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【摘要】人們對政府財政行為的觀察一般局限于稅制、稅收政策或收費等方面,而對政府財政支出的規(guī)模或結(jié)構(gòu)問題卻不很重視,包括學(xué)界也是如此。其實,比起收入來,財政支出更能準確地反映一個政府的施政方向,因為它能更直接地反映這個政府向社會提供公共服務(wù)的水平。財政支出的總量和結(jié)構(gòu)安排,體現(xiàn)黨的方針政策,反映政府活動的范圍和內(nèi)容,涉及到廣大人民群眾的切身利益。著力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),大力支持保障和改善民生,是實現(xiàn)“五個統(tǒng)籌”、促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、維護社會公平正義最直接有效的手段,有利于促進科學(xué)發(fā)展和社會和諧。。

【關(guān)鍵詞】財政支出結(jié)構(gòu);區(qū)級地方政府;研究

自國際金融危機爆發(fā)以來,中央我國實施的積極的財政政策都是以增加公共投資為重點,通過擴大公共投資來帶動國民經(jīng)濟增長的。在短期內(nèi),通過擴大公共投資可以有力地將儲蓄轉(zhuǎn)化為內(nèi)需,起到拉動增長、促進就業(yè)的重要作用。但這只是外部刺激,主要擴大了國內(nèi)投資需求。從長期來看,作為國民經(jīng)濟內(nèi)生增長因素的消費需求仍然低迷,經(jīng)濟增長的后續(xù)動力依舊缺乏。因此,需要合理安排政府財政支出中公共投資與公共消費的比重,充分發(fā)揮它們對居民消費的促進作用,以形成持續(xù)、穩(wěn)定的經(jīng)濟增長動力。本文主要通過對淮安青浦區(qū)財政支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀分析,探討財政支出結(jié)構(gòu)中存在的主要問題,并結(jié)合相關(guān)理論,從中找出能夠促進國內(nèi)消費需求的財政支出結(jié)構(gòu),以充分發(fā)揮我國積極財政政策的效用。

一、財政支出結(jié)構(gòu)的定義和分類

1.財政支出結(jié)構(gòu)的定義

財政支出也稱公共財政支出,是指在市場經(jīng)濟條件下,政府為提供公共產(chǎn)品和服務(wù),滿足社會共同需要而進行的財政資金的支付。財政支出是國家將通過各種形式籌集上來的財政收入進行分配和使用的過程,它是整個財務(wù)分配活動的第二階段。國家集中的財政收入只有按照行政及社會事業(yè)計劃、國民經(jīng)濟發(fā)展需要進行統(tǒng)籌安排運用,才能為國家完成各項職能提供財力上的保證。

財政支出結(jié)構(gòu)是指財政支出總額中各類支出的組合以及各類支出在支出總額中所占的比重,也稱“財政支出構(gòu)成”。簡單來說,財政支出結(jié)構(gòu)是各類財政支出占總支出的比重。財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化是指在一定時期內(nèi),在財政支出總規(guī)模占國民生產(chǎn)總值比重合理的前提下,財政支出內(nèi)部各構(gòu)成要素符合社會共同需要且各構(gòu)成要素占財政支出總量的比例相對協(xié)調(diào)、合理的狀態(tài)。財政支出結(jié)構(gòu)直接關(guān)系到政府動員社會資源的程度,財政支出結(jié)構(gòu)對市場經(jīng)濟運行的影響可能比財政支出規(guī)模的影響更大。一國財政支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及其變化,表明了該國政府正在履行的重點職能以及變化趨勢。

2.財政支出結(jié)構(gòu)的分類

在社會主義市場經(jīng)濟條件下,政府財政應(yīng)以滿足社會公共需要為標準參與社會資源的配置,政府公共支出范圍必須以社會公共需要為標準來界定和規(guī)范。社會公共需要一般具有以下特征:一是只有政府出面組織和實施才能實現(xiàn)的事務(wù);二是只有政府舉辦才能有效協(xié)調(diào)各方面利益的事務(wù);三是企業(yè)和個人不愿意舉辦而又是社會存在和發(fā)展所必須的事務(wù)。凡屬于社會公共需要的領(lǐng)域和事務(wù),財政才能提供資金支持;凡不屬于這個范圍的領(lǐng)域和事務(wù)應(yīng)逐步推向市場,由市場機制去調(diào)節(jié)。

財政支出按不同的分類標準有不同的分類,本文用國際貨幣基金組織的財政支出功能分類法來對我國財政支出結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀進行分析。分為一般性服務(wù)支出:如行政管理支出和社會治安支出等;社會公共服務(wù)支出:如科技、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、社會保障等;經(jīng)濟服務(wù)支出。

在社會公共服務(wù)支出的各個項目中,僅僅只有教育支出與經(jīng)濟增長呈正相關(guān)關(guān)系,其他項目均表現(xiàn)出與經(jīng)濟增長的負相關(guān)關(guān)系。因此,教育支出屬于社會公共服務(wù)支出。醫(yī)療衛(wèi)生支出與經(jīng)濟增長的關(guān)系,雖然表現(xiàn)出負相關(guān)性,但是,從其功能作用看,還是可以將其作為社會公共服務(wù)支出。因為前者關(guān)系到國民整體素質(zhì)的提高,增加人力資本的積累,也是經(jīng)濟發(fā)展的長久動力;而后者則關(guān)系國民的身心健康,關(guān)系到國民能否全身心投入工作,雖然對經(jīng)濟增長的貢獻不是很明顯,但卻在經(jīng)濟增長中具有后發(fā)優(yōu)勢。如果在這兩方面的支出不足,即使經(jīng)濟在短期內(nèi)得到發(fā)展,但從長遠看,還是會暴露出弊端,呈現(xiàn)愈來愈顯著的增長后勁不足。科研支出也是一項社會公共服務(wù)支出。它有助于使科學(xué)從知識形態(tài)的生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化為直接的生產(chǎn)力。當今社會,生產(chǎn)力的發(fā)展和社會經(jīng)經(jīng)濟建設(shè)性支出從本質(zhì)上講,應(yīng)該是一項生產(chǎn)性支出,但是,在我國卻沒有體現(xiàn)出其生產(chǎn)性的一面。因此,要使經(jīng)濟建設(shè)性支出更好地發(fā)揮其生產(chǎn)性作用,就必須加大投入;同時,也要合理安排其內(nèi)部結(jié)構(gòu),尤其是用于基礎(chǔ)設(shè)施方面的支出,可以適當增加(基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅能改變投資環(huán)境,而且能拉動內(nèi)需,解決大量的就業(yè)問題,促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長),而將其他領(lǐng)域讓位于市場,讓私人經(jīng)濟充分競爭,政府主要進行宏觀調(diào)控。

一般性服務(wù)支出中,行政管理支出與經(jīng)濟增長表現(xiàn)出較強的負相關(guān)性,是一項經(jīng)濟服務(wù)支出,應(yīng)該進行削減。根據(jù)瓦格納法則,一般性服務(wù)支出往往會隨著經(jīng)濟的（）增長而呈現(xiàn)出擴張的趨勢。因此,行政管理支出的增加,既有其不可避免的一面,又有其不合理的一面。

二、國外完善財政支出結(jié)構(gòu)的成功經(jīng)驗借鑒

公共物品的非排他性、非競爭性和外部性,使得政府成為此類物品的供給者,其供給的過程就是政府財政運作的過程,其邏輯可表述為:公眾的公共物品需求導(dǎo)致政府供給,政府的供給需要財政支出,為滿足支出又必須從公眾那里獲取財政收入,對這一過程的管理就產(chǎn)生了包括預(yù)算、稅收、轉(zhuǎn)移支付等財政管理體制。財政聯(lián)邦制下,政府間在財政支出、收入和預(yù)算上都是相對獨立的,但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和受政治歷史文化等因素的制約,地方政府財政陷入不同程度的發(fā)展困境。

對于美國地方政府來說,財產(chǎn)稅一直是其重要的財政收入來源,而財產(chǎn)的價值是隨著當?shù)毓┙o和需求的變化而變化的,而不僅僅是隨著收入的變化而變化,地方政府在稅收體制中反應(yīng)能力最弱。而隨著經(jīng)濟的發(fā)展,地方的支出和稅收都急劇增長。一方面,由于聯(lián)邦政府財政赤字增加,經(jīng)常在憲法和法律上限制開支赤字的州和地方政府,盡管通過增加稅基和提高稅率一定程度增加了收入,但遭到巨大而普遍的反對。州政府也在法律上限制州政府和地方政府開支,緊縮開支。對于地方政府來說主要是對財產(chǎn)稅稅率或征收的限制,迫使地方政府如果想擴大在其社區(qū)內(nèi)的開支就必須求助于使用者付費制度。另一方面,由于赤字,聯(lián)邦政府減少了對地方政府的轉(zhuǎn)移支付,使得地方財政面臨極其困難的局面。

近年來,一系列問題導(dǎo)致地方財政危機的出現(xiàn)收入分配上和支出上:(1)在省級政府財政困境下,省將過去由其提供的服務(wù)下放給地方政府,而沒有相應(yīng)的財政支持,轉(zhuǎn)移支付減少,造成地方政府的事權(quán)和財權(quán)不統(tǒng)一。(2)不斷增長的地方支出需求,特別是加拿大正經(jīng)歷著快速城市化以及伴隨城市化擴張而來的昂貴的服務(wù)需求,這種增長要求對基礎(chǔ)設(shè)施(如道路、橋梁、供水和污水處理設(shè)施、固體垃圾處理設(shè)施、圖書館、體育場等)進行投資,且現(xiàn)有許多基礎(chǔ)設(shè)施已老化需重建。地方政府可能傾向于增加使用費收入,并試圖同省級政府及聯(lián)邦政府達成分享有關(guān)稅收收入的協(xié)議,但依賴加大轉(zhuǎn)移支付會受到上級政府自身財政狀況的限制,也將使得地方政府受到上級政府更多的約束,這與傳統(tǒng)的地方自治會產(chǎn)生張力。目前,改革仍在繼續(xù)中。

自20世紀90年代以來,德國地方政府收支間差距空前擴大,一系列的問題導(dǎo)致地方財政面臨著嚴重危機:(1)德國持續(xù)的經(jīng)濟不景氣導(dǎo)致了地方稅收的縮減。(2)越來越多的長期失業(yè)且未能被納入失業(yè)保險的人訴諸社會救助體系并最終求助于地方政府,地方政府負責的幼兒園教育和改善地方小學(xué)教學(xué)設(shè)施,使得地方政府支出劇增。(3)東西德國統(tǒng)一過程中長期龐大的開銷,尤其是目前仍在繼續(xù)的從西德到東德的資金流動,導(dǎo)致公共財政的持續(xù)緊張,包括地方政府的財政。地方政府為了化解財政危機開始全面縮減開支,如引進新公共管理理念和制度、裁減人員、出售地方政府的資產(chǎn)、縮減那些非法定義務(wù)領(lǐng)域的支出(博物館、劇院)等。盡管如此,目前德國地方政府的財政危機并沒有從根本上得到化解。通過對美、加、德地方財政困境的分析可見,導(dǎo)致地方財政困境的因素可從稅收劃分、分權(quán)化中的事權(quán)下放、轉(zhuǎn)移支付、民眾需求以及經(jīng)濟的發(fā)展等方面分析。就地方政府的稅收收入而言,財政聯(lián)邦主義下地方政府的稅收收入主要來源于財產(chǎn)稅,尤其是美國、加拿大,但財產(chǎn)稅的稅收彈性缺乏、對財產(chǎn)的估價較難,且近年來上級政府開始滲透財產(chǎn)稅領(lǐng)域(加拿大)從而使得地方政府的稅收收入變化較大;政府間事權(quán)財權(quán)明確界定且相統(tǒng)一是財政聯(lián)邦制基本要求,然而,20世紀80年代以來,世界主要國家政府間正經(jīng)歷著分權(quán)化改革,上級政府將更多事權(quán)下放給地方政府加大了地方政府服務(wù)地區(qū)居民的能動性,但對地方政府來說,在分權(quán)化改革過程中“地方政府面臨著一個尷尬的問題,那就是,中央政府在將大量事權(quán)和管理項目下放給地方的同時,并沒有同步地將相關(guān)的財政收入和撥款下放給地方政府。這意味著,地方政府要干的事情比以前多了,而用于處理公共管理事務(wù)的財政資金卻沒有相應(yīng)的增加或到位,地方政府面臨著比以前更大的財政資源‘瓶頸’或‘缺口’”,這種事權(quán)與財權(quán)的不統(tǒng)一也是導(dǎo)致地方財政困境的因素之一;使得很多過去由上級政府履行的職能下移給地方政府,而財權(quán)卻沒有及時的下移,造成地方政府事權(quán)財權(quán)不統(tǒng)一;雖然歐美發(fā)達國家法制化水平高,但在轉(zhuǎn)移支付制度中上級政府占據(jù)主動性,地方處于被動地位,上級財政緊縮的狀況下會減少對地方政府的轉(zhuǎn)移支付,也促使地方財政困境的發(fā)生;同時民眾的需求會不斷的增加而又不愿意提高稅收,經(jīng)濟的發(fā)展狀況也制約著地方財政的發(fā)展,地方政府面對日益增長的財政支出,在上級政府縮減轉(zhuǎn)移支付時,傾向于增加使用者收費,但長期內(nèi)并不能從根本上解決這一問題。因此,對于地方政府財政困境的產(chǎn)生應(yīng)作出客觀全面的分析,在化解地方政府財政困境問題上政府間應(yīng)進行廣泛的協(xié)調(diào),結(jié)合本國的政治歷史文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟發(fā)展因素,從制度、體制和政策層面上采取多種措施,而這又需要不斷的實踐過程。國家(政府)除行使政治統(tǒng)治職能外,承擔著公共物品的供給。因公共物品的層次性,在不同層級政府間有著較明確的事權(quán)劃分,地方政府作為基層政府提供相對于上級政府更具體、更貼近公眾需求的公共物品。支出分配、收入分配和轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成了地方政府財政體制安排的核心要素且緊密相關(guān),職能決定財政的支出,職能的履行依托于財政收入。在地方政府財政支出結(jié)構(gòu)上,各國地方政府主要承擔教育、公共安全、交通通訊、社會福利等事權(quán)的支出,但不同國家間呈現(xiàn)出不同的側(cè)重點,對此支出結(jié)構(gòu)沒有統(tǒng)一的標準衡量優(yōu)劣,主要看是否較好的滿足了當?shù)鼐用竦男枨笠约柏斦才诺目沙掷m(xù)性。。

(一)單一制國家地方政府財政支出的主要經(jīng)驗

單一制國家地方政府構(gòu)成較為單一,層級性強,轄區(qū)劃分明確,主要由單一政府單位負責公共產(chǎn)品提供。其地方政府構(gòu)成如法國的大區(qū)、省和市鎮(zhèn),英國的郡和區(qū),日本的都府道縣和市町村。在法國,地方預(yù)算支出主要內(nèi)容為:行政管理經(jīng)費、道路、文教衛(wèi)生事業(yè)費、房屋建筑費、警察、司法、社會福利和地方債務(wù)還本付息等。作為中央集權(quán)的行政國家,法國地方政府在預(yù)算支出上用于一般行政、警察、國防、造船和火災(zāi)保險方面的開支比重較大,超過地方預(yù)算總額的1/3;其次是用于交通事業(yè)、旅游和住宅建設(shè)方面的支出約占12.6%;保健、醫(yī)療衛(wèi)生項目的開支達到11.6%;干預(yù)地方經(jīng)濟的支出達6.6%;地方預(yù)算在住宅建筑和修建方面,特別是為勞動人民修建低租費住宅方面的投資占國家總預(yù)算的20%。通過上述支出結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn),法國作為單一制中央集權(quán)的行政國家,其一方面傾向于加大在政府自身運轉(zhuǎn)的行政經(jīng)費的預(yù)算支出,同時在為公眾修建住宅方面有較大的偏好。英國地方政府的財政支出分為固定預(yù)算(經(jīng)常帳戶)支出和貸款預(yù)算(資本帳戶)支出兩種。固定預(yù)算支出主要包括教育經(jīng)費支出、衛(wèi)生保健支出、法院及警察局經(jīng)費支出、債務(wù)利息支出等。其中教育支出包括學(xué)校午餐和牛奶、大學(xué)獎學(xué)金和助學(xué)金等,是地方財政支出中總額最大的項目,約占40%以上;債務(wù)利息支出包括對中央政府和其他貸款者的利息支出,約占14%—22%;公共事業(yè)支出,包括道路、公共照明、排水及垃圾處理、公園和娛樂場所等經(jīng)費支出約占14%—14%;法院及警察局經(jīng)費約占10%以下;其他支出約占14%左右。貸款預(yù)算支出主要包括住宅、學(xué)校、醫(yī)院、道路、橋梁等基本建設(shè)投資支出,并且比重較大,約占基本建設(shè)投資總額的30%以上。具體為:住房占48%左右,道路橋梁占18%左右,教育設(shè)施占17%左右,其它支出近年有所上升,占48%以上。

而日本政府間財政支出劃分上,傾向于“大地方政府”,即地方政府承擔著較大的事權(quán)和支出,強調(diào)地方政府的重要性,大約70%的政府支出是通過地方預(yù)算安排的。地方政府的支出主要是基礎(chǔ)設(shè)施、社會福利、教育、衛(wèi)生保健等。具體來說作為日本地方政府單位的都府道縣和市町村政府,其財政支出主要體現(xiàn)在以下方面:第一,用于公共投資的支出規(guī)模較大。在1999年都府道縣和市町村政府預(yù)算中,公共投資分別占22.5%和11.3%。第二,政府機關(guān)費用。其中,一般行政費占83%,司法、警察和消防占80%,都府道縣負責警察人員經(jīng)費支出,市町村負責消防人員經(jīng)費支出。第三,國土保全和開發(fā)費。第四,產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟費用,包括工商費、工業(yè)基地建設(shè)、旅游設(shè)施建設(shè)、農(nóng)林水產(chǎn)等支出。第五,教育經(jīng)費,包括學(xué)校教育費和社會教育費。都府道縣的教育支出用于教職員的工資,而市町村的教育經(jīng)費開支用于學(xué)校設(shè)施的建設(shè)費。第六,社會保障費用,包括老人兒童福利、衛(wèi)生費、住宅費等支出。

(二)聯(lián)邦制國家地方政府財政支出的主要經(jīng)驗

聯(lián)邦制國家地方政府單位構(gòu)成較為復(fù)雜,名稱多樣,在區(qū)域劃分上存在重疊現(xiàn)象,但在提供公共物（）品方面能夠較好的協(xié)作分工,較好的滿足了轄區(qū)內(nèi)居民的公共服務(wù)需求。在事權(quán)支出上,主要負責轄區(qū)內(nèi)與居民生活密切相關(guān)的項目支出。在美國,公共物品供給上存在著明確的分工,通常聯(lián)邦政府主要承擔全國性、受益范圍廣的事權(quán)支出,如社會保障、公民保健、醫(yī)療照顧、國防、國際事務(wù)、利息支出等。地方政府的支出,主要包括約占政府支出總額30%的教育支出;各種公共福利、住房和社區(qū)服務(wù)設(shè)施、娛樂文化;用于維護地方公共秩序和安全的警察、消防和交通通訊的支出;用于維護地方政府運轉(zhuǎn)和其人員的工資福利支出等。以1998年為例,教育在地方政府的支出中占433%,其它的如安全保障占11%、醫(yī)療衛(wèi)生8.9%、社會服務(wù)和福利7.8%、交通6%和一般公共服務(wù)5.7%、文化娛樂3.4%、住房2.0%。總體上地方支出占整個政府支出的1/4。而加拿大地方政府的事權(quán)和支出范圍主要由警察、消防、中小學(xué)教育、環(huán)境公園、衛(wèi)生和地方公路等。1998年教育支出占地方政府的支出比重最大(42%);其次是交通和治安服務(wù)支出;在其它領(lǐng)域(包括醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)部分支出很少)的支出處于適當水平,且分布均勻;債務(wù)服務(wù)利息在地方支出中占到6.8%。而德國地方政府層級主要包括鄉(xiāng)(市)鎮(zhèn)和縣級政府。地方政府事權(quán)支出范圍主要為地方行政事務(wù)及行政管理支出、地方公路建設(shè)和公共交通事務(wù)支出、水電和能源供應(yīng)支出、科學(xué)文化和教育事業(yè)支出、住宅建設(shè)和城市發(fā)展規(guī)劃支出、衛(wèi)生和醫(yī)療保健支出、地方公共秩序管理支出等。德國地方政府的財政支出由社會服務(wù)所主導(dǎo),在1996年,地方政府最大的支出用于社會保障和服務(wù),其次是用于醫(yī)療衛(wèi)生和教育(14.5%和13.0%)、住宅(15.3%)、交通(6.0%)、文化娛樂(5.7%)、治安(3.4%)。自20世紀70年代以來,地方政府的支出中社會服務(wù)的支出處于增長之中,而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資卻有所減少。俄羅斯聯(lián)邦和各聯(lián)邦主體、地方政府將三分之一的財政支出,用于教育、醫(yī)療、救濟等社會公共領(lǐng)域,從而建立和維持了一套完善的社會保障體系。

(三)北歐國家地方政府財政支出的主要經(jīng)驗

北歐國家指斯堪的納維亞半島的丹麥、芬蘭、挪威和瑞典(下稱北歐國家)四國。北歐國家的政治體制為典型的福利國家特征,其公共部門支出在國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)中的比重在20世紀60年代與經(jīng)合組織國家(OECD)相當,約為30%,20世紀80年代上升到50%。增長主要用于社會、醫(yī)療和教育服務(wù)等基本福利供應(yīng)方面的改進和提高。北歐國家的政府層級為中央政府下的一級或兩級并存但互不隸屬的地方政府,如丹麥、挪威的郡(地區(qū))政府和市鎮(zhèn)政府。地方政府承擔著大量的職責,中央政府將大部分的福利國家功能交由地方政府履行,地方政府支出占政府總支出的比重達到60%。如丹麥地方政府的職能主要涉及社會服務(wù)、教育文化、醫(yī)療服務(wù)、技術(shù)環(huán)境等,1998年丹麥地方政府的支出中社會保障和福利占57.5%、衛(wèi)生占16.2%、教育占12.4%、一般公共服務(wù)占3.9%5。自20世紀80年代開始的“自由市鎮(zhèn)試驗”以來,北歐國家中央政府和地方政府間職能重新劃分,給予地方政府管理地區(qū)事務(wù)的自由,政府間財政職責重新界定,將福利國家的功能轉(zhuǎn)向由地方政府承擔,由此導(dǎo)致政府間財政關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付體系正在經(jīng)歷著重大的變化。

不同國家地方政府在支出結(jié)構(gòu)上又呈現(xiàn)多樣性。美國、加拿大、英國地方政府支出中教育支出比重較大,而德國地方政府的支出注重社會服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),法國地方政府的行政支出和住房建設(shè)支出較大,日本地方政府在公共投資上支出較大,北歐地方政府支出比重較大,尤其在社會福利方面。不能因差異性的存在而斷定不同支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣,重要的是基于當?shù)鼐用竦男枨蠹肮伯a(chǎn)品的特性而體現(xiàn)出不同支出結(jié)構(gòu)的績效水平。

三、我國財政支出結(jié)構(gòu)目前存在的主要問題

地方財政是分級財政體制的重要部分,更是地型政府的構(gòu)建。地方政府正常運行以及地方治理有序進行的重要物質(zhì)保障。2007年全國地方政府一般預(yù)算收入和支出占全國財政的比重分別為45.93%和76.91%,即地方政府承擔了全國各級政府3/4的支出責任。收入在很大程度上決定了財政支出規(guī)模,而且我國的支出現(xiàn)狀,我們更應(yīng)該去關(guān)注其支出的結(jié)構(gòu)及其效果。財政支出結(jié)構(gòu)為財政支出全部內(nèi)容中各項支出在總支出中所占比例構(gòu)成。相同的兩項支出在不同政府中占各自政府總支出比例的不同即體現(xiàn)出財政支出結(jié)構(gòu)的差異;同樣,相同的兩項支出在同一政府中不同年份總支出中比例的不同也體現(xiàn)出財政支出結(jié)構(gòu)的差異。一方面,財政支出的結(jié)構(gòu)往往反映了政府介入經(jīng)濟與社會發(fā)展的廣度與深度,另一方面,經(jīng)濟與社會發(fā)展也會相應(yīng)地體現(xiàn)在財政支出結(jié)構(gòu)上。而本文所關(guān)注的“效果”主要包括了財政一般預(yù)算支出整體結(jié)構(gòu)及其各主要支出項目對經(jīng)濟與社會發(fā)展的影響。

(一)政府職能的轉(zhuǎn)化滯后與政府行為的不規(guī)范

財政支出的直接目的是滿足政府履行其職能。因此政府的職能究竟是否規(guī)范化,直接影響著財政支出結(jié)構(gòu)的合理與否問題。按照市場經(jīng)濟的要求規(guī)范化的政府職能標準是滿足公共需要,彌補“市場失靈”。目前對我國政府來說,應(yīng)該把市場能解決的事情交給市場,政府應(yīng)該把社會公共需求領(lǐng)域的事情做好,而不是又財政負擔了市場經(jīng)濟條件下應(yīng)由市場承擔的支出,造成了財政職能的嚴重越位,這同樣體現(xiàn)在清浦區(qū)財政支出結(jié)構(gòu)方面體現(xiàn)。

1.一般性服務(wù)支出比重過高

一般服務(wù)支出包括行政管理支出和社會治安支出等。其中行政管理支出偏高,它包括用于國家行政機關(guān)、事業(yè)單位、公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、司法機關(guān)、檢查機關(guān)等的各種經(jīng)費、業(yè)務(wù)費、干部培訓(xùn)費。在所有的支出項目中,行政管理費是增長最快的一個項目。近幾年來,其占財政支出比重的攀升,增長速度已超過同期財政收入、財政支出和GDP的增長速度。

2.社會公共服務(wù)支出比重低,社會公共服務(wù)支出涉及較多

包括科技、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、社會保障等,它代表的是社會的共同利益和長遠利益,是市場經(jīng)濟條件下財政公共支出中的一項重要內(nèi)容。按照發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的觀點及西方發(fā)達國家的經(jīng)驗,當社會發(fā)展到一定時期后,政府公共支出中社會公共性支出應(yīng)呈現(xiàn)出上升的趨勢,這對調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟運行將起到十分重要的推動作用。

3.經(jīng)濟服務(wù)支出苦樂不均

這一領(lǐng)域中,最突出的表現(xiàn)就是“越位”與“缺位”并存。過高的經(jīng)濟建設(shè)費用,對競爭性領(lǐng)域的過多介入,擠占了稀缺的社會資源,侵蝕了政府財力,使得政府對其他領(lǐng)域投入不足,如能源、交通、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施方面的支出就明顯不足,近幾年清浦區(qū)“煤、油、電、運”的緊張供給局面就是明證。對競爭經(jīng)營性領(lǐng)域的越位與對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的缺位,是導(dǎo)致財政資金分配方向和結(jié)構(gòu)不合理的重要原因,“與民爭利”不應(yīng)成為市場經(jīng)濟條件下的政府作為領(lǐng)域,“與民謀利”才是政府應(yīng)作為的,而且還應(yīng)該做好的。

(二)財政收支矛盾較為突出

財政支出可能達到的總規(guī)模,在一般情況下取決于財政收入規(guī)模。國民經(jīng)濟增長狀況是決定財政收入規(guī)模的前提。目前,我國正處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期,生產(chǎn)力發(fā)展水平不高,這無疑會影響財政收入規(guī)模的擴大,而財政支出壓力很大,如發(fā)展經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)、教育、科技、環(huán)保以及解決失業(yè)人員的安置等問題都需要財政來妥善解決,這些使清浦區(qū)財政支出壓力更加加大。

(三)預(yù)算治理體制不夠完善

從近幾年的運行情況來看,我國預(yù)算治理體制改革是比較成功的,但由于經(jīng)濟發(fā)展水平、現(xiàn)行治理體制、預(yù)算法制化以及現(xiàn)行利益分配格局等因素的影響,我國預(yù)算治理體制改革尚存在許多不足點,其主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是預(yù)算科目劃分不科學(xué)。政府預(yù)算科目的改革,不僅要全面、準確地反映政府所有收支活動,而且要強化收支分類的經(jīng)濟分析功能,提高財政透明度和政府宏觀調(diào)控治理水平,同時還要與國際慣例相結(jié)合。目前我國現(xiàn)行預(yù)算科目體系的劃分,存在著經(jīng)濟與功能分類方法上相互交叉,這導(dǎo)致了核算口徑與國際慣例不能銜接。二是預(yù)算的編審時間較短。盡管編（）制下一年度的預(yù)算時間為12月底前,但仍然達不到有效編制預(yù)算時間要求,非凡是在當前構(gòu)建公共財政框架及推行部門預(yù)算、政府采購制度、國庫集中收付制度條件下,沒有充分的時間對預(yù)算項目進行周密的論證,將直接影響預(yù)算的實際效力。從審議時間來看,清浦區(qū)每年一次的區(qū)人大會期,一般不太長,而會議期間的審議預(yù)算時間則更短,因此在較短的時間內(nèi)區(qū)人大難以深入地對政府預(yù)算進行細致、認真地審議修改。

(四)財政監(jiān)督力度較為薄弱

財政支出財政監(jiān)督是國家經(jīng)濟監(jiān)督的一個重要方面,是財政管理的重要組成部分。要有效地發(fā)揮財政監(jiān)督機制,加強財政治理和維護財經(jīng)紀律,是對落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會、發(fā)展社會主義政治文明有著十分重要的意義。目前,清浦區(qū)財政監(jiān)督機制中存在著以下不足點:一是預(yù)算編報,基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不太準確,多報的問題依然存在。二是專項設(shè)置重復(fù)交叉,使用零星分散。三是預(yù)算執(zhí)行不嚴格,約束力不強。四是資金撥付不及時,滯留占壓問題突出。五是結(jié)余資金多,年底突擊花錢現(xiàn)象普遍。

四、完善財政支出結(jié)構(gòu)的對策與建議

從社會資源的配置角度來說,財政支出結(jié)構(gòu)直接關(guān)系到政府動員社會資源的程度,從而對市場經(jīng)濟運行的影響可能比財政支出規(guī)模的影響更大。不僅如此,一國財政支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及其變化,表明了該國政府正在履行的重點職能以及變化趨勢,是國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟與社會發(fā)展的強大經(jīng)濟杠桿,也是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要財力保障。近年來隨著改革的深化,我國財政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了積極變化,財政支出公共化的趨勢非常明顯。其核心是解決財政支出“越位”與“缺位”的矛盾,力求通過改革和政策調(diào)整,著力建立起一個支出合理增長、內(nèi)部結(jié)構(gòu)有保有壓、能夠有效地規(guī)范支出行為、管理方式符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟要求的支出運行機制。

在市場經(jīng)濟條件下,社會資源配置是由市場配置與政府即財政配置兩大部分構(gòu)成。市場通過價格和供求關(guān)系的調(diào)整實現(xiàn)對資源的配置,政府則是通過財政收支行為實現(xiàn)對資源的配置。財政支出作為財政收支的兩個基本面之一,作為一個國家實現(xiàn)其職能的重要手段,是國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟與社會發(fā)展和優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的強大杠桿,在促進市場經(jīng)濟健康發(fā)展中起著重要作用,其結(jié)構(gòu)的選擇和控制對社會總供求和經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用。進入20世紀以來,發(fā)達國家的財政支出占GDP的比重呈現(xiàn)不斷增長的趨勢,有些國家如法國、意大利等已超過50%,美國、日本也在30%以上,從而大大增強了財政調(diào)節(jié)經(jīng)濟的能力,并且各國都在不斷完善和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),使公共支出結(jié)構(gòu)更加趨于科學(xué)化、合理化。發(fā)展中國家的財政支出有其特點,總的來說,其占GDP的比重也在不斷上升。目前我國財政收入占GDP的比重偏低。根據(jù)國際標準,財政赤字和債務(wù)余額占GDP的比重必須與財政收入占GDP比重的高低相適應(yīng)。我國城鄉(xiāng)居民收入的總體規(guī)模雖然增長很快,但是分布很不均衡:目前比重占80%的中小儲戶所擁有的城鄉(xiāng)居民儲蓄存款的比重僅為40%,而60%的儲蓄存款被僅占總?cè)丝诒戎?0%的高收入者所占有。因此,借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗提出了優(yōu)化中國財政支出結(jié)構(gòu)的對策建議。

(一)要加強和改善宏觀調(diào)控

綜合運用財政政策工具,并與貨幣政策協(xié)調(diào)配合,促進國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展。財政支出結(jié)構(gòu)與政府職能存在緊密聯(lián)系,政府職能的范圍和方向決定著財政支出的范圍和方向。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,政府通過財政參與社會資源配置,彌補市場缺陷,為社會提供必不可少的服務(wù)。同時,國家財政對競爭性領(lǐng)域的投資要逐步退出。按照市場經(jīng)濟要求,財政投資的基本政策取向是有所為有所不為,也就是要科學(xué)界定財政投資的范圍,改變財政投資包攬過多的弊端,逐步減少和退出競爭性領(lǐng)域的投資,以集中財力確保國家投資重點。關(guān)于競爭性領(lǐng)域的財政投資,這是一個十分復(fù)雜的政策理論問題,在不同的國家及不同的發(fā)展階段具有不同的界定。中國是一個發(fā)展中國家,又處于體制轉(zhuǎn)軌時期,當前及今后一個時期的財政投資只能是退出一般競爭性領(lǐng)域,而對于支柱產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等重點競爭性領(lǐng)域,政府及政府投資還不能過早地退出,應(yīng)當采取扶植政策,促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)的升級。因此,財政職能必須服從于政府的職能,財政資金供給范圍也要服從政府職能范圍。

同時要建立公共財政框架和規(guī)范的財政預(yù)算收支制度,已成為當前財政改革的主要目標和重要任務(wù)。與建立公共財政框架相適應(yīng),必須抓緊構(gòu)建和完善公共財政支出監(jiān)管機制。通過監(jiān)管機制,并由其發(fā)揮其功能作用,確保公共財政得以切實、順利的建立,并從而使支出監(jiān)管機制成為公共財政框架下不可或缺的組成部分和中心環(huán)節(jié),與其他相關(guān)性機制共同形成相互支持、相互制約、相互依賴的互動式公共財政體系。

(二)強化財政支出的社會公共需要原則。

中國財政改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟條件下的公共財政。社會公共需要是公共財政理論的基石,規(guī)范財政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)體現(xiàn)社會公共需要,財政支出范圍應(yīng)與社會公共需要相符。在調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)中,必須以公共需要為原則來界定和規(guī)范財政行為。調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。加大”三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等重點支出,進一步改善民生。隨著市場經(jīng)濟的推進,財政需要進一步加強社會公共性開支,社會公共性開支涉及的面很寬,包括科技、教育、衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等,是代表社會共同利益和長遠利益的支出,也是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下國家財政支出結(jié)構(gòu)中一項十分重要的支出。從當今世界范圍看,隨著經(jīng)濟發(fā)展和國家財力的增長,西方工業(yè)國普遍強化了社會公共性的開支,政府總支出中社會公共性支出的比重出現(xiàn)了日益上升的趨勢,這對于調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟運行、推動經(jīng)濟發(fā)展起到了十分重要的作用。而我國過去長期以來財政預(yù)算安排中屬于社會公共性的支出預(yù)算不盡人意。在傳統(tǒng)體制下,雖然國家財力比重較高,但財力分配的大頭用于經(jīng)濟建設(shè),社會公共性支出比重較低、社會發(fā)展的欠賬較多。改革以來,隨著國家財力的大量分散,不僅導(dǎo)致財政投資急劇下降,而且連社會公共性支出的最低需求也難以保證。這種狀況如果繼續(xù)維持下去,最終對經(jīng)濟發(fā)展也將會形成很大的影響和制約,社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展將是一句空話。因此,從宏觀角度考慮,今后我國的財政支出政策必須切實強化社會公共性開支。當然,應(yīng)該看到,我國作為一個發(fā)展中國家,和西方工業(yè)國相比處于不同的發(fā)展階段,在經(jīng)濟實力及財政實力方面都存在顯著的差距,因此,未來強化社會公共性支出也有一個量力而行的問題,不能超過國力的承受能力。

(三)財政支出結(jié)構(gòu)要體現(xiàn)社會效益最大化

效益涉及經(jīng)濟效益和社會效益,經(jīng)濟效益大都可由市場解決,優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)特別注重社會效益最大化原則。公共產(chǎn)品中的純公共產(chǎn)品,因其社會效益最高,應(yīng)首先保證這部分支出,然后再安排準公共產(chǎn)品財政負擔的部分。政府應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品社會效益的不同,分層次、有重點地確定財政支出范圍。

1.清理和規(guī)范事業(yè)單位的財政經(jīng)費供給范圍

在社會主義市場經(jīng)濟條件下,各事業(yè)單位并不都具有公共需要性質(zhì),財政不可能也不應(yīng)該對其經(jīng)費開支進行統(tǒng)包統(tǒng)攬,要將市場機制引入事業(yè)單位,針對不同的類型采取不同的財務(wù)管理辦法。一般地講,事業(yè)單位按其服務(wù)性質(zhì),可以分為三類:即公益性的、準公益性的和經(jīng)營性的。其中:公益性的事業(yè)單位,如基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、圖書館、計劃生育等事業(yè)單位,其進行的活動屬于典型的社會共同需要,財政應(yīng)保障其經(jīng)費供給。準公益性的事業(yè)單位,如高等教育、職業(yè)教育、廣播電視、醫(yī)療保健等,這些單位提供的服務(wù)介乎于社會共同需要與個人需要之間,是屬于現(xiàn)代社會的存在與發(fā)展所必需的,也基本屬于政府公共預(yù)算的供給范圍,然而要由享受服務(wù)的對象承擔一部分費用,因此,財政對其可采取資助的形式。經(jīng)營性的事業(yè)單位,如開發(fā)性的科研單位、職業(yè)化的體育運動項目、藝術(shù)表演團體、藝術(shù)表演場所和社會中介機構(gòu)等,這些單位提供的服務(wù)一般說不屬于社會共同需要,應(yīng)與財政供給脫鉤,逐步走向市場。總之,通過上述改革,逐步規(guī)范事業(yè)單位的財政供給范圍,這也有利于更好地發(fā)揮財政在社會主義市場經(jīng)濟中的調(diào)控作用。

2.對國有企業(yè)的虧損補貼制度進行改革

目前國有企業(yè)自主經(jīng)營的市場主體地位已經(jīng)確立,但自負盈虧、優(yōu)勝劣汰的機制尚未完全形成,財政仍需彌補企業(yè)的虧損補貼。未來對國有企業(yè)的虧損補貼應(yīng)區(qū)分情況。對一些特殊行業(yè)(如屬于社會公共公益事業(yè)的水、電、城市交通、環(huán)境保護等)的價格和收費仍需由國家進行管理,還有一部分國有企業(yè)承擔著政府特殊的責任,由此產(chǎn)生的虧損仍應(yīng)由財政給予補貼。其他大多數(shù)屬于競爭領(lǐng)域的國有企業(yè),其虧損補貼則應(yīng)隨著企業(yè)改革的推進予以取消。

(四)注重財政支出結(jié)構(gòu)的相互協(xié)調(diào)

財政支出結(jié)構(gòu)的協(xié)（）調(diào)主要指結(jié)構(gòu)內(nèi)部各個要素的相互適應(yīng),是明確支出重點與非重點的平衡發(fā)展,而不是各個要素不分主次的平均發(fā)展。在不同的條件下,各要素在財政支出結(jié)構(gòu)中的地位不同,有著明確的主與次、重點與非重點的分別。支出結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)是動態(tài)的協(xié)調(diào),是支出各要素在承認差別的基礎(chǔ)上實現(xiàn)各支出要素之間相互促進的發(fā)展。

1.國家財政要繼續(xù)把支持教育作為重點

教育投入屬于社會公共服務(wù)支出,在任何一個國家都是財政支出的一項重要內(nèi)容,國家財政要繼續(xù)把支持教育作為重點,采取有效措施,進一步提高財政支出中教育經(jīng)費的比重。目前財政性教育投入約占我國教育投入總量的80%左右,顯然,增加國家財政性教育投入是增加教育投入總量的關(guān)鍵。為此,首先需要確保現(xiàn)有預(yù)算口徑的教育支出穩(wěn)定增長。各級財政部門要認真貫徹《教育法》,隨著經(jīng)濟發(fā)展和財政收入的提高,加大對教育事業(yè)的投入力度。再一個重要思路是,需要改變國家財政統(tǒng)包教育經(jīng)費的傳統(tǒng)做法,動員全社會力量走多渠道籌措資金的路子。實踐證明,以政府辦學(xué)為主、多渠道籌集資金、多種形式辦教育是適合我國國情的教育發(fā)展模式。首先要研究建立規(guī)范的教育成本補償機制。對于九年義務(wù)教育,國家應(yīng)該著力抓好,財政經(jīng)費也應(yīng)首先向這方面傾斜。

對于非義務(wù)教育如高等教育、職業(yè)教育等,國家無疑也要給予支持,但應(yīng)根據(jù)國外經(jīng)驗,采取向?qū)W生合理收費的做法,這是改變國家對學(xué)生包攬過多的局面和拓寬教育經(jīng)費來源的重大改革舉措。這當中要注意兩個問題,一是收費不能太高,要從我國實際情況出發(fā),與居民的實際收入水平相適應(yīng);二是進一步完善高校獎學(xué)金、學(xué)生貸款和減免學(xué)費等制度,健全高校學(xué)生解困機制。要繼續(xù)鼓勵社會集資、捐資助學(xué)活動。這當中要注意從政策上加以引導(dǎo)和規(guī)范,嚴格履行審批手續(xù),規(guī)范捐、集資行為,通過建立教育基金會等組織統(tǒng)一管理境內(nèi)外社會團體和個人的教育捐贈,引導(dǎo)社會集、捐資的使用方向。此外,國家財政教育投入結(jié)構(gòu)需進行戰(zhàn)略性調(diào)整,建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費長效保障機制。具體要通過深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革,按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則,逐步免除農(nóng)民子女義務(wù)教育階段交納的雜費、課本費,對農(nóng)村貧困家庭學(xué)生補助寄宿生生活費,將農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費全面納入財政保障范圍,基本實現(xiàn)農(nóng)村免費義務(wù)教育的目標;提高農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費保障水平,建立農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造的長效機制,進一步鞏固完善現(xiàn)行教育工資保障機制;中央重點支持中西部地區(qū),兼顧東部困難地區(qū),建立中央和地方分項目、按比例負擔的經(jīng)費長效保障機制,促進教育公平。

2.增加財政的社會保障支出

社會保障是事關(guān)中國改革、發(fā)展和社會穩(wěn)定的一個全局問題,需要納入國家財政政策規(guī)劃統(tǒng)籌考慮。一是調(diào)整財政支出分配結(jié)構(gòu),增加財政的社會保障支出。未來中長期隨著老齡人口和失業(yè)群體的擴大,社會保障的資金需求會呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢,這無疑將對財政收支運行和分配格局產(chǎn)生深刻的影響。為此,財政必須按照公共財政要求,進一步調(diào)整現(xiàn)行支出分配結(jié)構(gòu),盡快使財政資金退出一般競爭性領(lǐng)域,同時相應(yīng)削減行政經(jīng)費和一般事業(yè)經(jīng)費支出,從而真正把社會保障支出作為財政預(yù)算的一個重要內(nèi)容。從國外發(fā)達的市場經(jīng)濟國家看,社會保障制度在戰(zhàn)后有了很快發(fā)展,特別是進入20世紀60年代以來,得到了普遍推行和強化,成為政府財政支出的一項十分重要的內(nèi)容,而且社會保障支出占財政總支出的比重表現(xiàn)出不斷上升的趨勢,目前一般達40%左右。中國與西方發(fā)達國家相比,無論是經(jīng)濟基礎(chǔ)還是財政能力都存在很大差距,而且中國正處于體制轉(zhuǎn)軌時期,財政收支矛盾十分突出。因此,我國社會保障支出的比重無法達到西方國家那樣高的水平。但從長期趨勢看,社會保障支出比重不斷上升已日益成為財政運行發(fā)展的一個基本規(guī)律和國際經(jīng)驗,這對我們是有啟發(fā)的。因此,中國財政下一步通過調(diào)整分配結(jié)構(gòu),著力強化社會保障支出,明確財政社會保障政策的重點。未來城鎮(zhèn)社會保障改革要在拓寬社會保障覆蓋面、做實社會養(yǎng)老保險個人賬戶、強化社會保障結(jié)余資金管理等方面下功夫;農(nóng)村社會保障改革要力爭在建立農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、以及農(nóng)村計劃生育獎勵扶助制度等方面取得突破。同時建立社會保障預(yù)算。未來我國財政預(yù)算將分為公共收支預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算。社會保障預(yù)算要解決的核心問題是改變目前社會保障資金收支分散管理的狀況,通過社保預(yù)算方式為社會保障發(fā)展提供穩(wěn)定的財力保障。