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一、建立養(yǎng)老保險法律制度的必要性
1、傳統(tǒng)養(yǎng)老模式發(fā)生轉(zhuǎn)變
依據(jù)養(yǎng)老資源由誰提供,養(yǎng)老模式可分為兩類:家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老。在幾千年的自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下,由于生產(chǎn)力低下,社會無力承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任,維護(hù)老年人權(quán)益的重?fù)?dān)完全落到了家庭。“養(yǎng)兒防老”是中國幾千年來傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式的真實(shí)寫照,然而隨著社會生產(chǎn)力的不斷提高,“家庭養(yǎng)老”的傳統(tǒng)模式正經(jīng)歷一場前所未有的變革,地域間遷移率的增加,城市化進(jìn)程的加快,代際居住方式的變化,子女人數(shù)的減少,使得養(yǎng)老功能出現(xiàn)轉(zhuǎn)移,即從家庭轉(zhuǎn)向社會。
2、人口老齡化的威脅
我國人口老齡問題還具有獨(dú)特的特點(diǎn):第一,人口老齡化發(fā)展速度快,西方發(fā)達(dá)國家從成年型國家過渡到老年型國家要經(jīng)歷35-100年時間,而我國僅用了不足30年時間便完成此過程,速度之快,是任何一個國家都無法比擬的。第二,老年人口絕對數(shù)量大,目前我國60歲以上的老年人口為1.3億,據(jù)預(yù)測到2015年將達(dá)到2億左右。第三,城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,城鎮(zhèn)老齡化速度遠(yuǎn)高于農(nóng)村。綜上所述,在國力尚不雄厚的情況下我國政府很難承擔(dān)如此沉重的養(yǎng)老責(zé)任,建立完善的養(yǎng)老保險法律制度迫在眉睫。
二、我國養(yǎng)老保險法律制度的歷史沿革及存在的問題
1、我國養(yǎng)老保險法律制度的歷史沿革
(1)養(yǎng)老保險制度初創(chuàng)階段(1951-1966年)。1951年2月26日,政務(wù)院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例(草案)》,該條例對企業(yè)職工養(yǎng)老保險的覆蓋范圍、條件和待遇最低標(biāo)準(zhǔn)做出了規(guī)定,標(biāo)志著我國養(yǎng)老保險制度建立。
(2)養(yǎng)老保險制度嚴(yán)重受挫階段(1967-1977年)。“十年動亂”使我國養(yǎng)老保險事業(yè)遭受到了前所未有的破壞。養(yǎng)老保險制度基本處于失控狀態(tài)。1969年2月,財(cái)政部《關(guān)于國營企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見(草案)》,取消了社會統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度,使之變成了“企業(yè)保險”制度,養(yǎng)老保險制度發(fā)展嚴(yán)重受挫。
(3)養(yǎng)老保險制度恢復(fù)和發(fā)展階段(1978-80年代末)。1978年6月,國務(wù)院頒布了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》,對1958年頒布的職工退休、退職辦法進(jìn)行了全面修訂,并開始實(shí)行養(yǎng)老金最低保證數(shù)額辦法。1986年,國務(wù)院頒布了《國營企業(yè)實(shí)行勞動合同制度暫行規(guī)定》,規(guī)定了國家對勞動合同制工人實(shí)行社會養(yǎng)老保險制度。
(4)養(yǎng)老保險制度改革全面深入發(fā)展階段(20世紀(jì)90年代以來)。1991年,國務(wù)院了中國養(yǎng)老保險制度改革第一個里程碑的《關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》。1995年,國務(wù)院了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》。1997年,國務(wù)院了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的決定》,該《決定》確定了我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度將實(shí)行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的統(tǒng)一模式。同年,為切實(shí)保障農(nóng)村老年人的基本生活,民政部還了《縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險基本方案(試行)》。
2、現(xiàn)行養(yǎng)老保險立法存在的問題
(1)養(yǎng)老保險的法制建設(shè)嚴(yán)重滯后。我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度主要存在三大問題:立法層次較低。除《中華人民共和國勞動保險條例》和《中華人民共和國社會保險費(fèi)征繳暫行條例》是行政法規(guī)外,其余的規(guī)定都是國務(wù)院及有關(guān)部門以意見、通知等形式頒布的。立法內(nèi)容滯后。《勞動保險條例》是20世紀(jì)50年代初頒布的,隨著改革的進(jìn)一步深化,《條例》中的許多規(guī)定已不適應(yīng)當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要;法律法規(guī)地方差異明顯。目前我國有關(guān)養(yǎng)老保險的規(guī)定大多由地方政府制定的,帶有較強(qiáng)的地方色彩。這種現(xiàn)象不僅給中央宏觀調(diào)控增加了難度,同時也不利于全國統(tǒng)一勞動力市場的形成。
(2)基本養(yǎng)老保險覆蓋面較窄。從我國養(yǎng)老保險立法規(guī)定中可以看出,我國基本養(yǎng)老保險覆蓋面過于狹窄,僅限于城鎮(zhèn)職工,沒有包括占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村人口,這使我國基本養(yǎng)老保險的覆蓋率只達(dá)到30%左右。
(3)養(yǎng)老保險的參保率低。當(dāng)前,我國養(yǎng)老保險參保率不高,主要原因有:現(xiàn)行法規(guī)對不參保的處罰力度不大;農(nóng)民工因?yàn)楹芏喱F(xiàn)實(shí)問題,參保意愿不強(qiáng);許多企業(yè)考慮成本問題,不愿給職工繳納養(yǎng)老保險。
(4)個人賬戶“空賬”問題突出。1995年國家推行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險模式。但由于我國長期以來沒有養(yǎng)老基金積累,加之企業(yè)拖欠養(yǎng)老金情況比較嚴(yán)重,當(dāng)期社會統(tǒng)籌賬戶的收入不足以支付當(dāng)期養(yǎng)老金支出。為了確保養(yǎng)老金的支付,保險部門被迫挪用個人賬戶上的資金,這就出現(xiàn)了個人賬戶“空賬”的問題。據(jù)國家勞動和社會保障部資料顯示目前我國養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”近6000億元。
(5)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度與現(xiàn)行的人事制度不相適應(yīng)。目前財(cái)政撥款的事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金基本上是“財(cái)政統(tǒng)包”,其退休金的標(biāo)準(zhǔn)是參照公務(wù)員的辦法確定。從2003年開始,事業(yè)單位實(shí)行人事制度改革,履行政府職能的事業(yè)單位參照公務(wù)員的管理辦法繼續(xù)實(shí)行任命制;其他事業(yè)單位改任命制為聘用制,實(shí)行勞動合同管理;實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè),實(shí)行勞動合同制。
三、借鑒國外經(jīng)驗(yàn),建立公平合理的養(yǎng)老保險法律制度
借鑒國外經(jīng)驗(yàn),是建立養(yǎng)老保險法律制度的重要途徑
以英國的庇古、凱恩斯和貝費(fèi)里奇的經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)構(gòu)建的一種以國家為主的全民保障模式。其特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)全民性和公平性原則,以及統(tǒng)一繳費(fèi)、統(tǒng)一給付,基金主要由國家承擔(dān)。西歐和北歐的一些國家實(shí)行這一模式的社會保障制度。