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一、現狀：

（一）、制度“盲區”：保險對象游離于制度之外

在學術界，中國城市養老保險體系的涵蓋對象被分為兩部分：非正規和正規就業人群。那么，什么樣的人才屬于城市非正規就業人群？北京大學人口研究所劉貴平的定義是：非正規就業人群不僅包括近年來的下崗職工，還包括在城市的農民工、個體戶、私營企業主以及自由職業者。在非正規就業人群中，有一半以上游離于養老保險制度之外。也就是說，中國整個養老保險體系在其覆蓋面上十分有限。①是什么原因造成城市養老保險體系在這一環節出現“盲區”？“這些人要么是老板沒有為他們繳納部分養老保險金，要么是沒有老板為他們辦理養老保險事宜，這就使得他們不僅失去了雇主繳納所帶來的那一部分經濟利益，而且還必須自行承擔制度風險，因此導致這部分人群在可能的情況下寧可選擇個人儲蓄和人壽保險，也不愿選擇社會養老保險。”造成這一結果的制度原因是中國的養老保險體系成本昂貴并造成了勞動力市場的扭曲。企業應繳的養老保險繳費率高達薪金的20%，而雇員本人還需再繳納8%。再加上醫療保險、失業保險等其他繳費，企業和員工的全部繳費高達薪金的40%多，在有些地區，實際繳費率甚至更高。這一繳費水平高于很多發展中國家和瑞典、美國等發達國家。如此高昂的勞動成本不利于鼓勵雇主為員工利益買單。為進城農民工辦理社會養老保險確實體現了政策的人文關懷，但一波又一波農民工退保潮讓決策者感到尷尬。率先在全國推廣農民工保險的廣東省頻現退保高峰，退保率竟高達95%以上。僅深圳市每年退保的人數就高達12萬以上，該市甚至還出現過一天600多名農民工排隊退保的“熱鬧”場面。是農民工不領政府的情，還是和政府開玩笑？按照現行養老保險制度，城市農民工每月上繳的養老金占到工資的8%，而且需要連續繳納15年才能受益。每個城市的工資標準不一樣，但養老保險繳費的標準整齊劃一：8%，很大程度上超出了他們的承受能力。由于繳費期限固定不變且難轉移和農民工的流動性。所以，對這些人來說，把錢拿在手里更妥當。

（二）、制度有效性缺失：已入保群體“懸”在問題中

對于城市正規就業人群來說，基本上不存在“8%”的繳付壓力和15年年限的制約，但是，他們的養老保險問題也很“懸”。養老保險制度提供給投保者的養老待遇過低。國有企業老職工退休后所能拿到的養老金平均只有三四百元，有些甚至不能保證基本的生活。而一般職工也只能拿到退休前工資的60%，對于機關、事業單位的退休人員來說，差距則更大。這種狀況已經成為一個全國性的問題。目前實行的養老保險是省級統籌，但一些地方連省級統籌也沒有做到，造成不同地區保障水平差異很大，富裕地區不愿意為從窮地區轉移來的人負責，再加上各個地區因管理機制不統一，不能做到很好地銜接。同時，制度性障礙體現在，由于國家公務員的養老保險與企業社會養老保障分屬不同體系，前者的待遇水平要遠遠高于后者，造成流動困難。另外，事業單位的養老保險雖然由勞動保障部門負責，但保險體系沒有改革，沒有與企業保險統一起來，也表現為前者的保障水平大大高于后者，使得許多人因此不敢輕易跳槽。另一個關于養老金風險的問題卻讓入保者不得不憂心。已入保的職工每個月都在為自己的養老保險帳戶“充錢”，但自己的帳戶卻是空的。因為這筆從在崗“年輕人”手中收來的錢被用來支付給當年已退休的“老年人”了。這種名義上的個人帳戶，僅僅只能作為一種記帳單位，沒有任何基金積累，究其實質，仍屬于現收現付的籌資模式，體現為政府強制力主導下的代際間的收入再分配。并非真正意義上的個人自我積累、自我保障，仍是政府主導下的代際贍養。體現了養老成本在代際間的分擔，因此這種制度設計在實踐中會遇到較大阻力，逃避繳費的企業和個人會增多。為什么要設立個人帳戶？其吸引人之處是由個人帳戶中的錢形成的儲蓄基金可以通過投資來保值增值，在投保人退休后，他可以以年金的形式領取其本人投入的本金再加上可觀的利息來安度晚年，如果社保基金不能保值增值，個人帳戶也就毫無意義了。當下養老保險制度的尷尬就在于：一方面堅持搞個人帳戶；一方面卻對基金的保值增值苦無良策。隨著計劃生育政策的實行，人口結構的改變，這種“空帳”運行狀況難以得到緩解。因為現行的籌資模式是建立在人口結構相對穩定的基礎上。全國社會保障基金理事會理事長項懷誠稱：“中國養老體系面臨嚴峻考驗，未來養老金缺口高達9.15萬億。”對于這一巨額赤字，如果僅靠提高繳費來彌補，個人繳費率將不得不提高到繳費工資的37%，是現在個人繳費的4倍多。③按現行的養老保險體制，處于中國人口出生高峰期的70、80年代生人，在30年后大部分均處于或接近于退休年齡，當這些人都面臨退休的時候，他們的下一代由于中國的計劃生育政策的實行，即1：4的家庭結構的出現，又如何能負擔得起這樣龐大的養老金支出？而且目前，人口老齡化趨勢已日趨明顯。這筆錢會不會由后來的投保者來出？我們明天會不會無錢養老？即便最終由國家買單，投保者也要擔負貨幣貶值的風險。對于養老基金保值、增值問題，目前國家還沒有相關的保障措施。（就目前情況看，所繳的養老基金）明的是增加了，但因為物價、宏觀經濟及金融環境等因素影響，實際是貶值的。即便最終由國家來填補養老金缺口，付出的改革成本是不是過于巨大？

二、困境：

1、法律介入缺失或微弱。當下立法層面主要表現為一些法規、規章或通知、地方條例等形式。養老保險基本法尚未出臺，而且由于這些立法形式政策性較強，經常變動，且存在明顯的地方差異，缺乏法律規范應有的嚴肅性、規范性及權威性，且不利于中央宏觀調控及全國統一勞動力市場的形成。征收工作缺乏法律依據，僅靠行政手段，對單位或個人缺乏約束力。

2、繳費主體疲軟。對于繳費主體企業來說，由于虧損等原因，一方面使越來越多的企業無力繳納正常的保險費，欠、逃費現象嚴重；另一方面，為了維持制度的運行，退休基金供款率需要不斷上升，有些地方的供款率已達到工資總額的30%左右。這樣，高費率，高逃費率，再提高費率已在一些地方形成惡性循環。

3、政府責任缺位。由于退休金保障制度的法制和資本市場不成熟，基金被挪用、濫用現象時有發生，基金安全問題凸顯政府監管缺位。一個負責任、有決心的政府不可能因為財力的限制而承擔不起人民基本生存費用，尤其是在成就了二十多年高速增長的中國，更沒有理由拒絕通過充分參與和全民社保來徹底解決民生問題，造成財政缺口的不是經濟落后，而是政策、管理滯后，貪污瀆職等等。誰都算不清巨額的資產流失和浪費的黑洞有多大。不是沒錢，是錢被花在了不應該花的地方或被少數人掠奪。而且，由于現有的制度是以城市為單位，由政府社會保障部門來管理基金，管理的手段被嚴格限制于銀行存款、國債投資等，保值增值困難，致使廣大應保未保人員處于制度的邊緣地位。滯納金制度形同虛設，而且提供了“尋租”的可能。

4、相關制度供給的缺陷。面對日趨嚴重的結構性失業、科技的發展和產業的升級，以及國企改制的推進，失業率逐年飆升。由于失業保障和救濟制度滯后，轉換機制困難，深化改革受到約束，已成為國企改革的制度“瓶頸”。現行的統籌政策分為城市和行業，起不到對新舊城市、不同行業、壟斷行業和競爭性行業等之間的收入再分配作用，而且經濟效益好的行業從各地社會保險制度中游離出去，影響了再分配的功能，弱化了社會保險的安全作用。由于企、事業單位的差距較大，且難以消彌，一些人便想方設法往行政事業單位擠，在這樣的制度慣性下，企業領導在退休的時候要求個行政級別、復員軍人不愿到企業，也在客觀上造成了行政事業單位機構膨脹。而所有這些目前仍沒有一部相關的統一的法律來規范，各地都是從現有經濟條件出發，制定相應條例并按各自的條例執行，有差別也就不足為奇了，正是這種各自為政的狀況限制了地區和人員之間的正常流動和養老保險的轉移，從而共濟難以實現。當前，在企業改制中，對40、50人員實行退養，并對退休及這部分退養人員的養老金實行預留10年的政策。但大部分國企在改制過程中面臨成本高、缺口大的問題。致使改制難以進行，很多地方政府為了甩包袱，使改制進行得下去，對這部分養老金實行只計不提的辦法，這樣，當一部分在改制時尚未來得及退休的40、50人員在真正面臨退休時由于重組或改制后企業未繳足該部分錢而無法按正常程序辦理養老保險手續。從而積發了新的社會矛盾。