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一、福州市靈活就業人員參加養老保險的現狀和問題

1.現狀

(1)政策制度逐步完善

2001年，為促進靈活就業人員參加養老保險，勞動和社會保障部下發的《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》明確了相關政策。2002年《中共中央、國務院關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》規定：自謀職業和靈活就業的，可以按照個體工商戶的參保辦法參加養老保險。2003年《勞動和社會保障部關于非全日制用工若干問題的意見》進一步明確了非全日制工作人員參加養老保險關系接續、個人賬戶、退休條件和待遇計發等方面的內容。2011年7月1日開始實施的《社會保險法》在法律上真正明確了靈活就業人員參加社會養老保險的權利和義務。福州市按照國家有關政策的精神，相繼出臺了本地靈活就業群體的參保政策。概括起來，這些政策主要有以下特點：一是給予一定的優惠政策，包括低費率、政府補貼等。福州市靈活就業人員繳納養老保險的費率為20%，比正規就業的費率低8%。福州市就業困難人員靈活就業后，將享受到財政每月80元的社會保險定額補貼，其中，基本養老保險費每人每月55元、基本醫療保險費每人每月25元。二是繳費方式靈活。福州市靈活就業參保人員可根據個人實際情況選擇按月、季、半年或年繳費。三是管理上提供便利。為方便靈活就業人員參保繳費，福州市社會保險經辦機構開設了專門的參保繳費窗口，專門為他們辦理有關參保手續。靈活就業人員不僅可以上門進行柜臺申報、自行在自助繳費機和金融、電信、移動部門自助終端機上申報，還可通過地稅局信息部門開發的全國首個“銀稅通網上繳稅系統”在線申報繳費。

(2)參保人數不斷增加

自2009年1月1日靈活就業人員社保費移交地稅征收的兩年半來，福州地稅部門依托強大的全省社保費信息管理系統，為十幾萬名靈活就業人員建立了繳費登記電子檔案。截至2011年上半年，福州地稅部門已經累計為全市178206名城鎮靈活就業人員辦理了養老保險的繳費，累計繳納基本養老保險突破9億元，全市城鎮靈活就業人員的參保人數約占總參保人數的20%，同比增長了8.5％。(3)農村進城靈活就業人員可辦城鎮養老保險福州農村進城靈活就業人員，可到各區(縣)勞動保障部門下屬的農保經辦機構，辦理農村社會養老保險。其就業所在地上一年度農民月人均純收入為月繳費基數，繳費費率為18％。截至2011年底，福州市共為農民工辦理了近2500份養老保險。

2.存在的主要問題

(1)覆蓋率低

盡管近年來國家和地方出臺了靈活就業人員養老保險政策，靈活就業人員參保總量在穩步增長，但相對城鎮大量存在的非正規就業人員來說，比例仍然很低。截至2011年上半年，福州市城鎮靈活就業人員的參保人數約占總參保人數的20%，而農民工的參保率更低。由于多數用人單位拒不依法按國家有關規定為農民工參保，地方政府又沒有依法強制用人單位為其參保，決大多數農民工并沒有享受到法定的城鎮職工基本社會保險制度的相關待遇。農民工如果參加了城鎮職工基本養老保險，原則上不參加新農保；農村居民已經參加新農保，又進城務工按規定參加城鎮職工基本養老保險的，可以停止繳納新農保保險費，新農保個人賬戶予以保留。福州市農村社會保險管理中心相關人士介紹，目前新農保和城鎮養老保險之間暫時還不能轉移，這也影響到農民工參加城鎮基本養老保險的積極性。

(2)現行制度的負向激勵作用

福州市規定，從2008年開始，靈活就業人員參加基本養老保險以當地社會平均工資作為繳費基數，凡繳費和視同繳費年限累計超過15年者，其基礎養老金均按當地上一年度社會平均工資的20%計發。這意味著基礎養老金的高低與超過最低繳費年限后的繳費時間長短無關，以及在同一繳費基數下繳費年限的長短對月養金總額影響不顯著，必然產生促使靈活就業參保人員選擇較低的繳費基數，盡可能縮短參保期限的負向激勵作用。現行政策規定繳費年限滿l5年者，退休時可以領取養老金。由于靈活就業人員的年齡結構較輕，許多人認為退休離自己還很遙遠，不如趁年輕積累一部分收入，待退休前l5年開始參保也不遲。還有相當一部分人員斷保后不立即接續養老保險關系等臨近退休前幾年再重新開始繳費，以補足15年的繳費年限。

(3)制度門檻高、轉移接續難

按現行政策，靈活就業人員要按福州市城鎮職工上年度月平均工資作為繳費基數，繳費率為20%，但這20%全部由靈活就業者個人承擔，個人卻只能享受其中8%，相對有保障和有穩定收入的群體就多繳了12%。靈活就業群體的90%以上是下崗失業人員和農民工，他們的收人偏低，多數無力繳納各項社會保險費。盡管目前對靈活就業人員參加養老保險有政策上的支持，但相對他們的承受能力而言，這種“門檻過高”的養老保險制度設計對靈活就業人員缺少吸引力和激勵作用，已成為他們參保的瓶頸。福州市金保工程發展非常迅速，基本實現了內部信息的溝通，而這僅限于對城鎮正規部門就業人員的信息錄入，靈活就業人員還未納入這一體系，然而靈活就業人員正是最急需這一系統服務的部分。因為靈活就業人員由于本身工作關系和工作場所的不穩定性，很難在一個地方、一個行業長期的工作下去，如果他們參保，最方便的是在工作所在地繳費，而這與中國現行養老保險的繳費和領取規定相矛盾。養老保險一般實行省市級統籌，一旦離開這個地方，沒有繼續在當地繳費的話，基本上不能辦理養老保險轉移手續，只會一次性支付個人賬戶上的全部金額，并終止其養老保險關系。這顯然不符合靈活就業人員參加養老保險的特點。他們中的國有企業的下崗、失業人員，收人高的，在原社會保險關系所在地續保，收入較低的，只好斷保或要求退保。農民工社會保險關系的轉移和續保更是一道業難解的題，由于接續、轉移手續過于繁雜，他們往往是采取“一次性支付”的方式“退保”，結果導致他們流動時反復參保、退保，他們只參保、不受惠，不僅直接損害了他們享受社會保障的對等權益，也影響了他們參保的積極性。

(4)管理服務滯后

現行社會保險管理制度是針對傳統正規就業方式設計的，其主要是面向企事業單位辦理的，而非本人，缺乏有關靈活就業人員本人的各種信息，很難了解每一個靈活就業人員的具體情況。而靈活就業人員參保后，社保機構的管理服務工作量大幅增加，但相應的人員、服務網點、信息系統建設等管理服務能力卻沒有增加。在我國養老保險領域普遍存在的問題也影響到福州市靈活就業人員的權益，如養老金個人賬戶空賬運行的問題，養老金的保值增值問題，養老金的替代率不統一的問題，養老金的征繳、管理、支付不分工的問題等。

二、福州市靈活就業人員養老保險問題產生的原因分析

1.大多數靈活就業人員的收入較低

靈活就業人員作為一個理性的消費者，會根據家庭收入合理的安排自己的消費與儲蓄。我們可以把靈活就業人員參加養老保險看作是他們所進行的儲蓄。當靈活就業人員的收入能夠滿足基本生活需求且收入略有結余或是結余很多時，他們會把部分收入用于儲蓄，即參加養老保險；當靈活就業人員的收入僅能夠維持每月的生活開支基本沒有結余時，他們就不會儲蓄或暫時不會儲蓄，即不會參加養老保險或暫時不會參加養老保險。

2.靈活就業人員的勞動關系不穩定

在一些正規部門就業的靈活就業人員，如臨時工、季節工、小時工多數沒有簽訂書面勞動合同，出現了大量“有勞動沒關系”的現象。現有的靈活就業人員的參保政策，只是很籠統的指出雇主應該繳納的費用，但由于被雇傭者可能擁有多個雇主，到底是應該由其中一名雇主替他繳納社會保險費用，還是應該所有雇主聯合起來共同為其繳納社會保險費用，沒有做出具體的規定。此種情況下，靈活就業人員很可能會被拒之于社會保險體系之外。

3.多數靈活就業人員是年輕人，從而缺乏參保的積極性

據筆者調查，在福州，參加靈活就業養老保險的人近80%是40歲以上“高風險人群”，而“低風險人群”如年輕、健康狀況良好、收入較高的人員參保意識淡薄。據有關統計顯示，靈活就業人員參加養老保險的起始平均年齡約為30歲，比正規就業人員參保的起始平均年齡要晚7到8年。

4.靈活就業人員申請并領取養老保險補貼的難度大

繁瑣的限制條件雖然有利于防止養老保險補貼資金的流失，但增加了靈活就業人員申請并領取社會保險補貼的難度，降低了各級政府通過社會保險補貼來鼓勵有經濟困難的靈活就業人員參保的政策效果。

三、完善福州市靈活就業人員養老保險的對策

1.進一步完善制度設計

由于中央沒有專門針對靈活就業人員養老保險的政策法規，而是由各地根據實際情況進行試點探索。這就為福州市設計靈活就業人員養老保險制度留下余地，福州市在設計制度時既要保持與現行制度的銜接，又要適合靈活就業人員的基本需要。具體有以下幾點：

一是構建全覆蓋、財政支持、自愿參保的制度框架。結合靈活就業人員的特點，在設計該群體參加養老保險的制度框架應把有意愿、能按規定繳費的靈活就業人員盡量吸納進來，并注意與正規就業群體養老保險制度的公平與銜接。

二是確定適宜的繳費基數和繳費率。比較可行的辦法是和正規就業群體一樣，原則上按實際收入作為繳費基數，多劃幾個繳費檔次，但不得低于最低工資，從而鼓勵不同收入水平的靈活就業人員參保。現行社保制度的高費率是由于參保單位和個人承擔了過去的歷史債務所造成的。我們認為，歷史債務應當由國家來承擔，靈活就業人員參保不背國有單位的歷史債務，按照無歷史債務條件下的收支平衡思路來重新設計養老保險制度。因此，應適當降低繳費率，或在20%的繳費中，12%進入個人賬戶，8%進入統籌賬戶。

三是延長繳費年限，調整計發辦法，提高待遇標準。為解決靈活就業群體時常發生的“斷保”問題和逆向選擇問題，目前制度規定的繳費年限(15年)偏短，建議延長到20年。對繳費年限超過15年不足20年的，按實際繳費年限打折計發基礎養老金；對超過20年的，可借鑒差額累進稅的原則，實行繳費年限與基礎養老金的計發掛鉤的激勵性措施，并允許在不同統籌地區所獲得養老金可以累加。此外，可以通過提高靈活就業人員養老金替代率，提高待遇標準，最終做到與公務員和事業單位員工的養老金替代率不差上下。

四是解決養老金轉移接續問題。現行養老金賬戶分成統籌賬戶和個人賬戶兩部分，靈活就業人員跨地區流動時，只能帶走個人賬戶部分，而統籌基金則沉淀在當地無法轉出，這顯然很不公平，因為這20%全部是由自己繳的。靈活就業人員離開福州時社會保障部門可考慮將其全部繳費轉出。如果福州市與其他地方的政策不一致，則由轉入地的社會保障機構根據當地標準確定可抵算的保障水平和保障年限，等靈活就業人員退休后把積累的養老金全部匯集到退休時定居地所在的統籌區域，按月發放。

2.提高管理能力

福州市社會保障部門應繼續探索新的管理和服務辦法，做好靈活就業人員參保、轉移、續保等工作，為靈活就業人員提供方便快捷的服務。可設立專門通道，方便隨時繳費；提供個人查詢服務，增加管理的透明度等。在已有的“基本養老金關系接續卡”等基礎上，研制全國通用的社會保險登記、繳費記錄表或卡，使靈活就業人員本人或用人單位不論在哪個城市、哪個企業，只辦理一次社會保險登記，就可以以該社會保險為依據，不間斷地社會保險繳費進行記錄、接續、轉移，做到“通用、簡便”。

3.繼續完善政府優惠扶持政策

對于下崗職工和其他生活困難的靈活就業人員，福州市應采取政府補貼部分養老保險費的辦法推動他們參保、續保。為鼓勵各類企業吸納下崗人員，可以將政府對下崗失業人員的生活補貼轉為對他們就業后的養老保險繳費補貼。同時，在稅費減免、資金投入、就業服務等方面給予政策傾向，增加他們的收入，提高他們的繳費能力。

4.加大勞動保障監察處理度

一是加大宣傳教育力度，增強企業和農民的守法意識和維權意識；二是強化勞動監察處理度，對一切違反勞動法律法規、侵害農民工合法權益的及時予以糾正和制止；三是加強合同管理，規范企業用工行為，從源頭上做好農民工維權工作。當然，福州市靈活就業人員參加養老保險權益的保障，還有賴于我國社會保障這個宏大的系統工程的進一步推進和完善，如做實養老金實個人賬戶、推動多元化的養老機制、確保社保基金的保值增值、完善社保基金的征繳管理和支付制度，以及保障靈活就業群體切身利益的勞動就業政策和勞動權益保護政策的完善。同時，農民工養老保險問題的解決更需要我國戶籍制度改革與之配套。

作者：馬改艷徐學榮單位：福建農林大學金山學院