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建立農村社會養老保險制度是適應農村市場經濟發展需要，彌補市場失靈的必要選擇。市場經濟的推行在促使生產力水平和生產效率不斷提高的同時，也會造成社會收入分配不均的問題，從而致使某些人變得很富有，而其他人卻挨餓。一些具有稀少性而有價值的技能的人，根據供求規律，會得到高收入；而技能很少又沒有特長的人會發現，他們的工資是很低的——可能低到無法生活的水平。政府在收入再分配上的重要作用，就是把高收入階層的收入轉移一部分給收入低的人群。〔1〕

農村中的老年人年老體弱，失去了勞動能力，對他們的養老問題，國家財政承擔著不可推卸的職責。長期以來，我國農民的養老問題主要是以家庭養老為主，財政介入很少。隨著社會經濟的不斷發展，這一傳統模式難以為繼。從家庭養老方式來看，計劃生育政策的推行使獨生子女增多，農村小家庭迅速增加，家庭規模的縮小，進一步弱化了家庭的養老功能。同時，自20世紀80年代以來，中國人口老齡化速度加快，據1990年的人口普查資料顯示，我國農村60歲以上老人7285萬，占農村人口總數的8.2%，并且每年以3%的速度遞增。人口學家預測，到2020年，我國農村65歲以上老人的比例是14.0%～17.7%，屆時，中國農村將進入一個老齡化的社會。同時，隨著經濟的發展，農村人口跨地區或者城鄉遷移的速度和規模也在不斷加快和擴大，而遷移者大多數是青壯年，這使得農村老年人口的生活保障成為一個十分突出的問題。〔2〕財政必須進入此領域，充當補位的角色。

一、增加政府對農民養老保險的支出，讓農民分享經濟發展的成果

在市場經濟條件下，農業的弱質性和它在國民經濟中的重要地位，客觀上要求國家財政加大對農業的投資力度，以彌補市場機制在資源配置中的缺陷。而我國財政支農支出占財政支出的比重近年來卻一直呈下降趨勢。1995年～2003年分別為8.4%、8.8%、8.3%、10.7%、8.2%、7.8%、7.7%、7.2%和7.1%，1998年提高到10.7%，是由于國家發行債券所致。〔3〕1998年，國家發行1000億元債券，用于與農業有關的資金350億元，主要用于長江中下游、松花江、嫩江、黃河的堤防工程、蓄洪區建設、移民建鎮和水利樞紐工程等，直接用于農業的只有20億元。農業財政支出占國家財政總支出的比例遠低于農業在國內生產總值中的比例，前者僅為后者的1/2至1/3，與農業在國民經濟中的地位和作用極不相稱。

同時，在財政支農份額逐年降低的情況下，國家財政來自農業的稅收收入卻大幅度增長。特別是實施分稅制改革后，由于農業稅、農林特產稅被劃歸地方稅種，激發了地方政府在這些方面加強稅收征管工作的積極性，從而造成農業各稅收入的快速增長。在分稅制改革后最初的5年間，國家財政支農支出僅增加了68%，而農牧業稅收增加了近2倍，比農業產出增長幅度高出近1倍。1993年，全國農業各種稅為125.74億元，1998年增加到398.8億元，平均每年凈增54.6億元，2003年增加到871.8億元。〔3〕

隨著社會主義市場經濟的發展，城鎮的社會保障制度逐步從過去的“單位保障制”隱退，但與此同時，城市社會保障卻得到了前所未有的發展。從城鎮整體上講，城鎮居民比過去得到了更可靠、更安全、更平等的社會保障。因此，在經濟體制改革的過程中，城鄉居民間社會保障的不公平狀況不僅依然保持，而且有所加強。據統計，1990年，全國社會保障支出1103億元，其中城市社會保障支出977億元，占支出總數的88.6%，農村僅支出126億元，占總人口75%左右的農民的社會保障費支出僅占全國社會保障費總支出的11%，而占總人口25%的城鎮居民的社會保障費支出卻占全國社會保障費的89%；城市人均413元，農村人均14元，相差將近30倍。〔2〕

目前，絕大多數鄉村還沒有正規的社會保障體系，中國農民仍以家庭自我保障為主，只有10%的農民參加了養老保險。這種狀況使得農民不敢大量投入農業和教育，甚至違背計劃生育政策固守“多子多福”陋習。部分地區人口數量過多、增長過快、素質偏低等諸因素嚴重阻礙了貧困地區經濟社會的發展和農民解決溫飽、脫貧致富的步伐。

因此，僅僅是出于校正城鄉之間分配不均等目的以及貫徹落實計劃生育基本國策，也應該將建立養老保險制度的重點放在農村，通過增加對農民養老保險的支出而使政府投資向鄉村傾斜。這也是國家貫徹“以人為本”思想，對農民的人文關懷的體現。

二、構建多層次農村養老保險的財政制度

農民社會養老保險是構建新型農村社會保障制度的重要內容，其基金的籌集應以個人為主、集體為輔、國家支持為原則。由于財力的限制以及為了避免大包大攬帶來的低效率弊端，國家不可能承擔過多的財政責任，但這并不意味著國家不承擔任何財政責任。尤其是在農村社會養老保險發展初期，各級財政更應根據不同的對象給予不同程度的支持。財政在為參保農民提供資金扶持時，按照農民交費的標準進行補助，并堅持多交多補、少交少補、不交不補的補助原則；在養老金領取時，實行“多交費，多受益”的原則，這有利于調動農民參保的積極性和自覺性。

1.農村社會救助由中央財政和地方財政共同負擔

20世紀50年代，我國開始建立五保供養制度。1994年，國務院頒發《農村五保供養工作條例》，對農村村民中符合下列條件的老年人、殘疾人和未成年人實行保吃、保穿、保住、保醫、保葬（未成年人保義務教育）的五保供養：無法定扶養義務人，或者雖有法定扶養義務人，但是扶養義務人無扶養能力或無勞動能力和無生活來源，農村五保戶的供養由中央和地方政府共同負擔。

2004年，我國政府開始對農村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度的試點：農村只有一個子女或兩個女孩的計劃生育夫婦，每人從年滿60周歲起享受年均不低于600元的獎勵扶助金，直到亡故為止。獎勵扶助金由中央和地方政府共同負擔。這是解除農民后顧之憂的重要措施，對控制農村人口增長、提高農民收入都有積極的推動作用，應在全國推行。

2.“純農民”的養老保險由個人、集體、財政共擔

從事農林牧漁業等農業生產，且長期居住在農村，戶籍也在當地農村的農村居民即“純農民”，他們只擁有土地使用權，占有的社會資源很少，由于不斷擴大的城鄉差別以及對農民不公平的分配關系，使得他們的經濟地位很低，面臨的風險也非常大。對他們的養老保險應由個人、集體和財政共同承擔，財政的支持力度應該大一些。他們的基本養老保險費按規定的繳費基數和繳費比例繳納，繳費基數可為當地上一年度農民純收入，繳費比例合計為20%，個人繳費為8%，市（縣）、區、鄉鎮財政和村集體經濟組織承擔12%.這些農民的基本養老保險實行社會統籌與個人帳戶相結合，當他們年老時可以啟領基本養老金。基本養老金包括基礎養老金和個人帳戶養老金兩部分。基礎養老金以啟領時當地上一年度農民月均純收入為基數，按12%的比例計發；個人帳戶養老金按啟領時個人帳戶累計儲存額除以120計發。未按規定參保或中斷繳費年限，按未按期參保或中斷繳費年限，每滿一年減發基礎養老金計發比例中的2個百分點。如果參保年限累計不滿15年的，市（縣）、區、鄉鎮財政和村集體自養老金啟領時，按年順延繳撥財政和集體承擔的資金，直到補足15年。在一些經濟比較落后的地區，市（縣）、區、鄉鎮財政和村集體資金有困難的，由省級財政給予補助；在特別貧困的地區，可由中央財政進行扶貧支持，以更好地體現社會保障的公平性。

3.農村中靈活就業者的養老保險應以個人為主

按照職業和占有資源的狀況，農民（主要是農村勞動年齡人口）可大致分為以下幾種類型：（1）農民企業家。根據第一次農業普查的標準，在現有2000多萬個鄉鎮企業中，1996年末，符合一定規范的非農鄉鎮企業有139.72萬個，其中規模以上企業（銷售收入500萬元以上的非國有企業）有88786個。如規模以上企業的企業家按每個企業3人計，其他企業按2人計，則擁有較多的資源使用權和享有較高收入的農民企業家約有近300萬人。（2）個體工商戶。根據第一次農業普查，農村個體工商戶有2465.6萬戶，如按每戶2人計，這部分經營者約5000萬人。（3）外出打工人員。在扣除了鄉鎮企業中非農企業職工人數外的鄉村勞動力中，有相當一部分是外出打工的勞動力。粗略估算，在本地區以外有較穩定就業機會的農村勞動力人數在5000萬到1億人之間。（4）非農鄉鎮企業職工。按第一次農業普查的標準，在農民企業家之外，1996年末，符合一定規范的非農鄉鎮企業的從業人員有5000多萬人。（5）以農業為生的農村勞動力，即前面提到的“純農民”。

我們將前面四種類型的人統稱為“農村中靈活就業者”，他們占有的資源和經濟收入較“純農民”更多、更高，對他們的養老保險應以個人為主，集體和財政為輔，財政的支持力度可以小一些，政府支持的主要目的是激勵大眾參保。他們的基本養老保險繳費基數仍可為當地上一年度農民純收入，繳費比例合計為20%，個人繳費為15%，市（縣）、區、鄉鎮財政和村集體經濟組織承擔5%.農村中靈活就業者的基本養老金計發辦法與純農民的相類似，只是基礎養老金以啟領時當地上一年度農民月均純收入為基數，按5%的比例計發。在一些經濟比較落后的地區，市（縣）、區、鄉鎮財政和村集體資金有困難的，由省級財政給予補助；在特別貧困的地區，可由中央財政進行扶貧支持。

4.完善個人賬戶

農民自己開設個人賬戶，并參與管理個人賬戶。堅持“信息共享、安全和低成本”的原則，由具有托管資格的銀行保管個人養老金賬戶，并向參保人進行信息披露。個人賬戶管理應保持充分的彈性，并在現代網絡信息技術的支持下，靈活處理，以適應農民在各類經濟活動情況下的繳費方式。如純農民參保、農村中靈活就業者參保等，可保證賬戶的可攜帶性，讓參保農民能終生隨時隨地辦理繳費、查詢和領取養老金的手續。

總之，要從中央到地方，擔負起國家財政支持農村養老保障制度的重任。中央財政和省級財政共同擔負農村社會救助制度資金，縣鄉財政和村集體負責農民基本養老金的資助部分，縣鄉鎮財政和村集體資金有困難的，由省級財政給予補助，在特別貧困的地區，可由中央財政進行扶貧支持。同時，鼓勵和吸引農民個人為自身養老投資。