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摘要:中國的城市軌道交通正處于單線、多線、網絡的并存建設狀態,其技術經濟特性一方面直接影響投資制度設計的目標功能效用和成本;另一方面還引發了制度實施過程中的非預期功能,導致項目投資、組織模式之間出現某種內在關聯和相互制約,于是模式的實施績效沿時間軸發生變遷。考察了對應于兩種項目投資結構的融資功能及其隱性成本;實證了一元投資/縱向一體化模式和一元投資/縱向“四分開”模式的平均成本曲線,指出在網絡發展期,后者有向前者回歸的趨勢;另外,多元投資的單線經營特征使得業主有采用“代建制”的激勵,但同時也引發了軌道網各單線項目之間的協調成本。最后說明投資/組織模式和城市軌道網全壽命周期自然屬性的契合程度是決定其制度實施績效的一個重要因素。

關鍵詞:城市軌道交通;項目;技術經濟特性;投資制度;融資;組織模式;績效

城市軌道交通以它對城市土地價值的深遠影響和巨額建設成本,代表了城市公共投資規模的高水平,并成為政府投資項目管理體制改革更為活躍的課題。新古典經濟學理論注重市場的運行,不太關心市場如何發展[1],然而正是制度中的激勵性,決定了準公共品項目所能獲得的社會投資和系統運行效率,因此,發展和效率成為城市軌道交通產業制度變革的邏輯基點(見圖1)。值得關注的是制度變革的實施成本,根據樊剛等人定義,所謂實施成本是指制度變革過程開始以后一切由“信息不完全”、“知識不完全”和“制度預期不穩定”所造成的經濟效率損失,是舊體制下各種經濟組織的結構、功能以及規范組織間關系的各種正式和非正式制度、規則、習慣等向新制度過渡所必須的設計、創新、磨合過程所造成的經濟損失,即實施新制度的交易成本[2]。

采用二分法,城市軌道交通建設項目投資的基本模式不外兩種,即一元投資和多元投資,兩種結構中的投資主體、客體,以及產權、經營權歸屬、責權利的約定,具體環境中的行為規則等要素,共同構成了特定的項目投資制度,其設計目的在于滿足城市發展需求,完成項目融資和促成項目交易。事實上,投資制度目標功能的效用和成本不是一成不變的;而投資制度非預期的派生功能所產生的執行成本也將以各種形式出現在項目的全壽命周期中。實施成本的增加意味著目標收益的減少,從而影響以發展和效率為設計初衷的制度績效。本文試圖在分析城市軌道交通建設項目技術經濟特性的基礎上,考察技術經濟特性對投資制度目標功能效用、成本的直接影響,以及和投資制度若干派生功能之間的內在關聯;并借助實證來說明投資/組織模式和建設項目自然屬性的契合程度是影響其制度實施績效的重要因素,也是制度修正、變革的主要依據。

1城市軌道交通項目的技術經濟特性

城市軌道交通項目技術經濟特性有兩個層面的含義,即基于網絡型城市基礎設施的自然壟斷產業技術經濟特性和作為建設項目的全壽命周期技術經濟特性。

1.1城市軌道交通的網絡規模經濟效益

城市軌道交通必須借助傳輸網絡才能進行客運交易,因此歸屬于物質型網絡產業。通常在一個結構良好的傳輸網絡上,節點和連接的增多意味著線路數或者網絡的交易量將以幾何級數遞增。因此,相對于極高的固定成本,網絡傳輸的邊際成本極低,隨著載客量(運量)的持續上升,網絡全壽命周期的平均成本將持續下降。和非網絡的單線傳輸規模經濟相比,網絡系統的規模經濟效益幾乎沒有邊界[3]。所以,城市軌道交通業的規模經濟和網絡化經營的關聯度極強,這就決定了城市軌道交通建設通常都要經歷單線—多線—網絡這樣一個產業成熟過程。

1.2城市軌道網的范圍經濟效益

城市軌道交通項目內含稀缺資源的使用:土地,加之存在巨大的網絡規模效益,如果每種運營產品都配置一條軌道,重復投資將造成資源的極大浪費。因此,產業有聯合建設或運營的要求(所有的運營產品統一使用一個網絡)。

1.3高沉淀成本和強外部性

城市軌道交通的資產專用性極強,沉淀成本大。同時,極高的固定成本和巨額運營成本[4],使得單線生產的平均成本居高不下,平均成本和邊際成本相差懸殊。加之較強的社會公益性控制的低位票價,導致主營業務的內部收益率差,幾乎無限期地拉長了項目的靜態和動態投資回收期,這是形成軌道交通業進入壁壘的重要因素。

1.4較強的可替代性

盡管交通產品和服務是生活必需品,需求彈性較小。但是城市軌道運輸和其他運輸方式都是對人和物的空間位移,存在較強的相互替代性,因此產業有一個較強的外部競爭環境,限制了項目的價格和贏利空間。

1.5項目建設或運營的基本技術標準具有統一性

盡管每個城市軌道項目是一次性且獨特的,但是由于存在著網絡規模經濟和范圍經濟,因此,網絡內各項目的技術標準必須統

一、兼容,比如,售票刷卡的制式,供電、通信等公用系統的技術指標。不然,在項目使用期將導致線路改造工程的提前出現,以及社會成本的極大增加。

1.6網絡規劃的穩定性要求

城市軌道交通要同時承擔解決城市交通問題和引導城市土地資源開發的命題,這可從SOD(服務型)和TOD(規劃型)兩種城市軌道交通規劃模式中得到反映。因此,建設項目的范圍規模、工期、質量等參數緊密地和中遠期城市規劃結合在一起,由上游線路規劃的不確定性引發的下游工程設計變更、索賠的風險極大。

1.7工程的強風險性

除了軌網的規劃風險外,工程受地質、地面、地下各種景觀、既有設施的影響也很大[5]。另外,技術難度導致的技術風險還將進一步誘發項目的公共安全風險、經濟風險。

2城市軌道交通項目投資模式績效變遷分析

如前所述,城市軌道交通項目投資的基本模式可分為一元投資和多元投資,其目標功能是完成項目融資和促成項目交易,效用標準是項目啟動資金和后續投入的迅速按時到位,同時為未來項目的權益交換架構一個運作平臺,基于項目法人責任制的企業化以及股份制項目公司不妨說是城市軌道交通項目走向市場化運作的一個折中方式。執行目標功能的成本即為目標成本,二者的時間函數標志著投資制度績效將沿著產業發展路徑發生變遷。

2.1投資模式的目標功能效用變遷

2.1.1城市軌道交通項目一元投資結構通常對應傳統的政府投資模式

由于準公共品特性導致的市場失靈,在城市軌道交通網絡的建設初期和常規成長期,世界多數國家的政府都規律性地充當著軌網建設項目的投資主體,由此生成的國有獨資公司作為項目全壽命周期的管理主體(如上海申通,廣州地鐵,天津地鐵)。依托政府財政和良好的信用,一元投資結構能在軌道交通的單線項目時期快速籌措項目資金,操作簡便,融資速度快,項目資金迅速和按時到位的可靠性強[6]。

顯然,單純而持續的一元投資將對政府財政產生壓力。更為主要的是,如何解決特大型城市積重難返的市區交通和持續強勁的城市邊緣組團交通,如何促成城市軌道交通作為自然壟斷產業所特有的網絡規模效應,是擺在政府面前的命題。受政府財力和信用程度所限,在進入城市軌道交通網絡化建設時期后,傳統的一元投資結構在滿足大量的正外部社會效應需求面前顯得力不從心,融資能力明顯不足(見圖3)。

2.1.2多元投資結構通常對應兩種市場化投資模式

(1)真正的市場化投資出現在城市軌道交通產業成熟時期,結構良好的城市軌道交通網絡已基本形成,網絡所特有的技術外部性和政策支持,使新增項目擁有潛在的盈利模型。企業以獲取利潤為目的,以企業信用或項目收益為融資基礎,以商業貸款、發行股票等商業化融資為手段,籌集資金并加以運用,其中具有代表性的是香港地鐵、新加坡地鐵和東京地鐵[7]。政府通過向其他投資人出售股權的方式,收回一部分建設資金。非國有獨資的公司制企業是市場化投資主體,它們自主進行投融資活動,獨自承擔和享有相應的責權利。

(2)以城市發展為驅動力的市場化投資出現在城市地鐵建設初期或高速成長期,主營業務盈利模型的缺位,使得市場化融資只能在政策支持下,借助項目外部效益的內部化模型,再采用項目融資方式,其實質是政府投資為主導的市場化投資。通常有各級政府合資(上海軌道交通3號線),政企合資(北京城鐵、天津輕軌),公私合資PPP(北京地鐵4號線)等多種方式。

對于單線項目,多元投資結構受股東的信用程度所限,融資能力不會很大,且操作環節多,過程復雜,融資速度慢,項目資金迅速和按時到位的可靠性相對較差。但是在一定區間內,面對項目建設網絡化帶來巨大的資金缺口,多元投資機制的融資功能顯然比一元投資機制更具適應性,更能滿足城市發展對軌道交通建設的外部效應需求。

2.2投資模式的目標成本變遷

執行投資制度目標功能的成本即目標成本。技術經濟特性制約了投資結構對融資方式的選擇:利息及其他交易確定費用,作為融資成本中的顯性部分沉積在項目全壽命周期的建造成本項中;而交易的實施費用將作為融資成本中的隱性部分,使投資模式的目標成本發生變遷(見圖4),并成為項目全壽命周期總成本理論值和實際值之差的重要成分。

2.2.1一元投資結構的隱性融資成本

一元投資通常為政府投資,項目盈利模型差,商業貸款籌集困難,出于減輕還貸利息壓力,且擁有政府的信用優勢,一元投資結構往往有尋找外國政府低息出口信貸的激勵。這種融資方式的顯性成本(利息)很低,在單線項目建設初期具有明顯優勢,但必須使用貸款方指定的本國設備,核心技術吸收差,備品備件全靠進口,極大的隱性成本通過項目運營期居高不下的維護、修理成本體現出來。更為關鍵的是,伴隨軌道網絡的逐漸形成,各線路之間設備標準、制式的不兼容問題日益突出,將極大地削弱網絡運行的規模效益,引發各線路非預期的設備提前改造成本,這個問題已經在20世紀90年代建設的中國城市軌道項目的當前運營中凸現。

2.2.2多元投資結構的隱性融資成本

城市軌道交通項目漫長的投資回收期成為多元資本大規模進入該產業的最大障礙,因此,除了運用各種優惠政策設計一個良好的項目盈利模型外,在城市軌道交通的單線和網絡化建設期,政府仍然不得不成為每個多元投資結構的控股方,這就意味著政府必須為一個個多元投資結構的建立一次次注入資本金。

3城市軌道交通項目技術經濟特性和投資模式派生功能的內在關聯

3.1自然生成產業的市場結構

由于技術經濟特性的作用,使得不同的投資模式在城市軌道交通產業中生成了不同的市場結構。

國有獨資公司作為政府投資項目的自然壟斷經營主體,該主體隨著城市軌道交通規模的擴大,將歷經項目管理的單線—多線—網絡3個不同時期,以至于在城市軌道交通產業的發展和成熟期,大多數一元投資均擁有城市全部或局部的軌道網絡。

市場化投資的性質和政策條件決定了多元投資通常對應于單線項目全壽命周期中某階段的特許經營。這樣,就某個特定的城市軌道交通市場結構而言,將必然遭遇各種項目投資模式對產業的“橫切”;各種單線、多線、網絡項目業主混合并存于產業的發展期。

3.2間接制約項目的組織模式

理論上可以把重在發展的項目投資模式和重在效率的項目組織模式加以整合。

和其他政府投資項目相同,城市軌道交通建設項目的基本組織模式無非兩類:沿項目過程縱向一體化和沿項目過程按業務縱向分解,所謂“投資、建設、運營、監管四分開”的經典分解模式。事實上,在自然壟斷產業規制改革中,縱向一體化和縱向“四分開”模式之間尚存有寬闊的中間地帶,僅城市軌道交通產業就有投融資+建設、運營;投融資、建設+運營等模式。為便于分析和表述,本文使用縱向“四分開”一詞泛指具有共性的“按業務縱向分解”模式。除了計劃經濟制度的路徑依賴所對應的行政壟斷外,縱向一體化模式的制度經濟學解釋是為了減少信息不對稱、策略性機會主義而導致的交易費用[8]。相反,“四分開”模式存在的主要理由是借助基于市場的各種采購合同,充分利用社會化和專業化所帶來的效益,并且通過建設項目中間產品的市場競爭,解決自然壟斷導致的產出受限、管理松懈、研發減縮、尋租等問題[9]。在項目采購環節,進入競爭還可細分為“無度競爭”、“有限競爭”、“伙伴式(Partnering)”等。

投資/組織模式有3種分別獲得了中國乃至世界各大城市軌道交通項目投資、建設、運營的實證;另外,圖5還表明了沿著產業的發展路徑(單線—多線—網絡,或單線—網絡前期—網絡后期),項目投資/組織模式將發生相互轉化。這些實證邏輯或歷史地支持了一個觀點:除了融資功能外,項目投資制度還具有限定項目組織模式的派生功能,這種限定源自于項目技術經濟特性的驅動。在產業發展過程的某個階段,如果投資/組織模式的匹配不符合技術經濟特性的要求,將產生制度派生功能的執行成本,并表現為項目全壽命周期總成本的某些成分。模式轉化的實質是對項目制度績效永恒的追求,同時也意味著制度的績效將會沿時間軸發生嬗變。

4城市軌道交通項目投資/組織模式績效變遷的實證分析

4.1技術經濟特性對城市軌道交通項目管理的客觀要求

(1)如前1.1節所述,如果網絡結構規劃合理,那么,網絡規模經濟和范圍經濟就取決于網絡節點和接口的運行效率。因此,城市軌道網的技術經濟特性要求給予統一的網絡建設管理,包括設備、土建、安裝的技術標準、網絡運營的調度規劃等。

(2)對建設項目而言,全壽命周期成本(lifecyclecost,LCC)的外延通常指項目的建設成本和使用成本,并且二者之間存在著強負相關性。建設項目全壽命周期費用是在投資者整個時間范圍內考慮貨幣時間價值下用來經濟評估的所有相關費用,包括投資費用、能源費用、非能源費用、維護費用和廢除或拆遷費用等[10]。中外項目管理實踐證明:必須對項目實行全壽命周期的統一管理,以尋找最低總成本下項目所有成本的平衡點。城市軌道交通項目的建造成本和運營成本極高,居于城市各類基礎設施項目之首,因此,在項目融資、設計方案中統一管理項目的建造成本和運營成本至關重要。

4.2一元投資/縱向一體化模式的實施績效變遷

一元縱向一體化對應于傳統的政府投資模式,生成國有獨資公司對城市軌道交通網絡全壽命周期管理業務的自然壟斷經營。其表現為要么沿著時間軸逐次開展項目建設,在一個長期內構造城市軌道交通網絡(例如歐美大多數城市軌道交通);要么就是以項目群方式同時建設,在短期內構造網絡。例如東南亞和當前超常規發展的中國城市軌道交通:基于政府部門的資金集中支付,廣州地鐵總公司自然壟斷廣州市地鐵網絡的建設、運營管理;天津地鐵總公司集天津市地鐵網絡投融資、建設、運營管理于一身,是真正的一元投資結構加縱向一體化管理。

一元投資/縱向一體化模式的層級制組織特性,具備對單線項目或網絡化項目全壽命周期集成化管理(主要是LCC)的組織條件;從而避免由于不良的項目前期管理而導致居高不下的后期使用成本,包括運營成本、公共安全成本和其他因項目功能不足引發的社會成本;并且能夠有效避免由規劃風險、技術風險引發的工程設計變更、索賠過程中大幅上升的交易成本。因此,該模式在項目建設期、網絡前期能很好地滿足網絡和項目的自然屬性要求,正因為此,包括廣州地鐵、天津地鐵在內的國際上大多數城市地鐵的建設期、網絡前期的項目制度模式都落在了圖5所示的第Ⅰ區域內。

在網絡后期,大多數單線項目已處于常規營運狀態,技術難度、不確定性下降,一元投資/縱向一體化模式下自然壟斷的種種弊病開始凸顯,巨大的生產成本已成為阻礙產業進一步發展的瓶頸(見圖6),這就是一些國家的城市軌網之所以進行自然壟斷產業規制改革的原因所在。一體化向“四分開”的轉化通常出現在圖5中的第Ⅴ區域,并大多以“網運分離”為主要變革標志。

4.3一元投資/縱向“四分開”模式的實施績效變遷

一元縱向“四分開”源于以提高系統效率為主要驅動力的自然壟斷產業規制改革的經典模式,如4.2節所述,該模式主要存在于國際上成熟的城市軌道交通產業。

迄今為止,一元投資/縱向“四分開”模式的中國版本僅限于當前正處在超常規發展時期的上海軌道交通業。

實踐證明由于管理的責任、權利主體缺位,“四分開”模式通常無法滿足項目全壽命周期集成管理的技術經濟特性。主要表現為工程建設的投資、進度、質量目標與運營的成本、接收、功能目標脫節,最終的用戶需求往往自決策階段就開始偏離定義。特別是項目參與各方所擁有的知識和經驗不能很好地為全壽命周期目標的實現服務,對不同階段的任務不能進行很好的銜接,對不同任務之間界面很難進行有效的組織和管理,全壽命周期不同階段生成的信息不能共享[11],這樣導致項目建造和運營成本同時上升。

更為重要的是,盡管基于市場化的項目采購機制帶來了競爭所產生的效率,但采購的重復性和強技術難度仍然驅動一元投資主體為減少交易成本和獲得良好的學習曲線而選擇單一的伙伴式交易機制,形成采購環節的事實壟斷,因此,處于圖5中第Ⅱ區域的一元投資/四分開模式充其量完成了社會化、專業化功能,并沒有解決壟斷導致的效率低下問題。在單線項目建設階段,項目的干系人相對構造簡單,“四分開”模式的社會化、專業化所帶來的生產成本降低是明顯的,而壟斷導致的效率問題并沒有上升為主要矛盾。

從項目管理的角度看,項目運行各環節的“可交付成果”,事實上就是相對于項目最終產品的中間產品。于是,投資環節和建設環節之間的中間產品就是項目資金。進入高速發展網絡階段后,過于頻繁的網絡規劃變動、建造技術風險以及事實性壟斷使得項目投資環節的下游———即項目的建設環節和運營環節存在著U型平均生產成本曲線(見圖6),這樣,處于項目上游的資金供給者就有向后縱向一體化的激勵[12],如果這種激勵得不到滿足,則上游出于己方利益考慮,會提高交易條件,進而使項目總成本大大上升。

上海申通集團(投資)和上海地鐵建設總公司合并,上海地鐵運營公司并入上海久事(投資),意味著在進入網絡建設期后一元投資/縱向“四分開”模式的重新局部一體化。在圖5中表現為第Ⅱ區域向第Ⅰ區域轉化,體現了城市軌道交通產業的技術經濟特性對項目投資/組織制度的客觀制約。

4.4多元投資/縱向“四分開”模式的實施績效變遷

(1)多元縱向“四分開”模式對應于市場化投資所生成的各單線項目業主,他們通常僅擁有特定城市軌道交通單線項目一定時段內的特許經營權,并且在政策的支持下擁有潛在的盈利模型。盈利的預期使業主們追求項目全壽命周期效率。考慮建設規模、資源組織、專業化程度等限制因素,多元投資主體作為一次性業主有使用“代建制”的激勵,同時作為社會化投資生成的股份制公司,追求效益的本能促使它通過采購環節,即項目中間產品市場的有限競爭而獲得資源的最佳效益配置[13]。多元投資/縱向“四分開”模式有諸多

實證給予支持,位于圖5第Ⅲ區域的天津輕軌項目的多元投資主體就通過項目管理公司、項目總承包獲得了項目的社會化、專業化效益。

(2)對于超常規發展的中國城市軌道網,多元投資介入的結果是自然壟斷產業的市場結構遭遇“橫切”。如4.2節所述,在一個成熟的產業中“橫切”是必然趨勢,但是當源于發展的“橫切”過早地出現在軌道網建設時期,網絡中業主雜陳,由此各項目之間的接口、節點的技術標準、參數協調成了突出問題,已經影響了網絡規模效益。例如,不同的項目業主,導致線路之間的系統參數、運營參數不能兼容,換乘不便。項目間的協調成本同樣將導致使用成本和社會成本。

5結論

制度績效的收益和成本比較在理論上是很難確切定量的,但是在實踐中完全可以借助“生存技術”加以檢測[14]。

中國的城市軌道交通項目,在持續強勁的城市化發展推動下,正處于超常規發展的單線—多線—網絡等混合建設狀態。以獲取項目資金、效率為設計初衷的投資、組織制度,其目標功能、目標成本的變遷,以及派生功能及其實施成本將導致制度績效的階段性問題;無論如何,技術經濟特性應該成為項目制度設計中必須考慮的首要因素,也是項目制度修正、變革的主要依據。例如用融資租賃及其他融資工具組合來替代單純的低息出口信貸,可以規避影響項目全壽命周期總成本的設備風險問題,從而修正一元投資結構的目標功能及實施成本。

(1)在軌網單線—網絡前期,一元投資/縱向一體化模式的層級制特征能很好地滿足網絡和項目的自然屬性要求,具備對單線項目或網絡化項目全壽命周期集成化管理(主要是LCC)的組織條件,并且能夠有效避免由網絡規劃風險、工程技術風險所引發的設計變更、索賠過程中大幅上升的交易成本。但是在網絡后期,在產業成熟階段,該模式由自然壟斷導致的巨大生產成本將成為阻礙產業進一步發展的瓶頸,一體化模式應向“四分開“模式轉化。

(2)相反,上述項目組織縱向一體化的優勢,恰好是縱向“四分開”的劣勢。因此,后者在城市軌道交通單線—網絡前期的過早導入,其負面作用將在項目全壽命周期集成管理和網絡建設的協調管理中暴露無余。另外,項目中間產品市場的事實壟斷,使得在高速發展的網絡前期,項目投資環節的下游———即項目的建設環節和運營環節存在著U型平均生產成本曲線,這樣,處于項目上游的資金供給者就有向后縱向一體化的激勵,上海軌道交通項目投資/組織模式變遷,很好地說明了在網絡前期,一元投資/縱向“四分開”模式向一元投資/縱向一體化模式回歸的趨勢。新晨

(3)多元投資主體作為單線項目的一次性業主,為了獲得建設項目管理社會化、專業化帶來的效益,有使用代建制、代運制的激勵,因此,在單線項目的全壽命周期中多元投資/縱向“四分開”模式有其存在的合理性。但是,多元投資主體的出現也意味著產業遭遇“橫切”。和發達國家成熟的城市軌道交通產業規制改革中以提高效率為目的的“橫切”不同,中國的這種“橫切”旨在促進產業發展。軌網前期“橫切”的介入,加劇了城市軌網建設中的各種糾紛,不同的業主歸屬增加了各項目接口、節點、界面的管理難度,進而影響軌道交通的網絡規模效益。

(4)多元縱向一體化則意味著市場化投資主體作為一次性業主,對單線項目的投資、建設、運營業務采用內部統一管理,即自然壟斷單線項目全壽命周期管理。對于技術專業化水準高、難度大的城市軌道交通建設項目,非專業化管理將極大地降低項目運行效率。因此,對應于圖5中的第Ⅳ區域,本文未能給出任何實證。

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