［摘要］本文分析了公共行政領域經歷的一系列發展及其理論變化，并評估這些理論在每個發展階段的理論意義和挑戰，強調了古典理論在管理過程中的創造性以及對組織動態的關注。在此基礎上，筆者進一步揭示了這些理論在公共行政領域的重要貢獻，希望能夠為相關研究提供借鑒。

［關鍵詞］公共行政管理；理論；創新；發展 

公共行政是理論和實踐的結合。根據Akindele等人的觀點，隨著社會經濟生活變得更加專業化和復雜化，以及政府職能不斷增加，需要實現多樣化發展。基于此，本文首先分析了公共行政管理的概念，進而分析了公共行政理論的發展與創新，最后分析了其他相關管理理論對公共行政的影響。

1公共行政管理的概念

“公共”一詞僅指社會特定部門，即公共部門的行政管理。因此，公共行政是政府管理，在特定的政府領域開展業務，它是實施政府政策的機制。公共行政部門關注的是如何組織國家行政管理及其運作方式。由于它是實施政府政策的機制，因此對其進行研究必須涉及組織政府行政部門及其機構和程序的最有效方式。公共行政是機制，也是政府履行職能的整體過程。它是一個人際關系和相關活動的網絡，從政府延伸到最低薪的個人，涵蓋日常生活的所有資源、自然和人類，以及政府所處社會生活的其他方面；它是一個角色和角色關系系統，盡可能明確和切實可行地定義，并盡可能詳細地說明政府的意圖和計劃；它是一個促使這些意圖和程序在現實生活中實現的系統。這是一種常規活動模式，涉及決策、計劃、咨詢、談判、調解、仲裁、指揮和數據收集，政府通過這些活動履行其職責。

2公共行政理論的發展與創新

理論是用于理解、解釋和預測特定主題的分析工具，在許多不同的研究領域都有理論，包括藝術和科學，同樣也包括公共行政。公共行政管理理論分為古典、現代和后現代三個類別。

2.1古典理論古典理論主要基于所有員工的經濟理性，是圍繞亞當史密斯的經典假設演變而來的，即人們受到經濟利益的驅使，將理性地考慮為他們提供最大經濟收益的機會。理性經濟觀點總結如下：①人們受經濟收益驅使；②由于組織控制經濟激勵，個人主要被組織操縱；③必須避免非理性情緒干擾經濟理性；④組織設計可以控制非理性情緒，從而控制員工不可預測的、功能失調的行為。有3個分支基于經典理論的相同基本原理，它們是科學管理、行政原則和官僚組織。第一種管理理論是弗雷德里克泰勒的科學管理，形成于現代管理時期。泰勒一直試圖“通過經驗法則”推翻管理，并將其替換為實際的定時觀察，從而導致“最佳實踐”。他還主張在“最佳實踐”中對工人進行系統培訓，而不是讓他們在任務中有個人自由裁量權。他進一步認為，工作人員和管理層之間的工作量將由執行科學和教學管理人員以及執行勞動的工人平均分擔，每個小組都做“最適合的工作”。泰勒的最大貢獻是將復雜任務分解為若干子任務，并優化子任務性能的概念，然而許多批評家都指出該理論傾向于使工人“非人化”。必須指出的是，科學管理取得了重大成功，其中包括：工人激勵計劃，用于車間管理的計件系統，以及工業工程、人員和質量控制領域的組織影響。

1公共行政主體的特點

1.1具有行政職能

公共行政主體具有行政職能。公共行政主體是嚴格執行政府的命令，行使政府所賦予的行政職能，對于公共行政服務項目的各個方面都要做到嚴格要求，提升公共行政的工作質量，實現對公共行政事業的綜合性管理。對于一些公共設施、公共環境、公共文化等方面都要進行涉及，只要是有助于發展國家公共服務事業的方面都要有所涉及，充分行使職能，提高工作要求。

1.2具有多屬性

公共行政主體具有多屬性。由于我國國土遼闊，資源豐富，會存在著各種各樣的公共行政主體。公共行政主體不同會取決于地區選擇的不同，當地的發展狀況，當地的特色經濟等方面都會受到一定的影響，因而會產生不同的公共行政主體。與企業的公共行政主體相比，缺乏一定的針對性和盈利性，企業的公共行政主體都是偏向企業發展的項目，旨在企業的盈利，其目的性比較強。而政府的公共行政主體則是比較多樣，也會出現暫時性和階段性的公共行政工作，具有一定的不確定性和多屬性。

2公共行政質量管理體系的建設策略

2.1保證公共政策質量

保證公共政策的質量是衡量公共行政質量的前提條件，是構建公共行政質量管理體系的基礎內容。政府在開展公共行政事務之前，應當重視對政策的確定和了解，不能夠在不明確實際情況的情況下就出臺相關的政策，以免造成不必要的麻煩。對于公共行政事業的政策決定是開展公共行政事業的重要條件，必須加以重視，應當慎重選擇，保證公共政策的質量，促進公共行政事業的順利開展。例如，某居民小區內缺少公共娛樂設施，附近的居民沒有足夠的設施參與戶外活動，當地政府為了豐富人們的生活，立即在小區內興建了大批公共娛樂設施。但是，后來小區居民反映，由于公共娛樂設施過多，造成了很多娛樂設施閑置的現象。與此同時，由于娛樂設施的建造占據了一定的面積，為擁有汽車的居民出行帶來了困難。由此例可以了解到，政府在做決策時應當充分了解當地的實際情況，然后進行合理的規劃，推出有效的解決政策。

一、價值中立與效率崇拜：傳統公共行政的二元悖論

我們知道公共行政學誕生的標志是威爾遜于1887年在《政治學季刊》上發表的《公共行政研究》一文。在這篇公認的行政學開山之作中，威爾遜提出了政治—行政兩分法，從而奠定了傳統公共行政的理論基石。這種主流的行政理論強調事實和價值的分離，主張在公共行政學的研究中借鑒企業管理的理論和方法，試圖建立一種價值中立的科學。這種行政理論關注“工具理性”和“技術理性”，對人及其價值觀的存在視而不見，完全把公共行政視為獨立于政治和社會之外的一種純粹的技術領域和管理過程。

可以說，價值中立是傳統公共行政模式的基本原則和理論基石，它承載了早期公共行政學家們追求一門公共行政科學的夢想——古立克的行政原則、西蒙的理性決策模型莫不如此。

在組織實踐中對效率的過度迷信是一種時尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目標。傳統的官僚制行政理論也把效率視為公共行政價值的原點。正如法默爾所言，自一開始，公共行政就依賴于威爾遜的范式，將組織看作分析的基本單位，并關心的是在組織完善方面應用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科學中（不論是公共組織還是私人組織的行政）最基本的“善”就是效率。奧斯特羅姆也表達了同樣的觀點，他認為效率作為“良好”行政的重要標準一直是美國公共行政主流思想持續的主題。可見，傳統的公共行政理論崇尚效率優先，把效率作為衡量一個行政活動成敗的關鍵標準和尺度。

在傳統行政模式下，公共行政學被當作了是一門和自然科學一樣的學科，完全可以通過客觀的觀察并以實證主義的方法來進行研究，這樣公共行政學研究的就完全把人的價值視為了“巫魅”，并把重點放到了對技術理論和工具理論無休止的探尋和追求上了。實際上，就是這樣一個所謂“科學”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告別價值的糾纏，它在非價值化的過程中接受的是另一種價值——效率”。也就是說傳統的公共行政模式雖然宣稱價值中立，但它一直都是在效率價值優先的原則下展開的。既主張價值中立、價值祛除，同時又把效率和理性當作了價值考量的優先選擇，這正是傳統官僚制行政模式的內部矛盾與悖論所在

二、價值中立和價值祛除的荒謬

傳統的公共行理性模型主張價值中立和價值祛除，通過實證科學的方法獲取知識，從而忽略了人的行為的可變性以及個人的價值和目的對行為的影響等問題。實際上，公共行政學不可能完全消除價值因素的影響，因為公共行政的理論和時間決不僅僅技術或管理的問題，那種把行政作為單純技術和價值中立的政策執行的做法是不妥的，在公共行行政中只強調有效率和經濟也是不夠的，還必須考慮下價值因素。因為公共行政是建立在價值與信念基礎之上的，沒有價值的指引，公共行政會失去方向性，甚至“誤入歧途”，“價值才是公共行政的靈魂。

在公共行政研究和實踐中必須關注價值因素,主要原因在于兩個方面：

啟示自1887年美國著名行政學家威爾遜在《政治學季刊》上發表《行政學研究》一文，第一次明確提出應該把行政管理當作一門獨立的學科來進行研究，至今已有100多年的歷史了。100多年來，西方的行政管理理論不斷發展創新，有力地促進了西方經濟的發展和科學進步。研究西方行政理論變革，筆者認為，對我國進一步搞好改革和提升管理水平有借鑒意義。

一、西方行政管理理論的歷史沿革

1.傳統公共行政理論闡釋

傳統公共行政的理論基礎主要是伍德羅·威爾遜的政治、行政二分法和馬克斯·韋伯的官僚制理論。威爾遜提出政治、行政二分法的目的主要是解決當時政黨分肥制和日益擴大的行政機構運作效率低下問題。而此時企業組織由于運用科學管理，重視技術而得到迅速發展壯大，自然成為行政組織模仿和學習的對象。作為他所提倡的新型公共行政研究的一部分，威爾遜提出，應該用行政管理的穩定原則——企業式原則——來指導公共機構的運作。威爾遜認為，為了提高政府運作的效率，應該以私有經濟企業的行政管理為榜樣。而韋伯的官僚制理論也是對工業革命前期社會的反映，韋伯認為官僚組織好像是一架精心設計的機器，旨在執行某些功能，而機器上的每一個部件都為機器發揮最大的功能起著它們各自的作用。

2.新公共行政理論闡釋

新公共行政理論來源于針對傳統公共行政理論存在問題的探討。1968年在塞拉丘斯大學米諾布魯克會議中心召開會議，其目的是讓公共行政領域中最有前途的年輕學者走到一起來討論他們的研究內容和方法，并因此隱含了一種意味，即討論他們的研究會與該領域成名學者的方法有何不同，后來他們提交的論文和評論被結集出版，命名為《走向新公共行政》。它高舉社會公平的大旗，關注意義和價值，著重建立規范理論，以期促使未來的人類社會放射出一線曙光。新公共行政認為，公共行政的合法性是建立在滿足受益者的需求和利益的基礎之上的。公共行政要關注公共利益的實現，更要關注少數族群和弱勢群體的利益，公共行政要關注和致力于實現社會的公平和正義。

3.新公共管理理論闡釋

新公共管理是一種國際性思潮，它于20世紀后期發端于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并迅速擴展到其他發達國家乃至全世界。新公共管理有各種不同的稱謂，如以市場為基礎的公共行政學、管理主義、企業化政府、重塑政府等。20世紀后期全球化、信息化與國際競爭加劇的挑戰和政府面臨的財政、管理與信任危機是新公共管理產生的社會動因。在90年代末期才形成一致的名稱——新公共管理。

一、西方行政管理理論的歷史沿革

1.傳統公共行政理論闡釋

傳統公共行政的理論基礎主要是伍德羅·威爾遜的政治、行政二分法和馬克斯·韋伯的官僚制理論。威爾遜提出政治、行政二分法的目的主要是解決當時政黨分肥制和日益擴大的行政機構運作效率低下問題。而此時企業組織由于運用科學管理，重視技術而得到迅速發展壯大，自然成為行政組織模仿和學習的對象。作為他所提倡的新型公共行政研究的一部分，威爾遜提出，應該用行政管理的穩定原則——企業式原則——來指導公共機構的運作。威爾遜認為，為了提高政府運作的效率，應該以私有經濟企業的行政管理為榜樣。而韋伯的官僚制理論也是對工業革命前期社會的反映，韋伯認為官僚組織好像是一架精心設計的機器，旨在執行某些功能，而機器上的每一個部件都為機器發揮最大的功能起著它們各自的作用。

2.新公共行政理論闡釋

新公共行政理論來源于針對傳統公共行政理論存在問題的探討。1968年在塞拉丘斯大學米諾布魯克會議中心召開會議，其目的是讓公共行政領域中最有前途的年輕學者走到一起來討論他們的研究內容和方法，并因此隱含了一種意味，即討論他們的研究會與該領域成名學者的方法有何不同，后來他們提交的論文和評論被結集出版，命名為《走向新公共行政》。它高舉社會公平的大旗，關注意義和價值，著重建立規范理論，以期促使未來的人類社會放射出一線曙光。新公共行政認為，公共行政的合法性是建立在滿足受益者的需求和利益的基礎之上的。公共行政要關注公共利益的實現，更要關注少數族群和弱勢群體的利益，公共行政要關注和致力于實現社會的公平和正義。

3.新公共管理理論闡釋

新公共管理是一種國際性思潮，它于20世紀后期發端于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并迅速擴展到其他發達國家乃至全世界。新公共管理有各種不同的稱謂，如以市場為基礎的公共行政學、管理主義、企業化政府、重塑政府等。20世紀后期全球化、信息化與國際競爭加劇的挑戰和政府面臨的財政、管理與信任危機是新公共管理產生的社會動因。在90年代末期才形成一致的名稱——新公共管理。

4.新公共服務理論闡釋

面向21世紀的中國政策科學必須充分考慮公共部門管理研究（公共管理學）發展的背景與趨勢，把它放在公共管理的大視野中加以考慮，這有助于把握政策科學發展的未來取向，拓寬政策科學的研究主題，引入新的研究方法，加快政策科學的知識創新。

一、公共政策學的緣起

政策科學又稱政策分析、公共政策（學）和政策研究，是二戰后在西方（主要是美國）的思想庫和大學興起的一個全新的跨學科、應用性的研究領域。它的出現被視為“當代公共行政學的最重要的發展”、當代政治學的“一次最重大的突破”以及當代西方社會科學領域的一次革命性變化。政策科學的迅速成長以及它對各國政府政策制定和社會經濟發展所產生的巨大影響，使它成為各國政界和學界共同關注的學科。現在政策科學已構成當代公共管理學乃至整個社會科學中的一個極為重要而富有活力的部分。

一般認為，“政策科學”概念是美國政治科學家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個備忘錄中，他就提到了“政策科學”的概念，而這一概念在出版物中的首次出現則是他與卡普蘭在1950年合著的《權力和社會：政治研究的框架》一書。1951年，拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學：范圍和方法的新近發展》一書特別是拉斯韋爾本人所寫的“政策方向”一文中，首次對社會科學中的政策研究方向，即政策科學的對象、性質和發展方向作出規定，奠定了政策科學發展的基礎，成了政策科學誕生的標志，拉斯韋爾因此成為“現代政策科學的奠基人”；政策科學作為一個獨立學科的形成，則是60年代末、70年代初的事，它以德洛爾的政策科學“三部曲”——《公共政策制定檢討》（1968）、《政策科學構想》（1971）和《政策科學進展》（1971）的出版為代表，這些著作構成政策科學發展的第二里程碑。“政策分析”一詞則是美國經濟學家和政治學家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一種將定性與定量相結合的漸進比較分析類型。在西方文獻中，“政策科學”與“政策分析”兩個概念的關系頗為復雜，有的學者將兩者當作同義詞使用；有的學者將它們加以區別，用“政治科學”作為一個總的學科領域名稱，強調它的跨學科、綜合性特征，而將“政策分析”看作政策科學的一個分支，強調政策分析作為社會科學領域中的一個應用性學科的特征。

二、公共管理學的發展背景、特征及對政策學的影響

盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學是一種全新的跨學科、綜合性的學問，是一種“統一的社會科學”（元社會科學），但是政策科學既然主要以公共政策作為研究對象，那么它主要是關于公共部門管理尤其是政府管理的學問。70年代以來，政策科學與經濟學、工商管理學、政治學以及公共行政學等學科日益相互融合，最終導致公共部門管理領域新范式或新途徑的出現，即“新公共管理”的興起。因此，要認識和把握政策科學，就不能離開公共部門管理學科（公共管理學）發展的背景與趨勢。

政府及公共部門管理研究領域成為相對獨立的學科分支是從19世紀末20世紀初開始的。在百余年的發展、演變過程中，該學科領域經歷了三次范式轉變，即從傳統的公共行政學到新公共行政學和政策科學，再到新公共管理學三次重大突破。政策科學可以說是政府管理研究領域發展到一定階段的產物。

1.傳統的公共行政學

范式（Paradigm），又稱典范，最早由美國科學哲學家托馬斯•庫恩于1962年在《科學革命的結構》中提出，后被廣泛運用于其他科學或學科領域，指稱一門科學或學科的哲學基礎、理論框架、觀念體系和話語系統，蘊含了其區別于其他科學或學科的本質特征、基本原則、內在規律和敘事風格，會隨著時代的發展而發生變遷和更替。公共行政學作為一門獨立學科誕生于19世紀末以來，其研究范式先后（亦有交叉）經歷了從傳統公共行政學、新公共行政學、新公共管理學到新公共服務的變遷。

一、傳統公共行政學

公共行政學作為一門獨立學科和學術領域的誕生與19世紀末美國的政治生態密切相關，這一時期美國最嚴重的政治問題是愈演愈烈的政黨分肥制及其所導致的一系列治理危機。政黨分肥制（TheSpoilSystem），亦稱政黨分贓制，是指贏得大選的政黨以鞏固執政地位、增強黨的活力、促進黨員團結等為理由，將國家的重要行政公職分配給本黨黨員和支持者。這一發軔于1800年美國大選的制度惡劣影響了美國的政治生態，導致了裙帶關系滋生、腐敗賄賂蔓延、行政效率低下、黨派傾軋成風等諸多政治弊病。作為美國進步主義運動的引領者和親歷者之一，政治家和學者伍德羅•威爾遜對行政人員卷入政黨紛爭而導致的“惡”深惡痛絕。為解決這一難題，他于1887年在《政治科學季刊》上發表了《行政學研究》一文，試圖將“行政”作為一個獨立領域從“政治”的母體中分離出來以免受“政治的干擾”。這篇文章被公認為是公共行政學的開山之作，奠定了公共行政學的獨立學科地位和基本研究范疇。威爾遜認為，行政學應著力于研究兩個基本問題：“首先，政府能夠適當地和成功地進行什么工作；其次，政府怎樣才能夠以盡可能高的效率及在能源方面盡可能少的成本完成這些適當的工作”。[1]30對行政學基本研究領域的厘定暗含了“行政”的兩大原則：第一，政治與行政的分離。威爾遜認為，行政所能成功和適當進行的工作就是“行政”而不是其他，它應該從政治中分離出來，“行政是置身于特定的政治范圍之外的。行政問題不是政治問題。盡管政治為行政確定任務，但它不應被允許操縱行政事務。”[2]28換句話說，研究權力來源的政治和研究權力運行的行政是兩個不同的領域，在民主制度已經建立、權力來源已經清楚的前提下，如何行使權力的行政問題對于一個民主國家更為重要。誠如威爾遜所言，“與憲法的制定相比，憲法的實施越來越困難得多”。[3]46第二，追求效率和經濟。威爾遜在政治與行政的二分中擯棄了行政的價值色彩，使之成為純粹的技術問題和管理行為，認為公共行政在本質上與私營企業管理一樣，行政學者只需運用一些基本的管理原則以使組織的運作更高效、更經濟。“行政的領域是一個企業的領域”，[3]46應該用“企業式”的原則來指導公共機構的運作，效率是衡量政府行政是否成功的唯一標準，取得效率的途徑在于“在謹慎的勞動分工的基礎上建立等級制，并通過單一的權力指揮機制加以協調”。[3]65威爾遜開創了觀念上的先河。而這一觀念得以轉為具體的組織形態和現實的行政行為則得益于馬克斯•韋伯的官僚制理論和弗雷德里克•泰勒的科學管理原理。“傳統行政模式最重要的理論原則是韋伯的官僚制理論”，[2]20韋伯認為官僚制是“一種以分部－分層、集權－統一、指揮－服從等為特征的組織形態，亦即現代社會實施合法統治的行政組織”，[4]75其基本內涵表現為合理明晰的職能分工、明確正式的制度法規、非人格化的組織管理、嚴格有序的層級控制、普適中立的一般原則。韋伯認為，“從技術觀點來看，這種純粹的官僚集權制的行政組織是能夠最大限度地發揮效率的，因此，這種組織是對人進行絕對必要控制的最合理的手段，在精確性、穩定性、嚴格的紀律性和可靠性等方面都比其他組織形式要優越，它能夠正式地適用于各種行政管理任務中”。[4]78韋伯的官僚制理論反映了工業時代對效率、理性和科學的頂禮膜拜，為公共行政的開展提供了一種“近乎完美的”組織形態。而管理學大師泰勒的《科學管理原理》同樣功不可沒，在這份提交給美國機械工程師協會的報告中，他提出了科學的作業方法和培訓方法、有差別的計件工資制、計劃與執行分離等一系列管理原則，并論證了這些原則的高效性和普適性，認為“如能得到正確運用，都能夠立竿見影，其成效令人震驚”，而且“同樣的原則能以等量的威力適用于所有的社會行為”。[5]155-156泰勒的科學管理原理客觀上迎合了公共行政對效率、中立和一般性的需要，它的加入“產生了一種完整的行政模式，產生了政治與行政二分法和科學管理密切聯系的思想，并且給予20世紀20年代和30年代的行政實踐和行政研究以某種形式、目的和自信”。

二、新公共行政學

政治與行政二分暗合了西方權力分立的政治文化心理，而官僚制組織和一般科學管理原理則契合了工業化進程中的政府對技術理性和工具價值的追求。這些使得它在20世紀的大部分時間內在西方各國廣受歡迎并成為公共行政的通行范式；然而，二戰結束后，特別是20世紀五六十年代以來，對傳統公共行政范式出現了大范圍的批判聲音。批評的焦點在于以下兩個方面：首先，“民主”完全被“科學化”及過渡強調政治與行政的分離導致了政治責任的真空化。行政成為一個純粹工具性、技術性和遠離政治的領域，價值中立的職業官僚成為國家機器上一顆沒有思想的螺絲釘，機械地執行指令，而不問其價值內涵，這導致了漢娜•阿倫特所說的“平庸的惡”，而職業官僚某種程度上都可能淪為納粹德國的“阿道夫•艾希曼”①。其次，傳統模式采取邏輯實證主義的分析方法，認為組織效率可以通過一般性管理原則來實現，但隨著比較公共行政和政治文化學的興起，人們發現不同的政治體系和社會文化對公共行政原則的需求有非常明顯的差異。誠如尼古拉斯•亨利所說，1930年代的學者認為公共行政原則“對俄羅斯公共行政是一種有用的行動指南，如同對大不列顛、伊拉克以及美國一樣”，而后來的學者卻發現文化因素使得公共行政在地球的一面成為十分不同于另一面的事物。[6]64另一方面，20世紀60年代美國民權運動、女權運動、反戰運動等左派政治批判和社會反抗浪潮顯示了公民對民主、公平、人文關懷、政府的回應性等價值的訴求。在傳統官僚制日益成為低效、平庸、僵化、集權、反民主、缺乏回應性的代名詞的情勢下，改革這一模式、提出新的公共行政領范式已經迫在眉睫。1968年，在經歷了對政治80年的疏離之后，“面對冷酷的理智批判，公共行政敏捷地回到了政治科學溫暖的懷抱”。[6]61這一年的明諾布魯克會議被認為標志著新公共行政的誕生，其核心代表人物喬治•弗雷德里克森提出了新公共行政的主要課題：“傳統的或古典的公共行政追求下面兩個問題的答案：我們如何以現有的資源提供更多更好的服務（效率）？我們如何以花費最少來維持服務的水準（經濟）？新公共行政加上另外一個問題：這種服務能夠促進社會公平嗎？”[7]3圍繞社會公平這一核心價值觀，新公共行政范式的基本觀點可以概括為：第一，突破政治與行政二分的思維窠臼，強調公共行政的“公共性”和“民主化”。過度強調行政的“去政治化”以及將公共行政等同于一般性的組織管理并視其為一個封閉系統導致了公共行政的種種危機。弗雷德里克森認為公共行政應該體現以下基本價值：一是回應性，政府應該是以公民為導向的，對公民特別是無權者和無組織的少數派的偏好和訴求應有及時和令人滿意的回應；二是代表性，公共行政人員是“代表性公民”，他們“受雇于公民，代表公民的利益，執行和管理公民的事務”；[7]194三是參與性，包括公共部門內參與和公民參與，強調權力分享、組織結構的扁平化和公民對政策過程的深度參與；四是責任感，認為公共行政是一種“道德努力”，“在民主政治環境下，公共管理者最終應向公民負責。正是因為這種責任，我們的工作才顯得崇高神圣”。[7]215第二，批判傳統行政范式狹隘的效率概念，主張用社會性效率取代經濟性效率。效率一直是傳統范式著墨最多和引以為豪的地方，而新公共行政認為這種簡單以投入與產出比衡量的效率觀造成了公共行政的異化，導致了行政主體和對象間的疏離，窒息了行政人員和公民的自我意識與公共精神。基于此，新公共行政擯棄了這種機械的效率觀，提出了社會性效率的概念，認為衡量公共行政效率不能僅以投入和產出為指標，而應充分地把公共利益、個人價值、社會公平、公共責任、服務質量等價值目標納入進來。第三，認為促進社會公平和正義，實現公民尊嚴和福祉是公共行政的核心和本質所在。社會公平是新公共行政成為一種新范式的建構性特征。弗雷德里克森認為：“無論在理論上還是實踐上，公共行政對公平與平等的承諾，都應該與對效率、經濟和效能的承諾同等重要”。[7]216他的“社會公平的復合理論”深受羅爾斯“作為公平的正義”的影響，包括單純的個人公平、分部化的公平、集團公平、機會的公平。像羅爾斯一樣，他同樣主張“有差別的優先原則”，認為“社會公平是要推動政治權力以及經濟福利轉向社會中那些缺乏政治、經濟資源支持，處于劣勢境地的人們”。[8]6登哈特也認為新公共行政的公平觀“不只是意味著要為所有的人提供同樣的服務，而是意味著要為那些更需要服務的人們提供更高層次的服務”。[9]28值得注意的是，弗氏還論及了公共行政的代際公平，認為“依據公共行政的精神，考慮后代人的利益是公共行政的一種責任”。[7]143

三、新公共管理學

新公共行政的出現既是公共行政學科自身發展的邏輯必然，也是20世紀60年代美國社會現狀和潮流在公共行政研究上的一種映像，“是那十年激進政治在行政管理方面的回音”。[10]85盡管新公共行政提出了許多有別于傳統公共行政的理念并足以構成一種新的范式，但是，由于新公共行政學“較少反映其他‘委托人’（特別是全體中產階級）的愿望”，而且“缺乏概念上的連貫性，沒有明確限定的憲法基礎”，所以在實踐中“沒能生根立足，被反對者當做僅僅是一種情感的爆發而不予理睬”。[10]85新公共行政只是一種理念上可供選擇的范式，而既有理論基礎又有實踐行為的替代范式是新公共管理。新公共管理無疑也是在批判傳統行政范式的過程中成長起來的，只是這種批判更多地是以政府實踐為先導的。20世紀70年代末以來，在石油危機、經濟滯漲、福利國家危機、國有化弊端日益凸顯等一系列治理危機的連鎖作用下，以英國、加拿大、新西蘭、澳大利亞、美國等為代表的西方國家掀起了一場以擯棄繁文縟節、機械僵化的官僚制，轉向市場化、民營化，追求經濟、效率、效能，塑造一個花錢少、效果好的政府等為基本特征和目標的政府重塑運動。在學者和政府的共同努力下，這場政府改革運動迅速成為一種新的公共管理范式，他們在責難“糟糕的績效、日常管理中令人討厭的限制、煩瑣而拖拉的陳規陋習、官氣十足的雇員、低劣的服務以及貪污行為”[2]2-3等傳統公共官僚制弊病的同時，積極建構新范式的理論基礎和觀念體系。

70年代的治理危機使凱恩斯主義和大政府模式逐漸式微，以市場化、自由化、民營化等為核心信條的古典自由主義在經歷了近半個世紀的邊緣化之后開始復興。作為一種政府治理模式，新公共管理在意識形態上帶有濃厚的新古典自由主義色彩，并從中找到了自己的理論基礎，即新制度主義經濟學和私營部門管理理論。當以公共選擇理論、委托—理論和交易成本理論為代表的新制度主義經濟學“融合到新公共管理中時，在政府官員的高層，傳統公共行政的信奉者正在被經濟學家和經濟學思想取而代之”[2]73，人們相信自由、競爭、選擇、市場化、最小化政府等理念；而私營部門管理理論再次使人們確信管理原理具有一般性和普適性，新范式的倡導者言必談彈性化、結果導向、競爭激勵機制、顧客至上、個人責任、開放的信息系統、簽約外包、合同化、“成本—收益分析”等原先貼有“私營”標簽的管理原則。圍繞兩大理論基礎，包括胡德（1991）、奧斯本和蓋布勒（1992）、霍爾姆斯和桑德（1995）、波士頓（1996）、凱特爾（2000）、波利特（2001）、歐文•休斯（2003）等在內的許多學者從不同角度構建了新公共管理的觀念體系。概括起來，主要有以下幾個方面：其一，顧客至上與回應性。政府不能只是滿足官僚政治的需要，而應該是受（作為公民的）顧客需求驅動的，并應具備對外部環境特別是顧客訴求作出反應的及時性、靈活性和有效性；其二，結果導向型的目標管理。“管理體系和管理努力的焦點由投入和過程向產出和結果轉換”[2]63-64。公共管理不應再拘泥于管理過程的繁文縟節和繁瑣程序，而應把關注重點放在績效、產出、效率、效能和服務質量等結果性因素上并為此制定標準明確的考核辦法和責任制度。其三，市場與競爭機制的引入。政府應該是競爭性的，需要在公共部門內部、公共部門之間以及公共部門提供服務的過程中全面引入競爭機制，通過市場的力量改革政府的低效率、高成本、僵化拖沓、官僚主義等弊病；其四，組織機構扁平化、權力下放與參與。政府的作用在于“掌舵而不是劃槳”，因此必須改變傳統官僚制組織的等級控制和高度集權原則，縮短剛性的層級控制鏈條，通過權力、義務和責任的協調一致將權力交給一線管理者，充分發揮他們更了解顧客需求的優勢，建立一種彈性化、重參與的靈活管理方式。其五，公共服務提供方式的多樣化。傳統范式認為政府是提供公共物品（服務）的唯一主體，但新公共管理主張運用合同外包、民營化、內部市場開發、公私合營等方式實現購買者和提供者的分離，也就是說，政府不必事必躬親，而只要正確地“授權”。

流派歸類與公共管理理論的歷史沿革

（一）公共管理原則導向的流派

White（1926）的《公共行政學導論》和Willoughby（1927）的《公共行政學原則》使公共行政學者都相信公共行政存在著指導行政現象的科學原則；MaxWeber（1978）的《論官僚制度》探討了現代組織原則與規范，發明了層級制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科學論文集》，深入探討了法約爾管理過程與管理原則。

首先為古典管理學派，該學派主要關注行政效率，尋求為行政管理提供一系列方法與技術，為提高行政效率而在操作層面上進行科學研究及組織工作。該學派為公共行政學的產生和發展提供了重要的理論基礎。Taylor將科學引入管理領域，提高管理理論的科學性。Taylor（1911）在《科學管理原則》中提出共同利益為基礎的科學管理原則，并指出：“科學管理原則普遍適用于各種人類活動”。科學管理理論強化了人們對消除浪費和提高效率的關注，從而成為了公共行政的核心價值追求。

其次為行政管理學派，該學派從管理實務出發，建立了一套管理理論和規則，作為管理者的行為準則。HenriFayol的主要貢獻是開創了組織研究領域，拓寬了科學管理的研究領域。Gulick對行政功能和組織的規范與實證研究，并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。JamesD.Mooney提出了組織四大原則，即協調原則、層級鏈原則、職能原則和職員原則，結合組織與原則分析。

最后為官僚制度學派，Weber的管理制度理論的產生與其歷史時代有著直接的聯系。Weber的官僚模型有著高度結構化、標準化、非人格化、理想形態等特征的行政組織體系，是強制控制的合理手段，能夠達到最高程度的效率，因而是對人類行使權威的最理性工具。

（二）公共管理“理性”質疑的流派

20世紀30年代，傳統的公共行政學派理論受到了挑戰。傳統的公共行政學把組織視為機械形式，把人當機器，只是片面的追求組織結構和法律、法規的遵守。這是傳統公共行政學不可推脫的缺點。理性的挑戰主要來自兩個方面，一是對“政治-行政”二分法的反對；二是認為行政原則本身存在邏輯矛盾。JohnM.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地論述了當時的情形：“現時的公共行政學理論也就是政治學理論”。這把原本認為政治與行政分離的傳統理論又糾纏在一起。