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1進行地方立法評估工作的必要性

(1)地方立法評估工作是新形勢下立法工作重心轉移的迫切需要。黨的十一屆三種全會提出發展社會主義民主、健全社會主義法制的方針以來，我國的立法工作取得了巨大成就。現在，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系基本形成，按照黨的十七大的要求，今后立法要站在新的歷史起點上“完善中國特色社會主義法律體系”。著名立法專家楊景宇曾說過“法律法規完備和法律體系完善的標志，從根本上說，并不在于法律法規的數量，而是在于這個體系和它包括的全部法律法規對社會生活覆蓋的廣度與調整社會關系的力度，也就是說在于它的質量”。也就是說。隨著法律體系的不斷健全，中國未來的立法工作主要面臨的將不是新法的制定，而是通過對現行法律法規進行反思。考慮它的實際效果，根據其運行情況對其加以廢、改工作。立法評估能夠提供有效的手段，對法律法規的實施過程、實施效果以及所面臨的新問題進行檢查，全方位驗證法律法規的適應性、可操作性等，從而為法律法規的廢、改提供最基本的依據。

(2)地方立法評估工作是社會發展的客觀要求。法律法規，形式上是主觀意志的產物，其質量高不高，關鍵在于能不能反映客觀規律。法律法規的特點是“定”，一旦規定下來，全社會都要遵守，而社會在發展、環境在變化，當法律法規已不能適應改革發展的需要甚至阻礙改革發展，也就說明其已存在漏洞缺陷，立法部門就應該根據客觀需要對靜態性的法律法規進行修正。立法評估無疑為立法部門提供了一個有效的平臺。

(3)地方立法評估工作是提高地方立法質量的必要手段。實踐是檢驗真理的唯一標準。法律法規實施一段時間后，質量如何，效果怎樣，不能立法部門說了算，也不能執法部門說了算，而應該是“讓事實說話”，通過實踐檢驗來做出公正、公允的評價。而帶有“檢驗性”的地方立法評估就顯得尤為重要。中國政法大學法學院教授薛剛凌認為，對立法效果的檢驗在一定程度上也是對立法質量的評價，它不僅會引發社會對立法質量的關注，也會促使立法機關不斷改進和完善立法，使其立法更加科學、更加合理。

2目前地方立法評估存在的問題

(1)立法評估主體較為單一。對地方立法的評估，由誰作為評估的主體才能真正實現地方評估的初衷呢?從實踐方面來看，各地組織的立法評估工作，目前主要地方立法機關自行組織，即一般為地方人大常委會，只是具體組織實施的部門有一些差別。有的以人大常委會的名義組織評估，通常由常委會任命一個專門的評估工作小組；有的以人大專門委員會的名義組織評估；有的以常委會工作機構的名義組織評估；有的是委托評估，由人大常委會、專門委員會或者工作機構委托制定和實施法規機關之外的“第三方”專門機構開展評估。從理論上講，立法機關是無法對自己所制定的法律法規的績效有一個客觀而中肯的評價的，這在一定程度上影響了立法評估的公正性。比如地方立法部門利益痕跡嚴重的問題，恐難觸及。再者，對專業性較強的地方性法規進行評估技術要求比較高，對現行有效的全部或部分地方性法規進行評估工作量比較大，而地方人大常委會普遍存在專業人員人手不足的現象，單靠地方人大常委會進行立法評估難免影響評估質量。

(2)缺乏有效的立法評估機制。由于地方立法評估在國內起步較晚，仍然算是新事物，目前沒有一套可以用以指導評估的完整的機制。相對于各地陸續開展的立法評估實踐而言，立法評估的理論研究顯得匱乏和滯后，影響了立法評估工作的效果。

(3)評估結果沒有有效利用。部分地方人大并不完全理解立法評估。只是“跟風”進行評估，所以立法評估流于形式，為評估而評估，評估方案也只是為了完成評估任務，目的不明確，有的沒有形成評估報告，有的形成評估報告提交常委會就算完成任務。沒有應用評估報告進行信息的反饋，從而不能有效地把評估結果用于指導法律法規的修正。

3對進一步改進和完善地方立法評估的幾點建議

(1)更大范圍地擴大評估主體。應強調社會廣泛參與，通過各方主體的參與，運用多方力量為地方立法客觀研究、公正評估搭建平臺。為了保證評估的客觀性和公正性，評估工作主體除立法機關外，可以加入執法機關、社會組織和人民群眾。一是執法機關。吳邦國委員長在十屆全國人大常委會第五次會議上強調：“立法的目的在于實施。法律制定出來以后，不是讓人看看的，更不能變成只是在書架上擺擺的本本，而應該也必須成為依法治國的基礎，成為依法行政、公正司法的準繩，成為全社會一體遵循的行為規范”。而如何讓法律法規由本本得到較好的實施，執法機關必不可少。制定出來的法律法規可操作性強不強，執法機關最有發言權，他們的評估至關重要。二是社會組織，高校、科研機構等社會組織有較強的理論研究能力，專業知識相對豐富，而且獨立于立法機構及政府部門，可以有效地回避“行政權力部門化，部門權力利益化，部門立法法制化”等諸多令人尷尬的體制弊端，從而保證立法評估的客觀真實性。三是人民群眾。立法為了人民，必須依靠人民。在我國，人民群眾不應該只是法律法規的被動接受者，而首先應該是立法的積極參與者。民主立法要求按照法定程序，堅持群眾路線，通過多種渠道和方式，擴大公民對立法的有序參與，保證法律法規的制定和實施具有堅實的群眾基礎。人民群眾最能深劃體會到政策法規所產生的實際效果。立法評估更應該聽聽群眾的呼聲，把作為法律法規實踐者的社會民眾吸納到評估主體中來。

(2)建立科學的立法評估機制。認真研究地方人大立法評估工作的實踐，將地方人大評估工作中一些比較成熟的做法以制度化的形式固定下來，提出開展立法評估的指導性意見，增強立法評估的計劃性，制定立法評估的程序、標準、方法，在實踐中不斷加以完善，使地方人大立法評估工作逐步走向常態化、規范化，制度化。比如在方法上，可采用問卷調查、座談會、實地調研、網站開設專欄等手段。珠海人大評估《珠海市相對集中行政處罰權條例》時，采取了多種方式了解法規的實施情況以及對法規的評價：聽取了市政府和執法部門關于條例實施情況的報告；分別召開了市人大代表和政協委員，行政相對人，法院、公安、工商、規劃和建設等相關單位，基層執法人員，街道辦事處和居委會等單位和人員參加的5個座談會；市人大常委會法律顧問和立法顧問論證會；利用網絡和現場發放問卷的形式，面向公眾進行了問卷調查；赴市城市管理執法局和香洲區進行了實地調研；約請市長、副市長以及國土、環保、文化、交通等實施綜合執法部門的負責人進行了訪談，直接征求意見的人數達到了兩百人次以上。在此基礎上，評估委員會還召開了多次分析論證會，形成了評估意見。

(3)充分利用評估報告。通過一系列評估工作，要撰寫出評估報告，提出對策、建議。可參照專項報告的作法，把評估報告提交常委會聽取和審議，形成審議意見，積極督促立法部門修正法律法規及法規實施機關及時制定相關政策。比如珠海市人大選擇《珠海市相對集中行政處罰權條例》作為評估對象。經過評估形成對其的評估報告提交市人大常委會審議，常委會會議在聽取和審議評估報告之后，形成了審議意見，充分肯定了該條例在實施中取得的良好社會效益，同時指出條例在立法和實施中存在的問題，提出了修訂條例和改進執法的意見和建議，達到了檢驗立法成果，總結立法工作經驗，提高地方立法質量和推動法規的有效實施的目的，也為建立立法評估機制提供了經驗。