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一、支持事業單位改革的理由

1．法規要求必須改革

《社會保險法》頒布后，事業單位養老制度改革就變得勢在必行了，改革的關鍵點在于什么時候進行，如何進行的問題。各地區實行事業單位養老保險改革，就是在落實《社會保險法》的相關規定，就是在貫徹落實“中發5號文件”精神。

2．激活人才流動機制

支持事業單位養老保險改革者認為，目前事業單位的人才流動不夠合理，呈現由企業流進事業單位的多、由事業單位流向企業的少。由于企業和事業單位之間的養老保險制度不能有效銜接，在企業繳納的養老保險無法與事業單位接軌，盡管在政策設計上有企業與機關事業單位之間的銜接政策，但政策設計明顯傾向于企業向事業單位流動，而非逆向流動。進行事業單位養老保險改革后，企事業單位之間的社會保險將會很好地銜接，解除了企事業員工相互流動時的后顧之憂。

3．促進社會公平

目前事業單位與企業單位相比，除養老保險制度不同外，其他社會保險制度均相同或相似。完成事業單位的養老保險制度改革后，企事業之間的差距就可能變小，從而促進整個社會結構的公平。首先，保障企業與事業單位職工的公平。市場化給人們帶來了對社會公平的重新理解。職工養老金與個人收入掛鉤，由這種政策設計而產生養老保險待遇的差距一般能被社會大眾所接受。但因單位性質不同而產生群體養老金待遇之間的差距，則被定性為社會不公平。機關與事業單位人均離退休費與企業差距明顯，這不公平。這種不公平還體現在與企業的退休金來源相比，機關事業單位以稅收來保障退休費用支出，來源有保障；退休金的增長同機關事業單位的工資增長相一致，同步上升是其主要特征；在發放方式上由國家財政撥付，一般都能夠做到及時全額支付，不會發生拖欠。企業退休金若遇到收不抵支就可能發生拖欠。此種不公平則不被社會所認可。其次，促進事業單位內部工作人員之間的公平。

在事業單位養老保險制度實施的過程中，不存在任何特殊階層。事業單位任何人只要符合法律規定的條件，不論其地位、職業、貧富，還是在編職工、勞動合同工、勞務協議工等都均被強制性地納入養老保險制度的范圍，每個工作人員都公平地參與養老保險制度。最后，推動機關養老制度改革，從而最終實現全社會公平參與社會養老保險制度。

4．應對老齡化社會

改革事業單位養老制度是為了建立基金積累機制，應對財政支付風險。老齡化已經是不容否認的社會事實，若繼續實行目前事業單位的養老制度，即養老待遇按照本人退休前最后一個月基本工資的一定比例計發，養老待遇的調整與在職人員工資調整同步進行，那么將會增加財政支付負擔，并且極易造成退休養老資金支付風險。若進行事業單位養老制度改革，統一實行基金積累，將會減輕財政負擔，降低養老金的支付風險。

二、哪種理由更合理？

反對者的理由主要是從尊重知識分子、事業單位不屬于高收入者、機關事業單位應同步進行改革和應與事業單位的其他改革同步進行等，提出事業單位改革不應那么急切，應暫緩推行。支持適時改革者則認為國家近期所頒布的法律、條令都要求進行改革，這也有利于事業單位的內部人才流動和自身的發展，有利于企事單位之間的人員流動和社會公平，減輕或避免人口老齡化給國家帶來財政支付的危機。反對者的理由并不是反對改革，而是反對由于改革會降低事業單位職工本來就不高的養老金收入。支持者要求立刻改革的理由也不很充分。首先，現有法律或條令只提出改革的要求和必要性，并沒有明確規定事業單位什么時候必須進行改革。例如深圳就把事業單位養老保險制度改革政策限定在改革實行后的新參加工作者，這就變相地把養老制度改革向后延長了30年。其次，提出適時推進事業單位養老保險制度改革會促進人才合理流動，這只是一種理想假設。假設事業單位全部進行了養老保險制度改革，也建立了如同企業年金的職業年金制度。

仍舊改變不了其來源穩定、收支有保障的特征，而目前企業年金則不具備這些特征。事業單位職業年金一旦建立，其普及率相當高，但目前我國的企業年金的普及率并不高。以最新的數據顯示，2011年建立企業年金的企業占全部企業的比重約36％（鄭秉文，2012，62）。若職業年金無法與企業年金順暢銜接，那么企事業之間人才順暢流動的理想就難以實現。還有，事業單位養老保險制度改革有利于社會公平，若機關單位養老制度不同時改革，社會公平從何而來？最后，認為進行事業單位養老保險制度改革，有利于應對社會老齡化，減輕政府的財政壓力。這意味著沒有財政壓力的地區是否可以不改革。社會老齡化是需要通盤考慮的大問題。總體看來，支持事業單位養老保險制度盡快改革的理由是不充分的。事業單位養老保險制度進行改革是一定要進行的，但改革需要制度環境、選擇時機及獲得多數職工的支持。只有這三方面都具備了，事業單位養老保險改革的契機才算到了。

三、事業單位養老保險制度改革的歷程與艱難

（一）改革歷史回顧

事業單位養老制度改革始于上世紀九十年代初期。1992年，原人事部下發了《人事部關于機關、事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》，要求部分省市進行局部試點。此次試點分兩種情況。第一種是只針對機關事業單位的合同制工人或聘用制干部，而非全部職工。第二種是通過市場化體制改革把一些自收自支事業單位和其職工納入養老保險制度。有少數地區則是把機關事業單位和全部職工納入到養老保險改革體系之內。到2001年，全國進行事業單位養老保險改革的試點省區市230個，1800多個縣區相繼開展了機關事業單位養老保險制度改革（張合民，2011，36）。2008年2月21日，國務院在總結改革試點經驗的基礎上通過并下發了五省市事業單位養老保險制度改革方案，要求事業單位參加企業養老保險的統一改革，同時建立職業年金制度。盡管各個地區都根據自身的情況進行了探索，但截止到目前，全國并沒有形成比較成熟或相對統一的政策。

（二）改革試點遇到的困難和問題

1．養老保險的繳費制度不適合部分事業單位

事業單位根據經費來源有三種，其中自籌自支的事業單位及其職工在許多地區都被列入改革范圍。這些單位進入市場后，有些單位經營不錯，但有相當一部分其盈利性無法與市場中真正的企業相媲美，加上歷史包袱，有的企業職工的工資支出都成問題，養老保險費用繳納就更成問題，于是相當一部分事業單位因經濟效益不好而無法繳納養老保險。

2．改革成本巨大

自籌自支的事業單位推行企業化的社會養老保險制度后，單位內部的職工，尤其是改制前退休的職工并不認可這種制度。他們認為自己與其他事業單位職工一樣，應獲得同樣的退休待遇。為了保障退休職工的待遇不降低，一部分事業單位不得不為其再補發一部分差額。這種發放方式表面看是改革了，其實質同改革前一樣，甚至帶來了較大的運行成本。

3．地方財政無法支撐改革

有的地方實行一步到位的改革政策，對全部機關事業單位的職工實行養老保險制度改革，要求職工和用人單位均繳納社會養老保險費，但很快有些地方的縣級財政感覺收支都吃力而終止。機關事業單位養老保險制度改革就成為半截子工程，而有些地方只改入口不改出口，即要繳費但領取待遇又與繳費沒有關系。

4．統籌層次太低

改革進行試點，這本是包含改革成功與否的一種試錯辦法。事業單位分布廣泛，事業單位的主管部門又是各級地方政府，盡管全國事業單位管理制度相對統一，但各地區情況千差萬別，進行改革時，各地根據自己情況設定的覆蓋范圍、征繳標準和支付標準也有差異，甚至在同一市內的兩個區縣其制度就可能不同，從而影響了事業單位內部的職工調動，變成人才管理的一種障礙。總之，事業單位養老保險制度改革面臨著國家沒有統一的改革制度環境，地方財政或單位沒財力推行改革，職工自身也不愿意離開傳統的國家保障制度的情況。

四、試論事業單位養老保險改革的契機

（一）事業單位養老保險改革的基礎

事業單位養老保險改革的基礎是事業單位工資制度的改革。目前，多數事業單位職工的工資收入徘徊于社會平均工資上下，而自認為自身的身價若放入勞動力市場進行衡量則比目前這種標準要高。現在職工選擇事業單位是通過養老、醫療、教育、住房等保障來抹平與企業中高層群體的差距。若事業單位工資制度改革后，職工在職時的絕對收入能夠彌補這種差距，那么事業單位改革將不會產生太大問題。

（二）事業單位養老保險改革的前提

事業單位養老保險改革的前提是事業單位分類改革，分類就是確定改革的范圍。這不但符合國家政策，還符合事業單位的發展趨勢。有些事業單位雖然在性質上是全額撥款或部分自籌，但其自身的營利性質卻非常明顯。他們一方面擁有國家財政給予的大量資助，擁有強大的財力與市場中私營的同類單位進行競爭；另一方面，他們自身又潛入市場進行吸金。這種事業單位及其職工是不愿意進行任何改革的，即使學習西方讓其公務員化，他們也是不愿意的。目前他們享受公務員的保障機制，在收入上又市場化，是雙重得利。針對這些在市場中具有較強經營競爭能力的事業單位，國家應對其進行改制，讓其進入市場，停止國家財政撥款，實行企業養老保險制度。對于公益性質、自身沒有較強市場競爭力、需要國家扶持才能生存下去的事業單位，在加強政府管理的同時也要加大投入，完善事業單位的內部改革，以使其更好地發揮社會公益功能。只有完善了事業單位分類改革，再進行事業單位養老保險改革才能有的放矢。

（三）事業單位養老保險制度改革的重要保證

事業單位養老保險制度改革的重要保證就是解決好事業單位“老人”和“中人”的歷史問題，安排好“新人”問題。深圳事業單位改革方法是不設“中人”，實行的是“老人老辦法、新人新辦法”。從企業養老保險改革的經驗來看，國家應保證現有分配制度與歷史分配制度大體一致性，即事業單位傳統的養老金分配制度應與改革后的差距不太大，否則會引起事業單位職工的退休恐慌癥。事業單位設立職業年金固然是一種辦法，但并不是唯一的辦法。國家應完善居民的其他保障方式。在事業單位職工收入提高的情況下，有更多安全有效的養老保險方式可供選擇，這將會弱化社會養老保險在個人養老收入中的比重，從而減輕社會保險的壓力。正如國外的養老制度一樣，養老保險制度并不是單一的社會基本養老保險制度，還應包括職業或企業年金、個人商業保險、個人儲蓄或固定資產的投產等。

總之，事業單位養老保險制度的改革是一項較為復雜的系統工程，需要積極穩妥進行。政府要在更大程度上上下一體地行動。今天的事業單位改革同當時的國有企業改革相同的優勢是：同質性相對較強，事業單位職工的工資結構相對統一，在改革過程中許多事情就變得可以預見。與國企養老保險制度改革相比較，難的是改革對象———知識分子相對集中，在改革開放的大環境中國際化視野強，對知識的價位認知度高。政策制度設計不好容易受傷害，所以改革時機很重要。一旦改革的契機到來，改革將必定暢通無阻，而不是如今天這樣困難重重。

作者：張慧霞單位：北京勞動保障職業學院