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摘要：

法學意義上的生態補償是指為了激勵生態環境建設和保護行為，由相關受益主體對特定生態環境建設者和保護者付出的成本或作出的犧牲予以補償的法律行為。自然補償說和人地補償說所理解的生態補償不符合法學的特點。人際補償中的負外部性補償也不應納入生態補償制度的范圍。應將生態補償制度與現行的環境保護稅費、環境損害賠償等制度作嚴格的區分。

關鍵詞：

生態補償；人際補償；正外部性補償；善治理論

生態補償作為保護生態系統服務功能的一項重要手段，在西方國家較早獲得研究和運用。在我國，生態補償也從理論研究轉向了實踐層面。2010年4月，由國家發改委領銜的《生態補償條例》（草案）起草領導小組、工作小組和專家咨詢委員會成立。這意味著，生態補償正式進入法律起草階段。為生態補償提供立法供給是目前法學界的一大重要任務。然而關于何為生態補償，目前在國家層面未作出明確規定。生態補償的概念決定著生態補償法律制度的調整范圍，也關系著生態補償法律制度與其他環境保護法律制度之間的關系。生態補償法律文本需對生態補償的概念作出明確的界定。目前，學界關于生態補償的概念尚未達成共識。有必要對生態補償這一基礎性的概念進行界定，以期實現法律的確定性。

一、關于生態補償概念的各種學說觀點

（一）自然補償說

生態補償一詞最早來源于生態學中的自然生態補償一詞。所謂自然生態補償是指“生物有機體、種群、群落或生態系統受到干擾時，所表現出來的緩和干擾、調節自身狀態使生存得以維持的能力，或者可以看作生態負荷的還原能力。”〔1〕在生態學上，生態補償實質上是指自然生態系統在受到外界干擾時的一種自我調節的本能，該種本能是為了實現生態系統的固有平衡，從而確保自身的平衡和生存。此時生態補償中的“生態”是指生態系統以及構成生態系統的有機體、種群或群落，是補償的運行主體。“補償”是指生態系統的自我調節活動。鑒于該理解葉文虎等人認為生態補償是指生態系統對由于社會、經濟活動造成的對生態環境的破壞所起的緩沖和補償作用。〔2〕

（二）人地補償說

人地補償說認為生態補償是指人類對生態系統或生態系統服務功能本身進行的補償，其實質體現的是一種人地關系。如張誠謙認為“所謂生態補償就是從利用資源所得到的經濟收益中提取一部分資金并以物質或能量的方式歸還生態系統，以維持生態系統的物質、能量、輸入、輸出的動態平衡。”〔3〕呂忠梅教授將狹義上的生態補償理解為對生態系統和自然資源造成的破壞及對環境造成的污染的補償、恢復、綜合治理的行為。〔4〕卡普魯斯等人認為生態補償是指在發展過程中，對生態功能和質量造成損害的一種補償。〔5〕王清軍認為在法律層面，生態補償包括的第一個方面即為“從事對生態環境有影響的行為時對生態環境自身的補償。如修建大壩時，環境評價報告中要求必須修建的巡魚通道。這體現了人與自然的關系。”〔6〕此時生態補償中的“生態”不再是補償的運行主體，而成為補償的對象；“補償”不再是指生態系統的自我調節活動，而是人類對生態系統實施的一系列保護和恢復措施。在該種意義上生態補償體現為人類對生態系統的補償。按照該觀點人類對生態系統進行的一系列恢復和保護行為都可稱之為生態補償。

（三）人際補償說

人際補償說將生態補償關系界定在社會主體之間的補償。相對與人地補償說，人際補償說認為生態補償是一種人對人的補償。此時生態補償中的生態既不是補償的運行主體，也不是補償的對象，而是補償的原因。一定社會成員之間之所以進行補償是因為生態環境被破壞或獲得了維護。但在人際補償說內部，由于學者們對補償概念及補償方向的不同理解，對生態補償涵義的認識仍存在一定分歧。主要有以下兩種認識：1．雙向補償說。雙向補償說認為生態補償既包括體現外部不經濟性內部化的生態環境的損害者向政府或受害者承擔的補償責任，也包括體現外部經濟性內部化的生態受益者向生態建設者和保護者承擔的補償責任。目前，相當一部分學者都持有該觀點。如毛顯強認為“生態補償是指通過對損害（或保護）資源環境的行為進行收費（或補償），提高該行為的成本（或收益），從而激勵損害（或保護）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經濟性（或外部經濟性），達到保護資源的目的。”〔7〕李愛年教授以經濟學中的雙向補償為基礎，將生態補償分為“增益性”補償和“抑損性”補償兩類。〔8〕增益性補償體現的是正外部性補償，“抑損性”補償體現的是負外部性補償。沈滿洪認為生態補償機制包括對生態保護貢獻者作出補償、對減少生態破壞者給予補償和對生態破壞中的受損者進行補償。〔9〕其中對生態保護貢獻者和減少生態破壞者給予的補償體現的正外部性補償，對生態破壞中的受損者進行補償從一定程度上體現了負外部性補償。2．單向補償說。單向生態補償說將生態補償限定在正外部性補償的范圍內，僅包括生態環境的受益者對生態環境的建設者和保護者進行的補償。雙向補償說既體現“誰污染，誰付費”、“誰破壞，誰治理”的基本原則，也體現“誰受益，誰補償”、“誰保護、誰收益”的基本原則；而單向補償說只體現后者。如王青云認為“生態補償就是指為糾正生態保護領域中因經濟外部性而造成的市場失靈，生態保護的受益者應該向生態保護者提供補償，以實現生態保護中經濟外部性的內部化，從而調動生態保護者的積極性。”〔10〕李文華等認為“生態（效益）補償是用經濟的手段達到激勵人們對生態系統服務功能進行維護和保育，解決由于市場機制失靈造成的生態效益的外部性并保持社會發展的公平性，達到保護生態與環境效益的目標。”〔11〕曹明德認為：“生態補償是指生態系統服務功能的受益者向生態系統服務功能的提供者支付費用的機制。”〔12〕

二、對各種學說觀點的法學評判

（一）關于自然補償說

按照自然補償說，生態補償在本質上是生態系統抵抗外界干擾的一種自我調節能力。生態系統存在的理想狀態即是在這種不斷的自我補償下實現平衡。但是，當生態系統受到的干擾遠遠超過了其自我調節能力時，生態系統的這種自我補償對生態平衡的恢復將無能為力，生態系統即面臨破壞的威脅。此時，生態補償的補償者必然從自然本身向生態系統的最大干擾者———人類延伸。生態補償的內涵也必然從最初的自然生態補償演變為保護生態環境的一種行政、經濟手段或機制。法學以人的行為為主要研究和調整對象，對于純粹的自然現象，法律不能也無力進行調整和規范。自然補償說所理解的生態補償應是生態學意義上的概念而非法學意義上的概念。法學意義上的生態補償以自然生態補償規律為基礎，但其內涵與自然補償說理解的生態補償大相徑庭。

（二）關于人地補償說

人地補償說將生態補償的內涵理解為人類社會對生態系統的投入、維護和管理行為，其注重到了人類社會對生態系統應承擔的反哺責任，因此對生態環境的保護具有積極的作用。實際上環境保護法的目的就是要促成人地補償的實現，環境立法的目的在一定程度上就是要設計一定的制度來實現人地補償。因此，人地補償是目的，而非手段。人地補償目的的達成離不開人際補償的實現。另外，人地補償說直接體現的是人與自然的關系，而法律調整的對象是一定的社會關系。“法律對人與自然關系的調整，也是通過對人與人的關系即社會關系實現的，人與自然的關系不可能是法律調整的直接對象。”〔13〕因此生態系統本身不能作為主體參與生態補償法律關系。生態系統是生態補償法律法律關系的客體，而不是生態補償法律關系中作為主體的補償對象。法律意義上的生態補償體現的是一定社會主體之間的利益關系。法律通過對社會主體之間失衡的利益關系進行協調，引導社會主體實施有利于保護生態環境的行為。有學者以生態學為基礎，將對生態系統本身的恢復、維護和修復行為納入生態補償的范疇。〔14〕依該觀點，中央和地方進行的生態保護與建設工程以及資源開發利用者對生態環境進行的保護和修復行為也屬于生態補償行為。這種觀點將對“物”的補償納入生態補償的范圍。這種補償超出了法律的調整范圍，法律能做到的只是通過對“人”的補償，從而間接地實現對“物”的補償。

（三）關于人際補償說

人際補償說將生態補償的范圍限定在人與人之間，更為符合法律的特點和功能。但正如前文所述，目前在人際補償說內部對生態補償涵義的理解仍然存在一定的分歧。按照雙向補償說，生態補償的范圍較為寬泛，包括征收環境資源稅（費）的行為和環境損害賠償行為等。而按照單向補償說，生態補償僅限于生態服務的受益者向提供者進行的補償。作為一項法律概念，生態補償的內涵和外延必須明確。因為其決定著生態補償制度的效力范圍，同時也影響著環境法律制度內部體系的穩定性。目前理論界關于生態補償概念的模糊性，極大地阻礙了全國性生態補償立法的推進。同時這種理論上的模糊性，也使地方進行的生態補償立法內容各異。如2014年5月通過的《蘇州市生態補償條例》第3條規定，本條例所稱生態補償是指主要通過財政轉移支付方式，對因承擔生態環境保護責任使經濟發展受到一定限制的區域內的有關組織和個人給予補償的活動。可見該條例所稱的生態補償僅包括對正外部性的補償。而2012年2月通過的《長沙市境內河流生態補償辦法（試行）》第2條規定，本辦法所指河流生態補償是以保護河流生態環境、促進人與自然和諧發展為目的，綜合運用經濟手段，調節流域上中下游之間、水生態保護者與受益者及破壞者之間的經濟利益關系的公共制度。可見該辦法所稱的生態補償包括正外部性補償和負外部性補償兩方面。生態補償概念理論上的模糊性給生態補償立法帶來了極大的障礙，丞需對生態補償的內涵和外延予以明確。

三、正外部性補償：生態補償之應有涵義

如上文所述，關于生態補償的概念，自然補償說和人地補償說都不符合法律對社會關系進行調整的基本特征。生態補償作為一個法律概念應被限定在人際補償關系之內。目前需要解決的關鍵問題是生態補償是一種包括負外部性補償和正外部性補償在內的雙向補償還是僅體現正外部性補償的單向補償。本文認為生態補償應該僅限于體現正外部補償的單向補償（增益性補償）而不包括負外部性補償（抑損性補償）。

（一）采用單向補償說更符合生態補償一詞出現的社會背景

生態補償作為保護生態環境的一種新的制度設計，有其出現的特殊社會背景。必須將該詞放置于一定的社會背景中揭示其內涵。脫離其產生的社會背景，主觀臆想地去理解其內涵，必然出現眾說紛壇的局面。從目前的文獻資料顯示，我國從20世紀80年代開始，理論界提出了進行生態補償的建議，但其主要針對的是防護林的保護和建設。如李慕唐建議“為保障上游山區群眾的生活水平，對維護生態平衡的防護林，國家應從灌溉、供水、水利發電、水產養殖以及育林費等收益中提出部分資金，給劃分防護林的上游山區群眾和國營林場，作為生態補償費。”〔15〕錢震元建議“從中下游受益的單位（各梯級水站）、工廠、交通、航運、礦場、城市用水等按照受益多寡和一定比例提繳生態利用經費，由林業部門按森林覆蓋面積和林地質量付給農戶，用以‘生態補償’。”〔16〕我國在這一時期產生了生態補償的提法，是有其特殊的歷史背景的。1966年到1976年我國經歷了的十年浩劫，由于在這一期間指導方針的錯誤，我國的生態環境遭受到了極大地破壞。特別是在“以糧為綱”農業思想的指導下，毀林現象極為普遍，森林資源極速減少。結束以后，特別是從黨的十一屆三中全會以來，黨和政府開始轉移工作重心，環境保護工作進入了一個嶄新的時期。面對嚴重破壞的森林資源，1978年國務院正式決定建設“三北（西北、東北、華北）防護林工程”，該工程包括13個省的551個縣。中央提出的建設三北防護林工程的決定得到了三北地區各級政府以及干部群眾的積極響應，據清查核實，”從1978年至1988年底，中央和地方財政及其他渠道共投資24．33億元，群眾投入勞動11個工作日，完成人工造林1．38億畝。”〔17〕三北防護林工程在取得巨大成績的基礎上也存在著一定問題。例如隨著生態林的成長，對于位于生態林附近的農田而言，卻產生了減產的現象。這主要是由于生態林與農作物爭奪陽光、養分所致。而位于生態林下游的農戶，由于上游的生態林起到了防風固沙、保持水土的作用，下游的農田即使遇有暴雨天氣，也能保持糧食收成。因此，生態林建設區域的農民為了保證糧食產量或確保一定的經濟收入，不得不將自己種植的樹忍痛砍掉。面對這種防護林建設區建設、他方受益、自身受損的現象，學界提出了向受益地區或單位收取森林生態效益補償金的建議。可以說我國與生態補償相關的理論研究和實踐就是在三北防護林的建設中被提上議事日程的。生態補償的產生與積極的生態建設和保護行為是緊密聯系在一起的。生態補償制度設計的初衷就是要通過受益者對受損者的補償來達到激勵生態建設和保護行為、擴大生態服務供給的目的。因此，從生態補償一詞出現的社會背景考察，其體現的應是受益者向生態服務提供者的單向補償，而不包括生態環境的破壞者、干擾者向政府或受害人進行的補償。

（二）采用單向補償說更能體現環境保護從傳統管治理念向善治理念的轉變

善治思想是20世紀90年代以來主要在發達國家出現的創新理論。該思想是面對公共管理領域中政府失效和市場失靈的局面而產生的一種新的理論。市場在提供公共產品、約束個人極端自利行為方面束手無策，政府的命令手段無法實現利益之間的相互協調和最優配置，導致命令難以得到執行。善治理論主張通過一系列自上而下的合作克服政府的低效和市場的失靈，這種合作主要是通過協商而實現的。環境保護作為一種典型的公共事務，豪無疑問面臨著政府失效和市場失靈的“雙失”困境，善治理論的出現無疑為環境保護開辟了新的天地。一直以來，我國在環境管理的過程中采用的主要是政府單一的管治方式。在環境管理模式中只存在政府（管治者）和市民（被管治者）兩種角色。政府通過直接的命令讓可能對環境造成損害的相關主體承擔各種義務來達到保護環境的目的，例如對排污者進行強制性收費、對生產經營者進行強制性許可，這種單一的管治方式在一定程度上起到了遏制環境污染和生態破壞的作用。但同時也具有很大的缺陷，例如管治成本過高、管治尋租現象嚴重、對管治的抵制現象嚴重等。依靠單一的命令式的環境管治很難實現保護環境公共利益的目的，因此善治理念自然被引入到環境管理領域。傳統管治理念與善治理念主要具有以下區別：一，主體不同。傳統環境管治是政府主導型的一元治理結構，而善治是由政府、市場和公民社會構成的三元治理結構。二，手段不同，管治注重的是政府在生態環境保護中的強制性手段，主要使用命令控制型手段。而善治強調利益誘導機制，通過對相關主體的激勵措施來達到一定目的。三，認識不同。管治側重于對生態環境自然屬性的保護，注重防止環境要素的變化以及具體生態問題本身的解決，而善治側重于治理的社會屬性，焦點在于人們對生態環境的認知，參與環境決策的權利，維護環境權益的制度保障和執行環境決策的績效，注重利用利益制衡，發揮人在保護生態環境中的積極性和主動性。單向生態補償說體現的正是這種善治思想。其主要通過政府、市場和市民之間的協商，對生態建設者和保護者予以鼓勵來達到保護生態環境的目的。而雙向補償說中的負外部性補償體現的仍然是政府對生態環境破壞者強制性懲罰的管治體制。面對我國目前已經遭到嚴重破壞的生態環境，不僅要通過管治達到不讓生態環境繼續惡化的目的，而是要通過善治過程中的協商、激勵機制實現生態服務功能的不斷提高。善治的特點是建立互惠與相互依賴的網絡體系，并且實現該網絡體系的整合。美國社會學家帕森斯認為，一個社會要達到整合，首先必須具備的條件是：“有足夠的行動者受到適當的鼓勵，依照角色期待而行動。”〔18〕單向生態補償說正是體現了對生態環境保護行動者的鼓勵。環境治理不能僅靠權威或者制裁，而更多地應該依靠利益相關者之間有效的互動，在這個互動中，各方要實現的利益可能會不同，但在結果上都使公共利益有所增加。在協商體制下，實現了政府還政于民的過程，因此“公民社會是善治的現實基礎，沒有健全和發達的公民社會，就不可能真正的善治。”〔19〕但公民社會并不意味著無政府主義的無秩化，善治應當建立在強有力的國家和法治的基礎之上。“法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會程序，就沒有善治。”〔20〕

（三）采用單向補償說有利于實現環境法制度體系的科學性和統一性

環境法制度體系是指環境法律規范中具有邏輯聯系的各項法律制度，以及這些制度的系統結構。具有完善、和諧、統一的制度體系是一個部門法發展到較高水平的重要標志。在法律制度體系的構成中，各項制度之間的關系應該是相輔相成，又能互相區別的。如果在一個部門法的法律體系中，各項制度混合不清，相互交織，可以說該部門法的法律體系是不科學的、混亂的。生態補償概念的界定，直接關系到生態補償法律制度與其他環境保護法律制度之間的關系。目前，我國環境法已經確立了一系列的環境法律制度，如：環境影響評價制度、三同時制度、排污收費制度等。如果按照雙向補償說生態補償法律制度應包括現行的排污收費制度、資源有償使用制度和環境損害賠償制度。實際上，排污收費制度、資源開發使用費制度都只關注到了生態環境問題的負外部性。這些制度通過外部成本的內部化來增加生態環境利用者的成本，從而減少其對生態環境的損害。相比只采用監督命令式的行政手段而言，這種將外部成本內部化的經濟手段在治理生態環境問題方面起到了積極作用。然而，目前在環境法律制度中尚缺少對生態環境正外部性現象的關注，實施了對生態環境保護行為的相關主體往往得不到相應的回報，從而大大挫傷了其實施生態環境保護行為的積極性。在這一背景下，體現生態環境正外部性問題的生態補償手段進入了法學視野。“就生態補償而言，作為環境法已有相關制度基礎上新生的社會現象，自然有其內在規定性，不可能與傳統制度之間存在同質性，需要給出新的抽象與歸納。”〔21〕如果將生態補償制度與其他保護生態環境的制度相混淆，就會造成環境法內部各制度之間的交叉與重疊，從而導致環境法立法體系的混亂。界于此作者認為生態補償是以生態環境正外部性為基礎的，以鼓勵生態環境建設和保護行為為目的的激勵機制。生態補償是對保護生態環境行為的激勵機制，其補償的前提必須是一方的行為使生態系統服務功能增強，也即增加了人類從生態系統中獲得的生態利益。正是由于生態利益的增加，而使其他主體受益。增加生態利益的一方主體可以稱為施益方，因生態利益的增加而受益的一方主體稱為受益方，生態補償即在受益方與施益方之間開展。生態利益的增加包括絕對增加和相對增加兩種。所謂絕對增加是指施益方實施了積極的生態建設和保護行為，使生態利益總量有所增加。所謂相對增加是指施益方通過放棄發展機會或其他手段防止了生態利益的減損。無論生態利益的絕對增加還是相對增加，對于施益者而言，都是保護和改善生態環境的貢獻者，他們的貢獻行為會使公眾或其他個體受益，由相應主體給予其適當的補償，符合法律公平正義的理念。增加生態利益，保護和改善生態環境，應該是生態補償制度設置的初衷，只有生態利益客觀上有所增益，才會存在補償的問題。生態利益客觀上的增加，是進行生態補償的前提。不應將生態補償制度與環境損害賠償制度相混。生態損害行為造成的是生態利益的減損而非生態利益的增加。對這種減損生態利益的行為應該實施懲罰機制，而非生態補償這種激勵機制。另外，在法學上“補償”與“賠償”也具有不同的涵義。“補償與賠償的最大區別是發生的原因和性質不同：賠償一定是因違法行為所引起的，對加害者具有懲罰性；而補償是因合法行為所引起的，因合法行為對他人產生損失的補償不具有懲罰性，因行為者有目的的使他人獲益的補償甚至還具有感恩的意味。”〔22〕對破壞生態環境的行為，在現行的環境保護基本法和保護生態環境的單行法中已有規定，無需再納入生態補償制度中進行重復規定。嚴格意義上的生態補償應只包括“增益性”補償。此處的“益”是指生態利益，也即是指生態系統的調節性生態功能帶給人類的非經濟性利益。生態利益相比經濟利益處于弱勢地位，亟需法律對其進行特殊保護。設立生態補償法律制度的目的就是希望通過對生態利益的貢獻者進行一定形式的補償，從而實現生態利益的絕對增加和相對增加。生態補償法律制度在本質上是對生態保護行為的一種激勵機制。對生態系統和環境進行的恢復、綜合治理行為屬于生態建設行為，不屬于生態補償行為。國家對自然資源特定開發利用者收費（稅）的行為屬于自然資源有償使用制度，不屬于生態補償制度。而對資源開發利用過程中的受害者進行單純的經濟補償，起不到增加生態利益的作用。實踐中一些廠礦企業在開采過程中對當地的生態環境造成了損害，為了緩減礦群矛盾，廠礦企業給當地群眾進行經濟上的補償，當地群眾為了追求經濟利益即對破壞生態環境的行為予以容忍的現象比比皆是。該現象即是典型的以生態利益的犧牲來換取經濟利益，不符合生態補償法律制度的目的。因此作者認為將對資源開發利用過程中對受害者的補償納入生態補償的范圍實屬不妥。基于以上對生態補償的認識，可以對法學意義上的生態補償下如下定義：生態補償是指為了激勵生態環境建設和保護行為，由相關受益主體對特定生態環境建設者和保護者付出的成本或作出的犧牲予以補償的法律行為。

作者：韓衛平 單位：山西師范大學政法學院