目質量和效益，這一制度比較適應我國市場經濟發展，也符合國際通行做法，可以從源頭上解決政府投資管理過程中的約束軟化、超投資風險防范制約機制缺失等問題。