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一、公安機關社會管理機制創新的法治理念

理念是行動的先導，公安機關進行社會管理創新必須有正確的社會管理理念作指導。而法治視角下的公安機關社會管理理念應以社會公共利益為核心，進一步強化尊重各方利益訴求及依法執法的意識。因此，為了保持社會管理創新的法治本質，公安機關必須強化尊重和保障人權的理念、依法辦事的法治理念、公平正義的法治理念和民主參與的法治理念。首先，公安機關必須強化尊重和保障人權的法治理念。人權“作為人在物質以及精神上滿足自身需要的那些最基本的權利，當然有助于實現人類在各種文明歷史中所追求的目的，同時它也可能構成人類為那些目的而必須尋求或具備的手段”。人權是“指人們主張應當有或者有時明文規定的權利。這些權利在法律上得到確認并受到保護，以此確保個體在人格和精神、道德以及其他方面的獨立得到最全面、最自由發展。他們被認為是人作為有理性、意志自由的動物固有的權利，而非某個實在法授予的，也不是實在法所能剝奪或削減的。”人權是相對于公權力而言的，是“不受公權力侵害”的私權利。人權不僅僅是對于權利的簡單需求，而且意味著一個人對擁有法律權利的要求。“人人生而平等，他們都從他們的‘造物主’那邊被賦予了某些不可轉讓的權利……為了保障這些權利，人們才建立了政府。”

因此，國家建立的初衷是為了維護人的權利——人權，那么作為國家存在方式的公權力——公安機關必然不能侵害人權。為此，我國在1992年了中國第一個人權白皮書《中國的人權狀況》；2004年修改憲法，寫入“人權條款”；2008年了第一份《國家人權行動計劃》。具體到公安機關，在社會管理創新中落實尊重和保障人權的理念說到底是對人的管理和服務，把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為出發點和落腳點，寓管理于服務之中，實現依法管理、科學管理、人性化管理，使人民群眾在社會生活中切實感受到權益得到保障、秩序安全有序、心情更加舒暢。因此，公安機關必須把尊重和保障人權作為創新和完善社會管理的指導原則，在日常的行政服務中把“人民滿意不滿意、人民答應不答應、人民高興不高興”作為衡量工作的唯一標準，在辦案中始終堅持罪刑法定、無罪推定、疑罪從無等理念，從而更好地維護公民權利。其次，公安機關必須強化嚴格依法辦事的法治理念。嚴格依法辦事實際上就是最大的也是最好的社會管理機制創新，一切體制、機制和方法上的創新都必須在憲法和法律的框架內進行。公安機關能否踐行加強和創新社會管理這一任務，關鍵是其能否嚴格依法行政，能否善于運用法律手段推動社會管理機制的創新。改革開放以來，社會管理領域也發生了五個方面的轉變：社會從“單位管理”向“社會管理”轉變；政府角色由“權力本位型”向“權利本位型”轉變；公共管理方式從“行政管制”向“社會服務”轉變；社會治安從“單一治理”向“綜合治理”轉變；化解社會矛盾從“單一機制”向“多元機制”發展。這些變化必然要求公安機關牢固樹立憲法和法律至上理念，不斷提高依法決策、依法管理、依法辦事的能力和水平。為此，公安機關必須強化其職能的法制化，進一步細化其職權空間，始終堅持在制度范圍內行使職權；必須正確貫徹公安機關行政程序的法制化。實踐證明，如果沒有對權力的制約程序和社會資源公平分配的程序，“法治”也不成其為真正的法治。

因此，為了實現公安機關行政程序法制化，必須建立公眾參與制度，為公民參與提供制度保障；必須通過制定政務公開制度，保障公安執法過程的透明性。再次，公安機關必須強化公平正義的法治理念。公平正義的法治理念是社會主義法治的價值追求，是公安機關進行社會管理創新的主題。亞里士多德認為：公平就是公正、平等，強調公正是一切德性的總匯；“政治學上的善就是正義，正義以公共利益為依歸。按照一般的認識，正義是某種事物的‘平等’（均等）觀念”。社會需要創新管理機制，需要良好的社會秩序，而公平正義是實現社會管理創新的保障，也為社會管理創新提供了重要的指針和發展方向。在法治條件下，公安機關的社會管理，必須貫徹公開、公平、公正原則，這是法治的基本要求，也是法治條件下創新社會管理的基本要求。因此，公安機關在社會管理創新中所追求的公平正義是使社會成員能夠按照規定的行為模式公平地實現權利和義務，并受到法律保護，實現社會成員之間的權利公平、機會公平、過程（規則）公開和結果（分配）公平。為此，公安機關在維護社會公平正義的社會管理創新中，必須時刻關注經濟、社會、區域、城鄉不平衡的問題，社會資源配置和收入分配不公的問題，基本公共服務和社會保障不到位、不均衡的問題，并通過協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、應對社會風險、保持社會穩定實現社會的公平正義。

最后，公安機關必須強化民主參與的法治理念。為化解社會管理領域存在的問題和矛盾，中央提出了“黨委領導、政府負責、社會協調、公眾參與”的十六字方針。在公安機關社會管理創新領域，這四方面是否會得到有效的落實，關鍵還是要看公安機關如何行使權力。因此，隨著公安執法價值觀念的轉換，從前那種完全由公安機關單方實施的政策制定和執法方式，已越來越無法滿足不斷增長的對于公安機關服務的社會需求，這必然要求公安機關進行社會管理機制的創新，而參與式公安執法理論與實踐在這樣的時代背景下應運而生。參與式公安執法是指公安機關在行使國家權力，從事國家事務和社會公共事務管理的過程中，廣泛吸收公眾參與執法過程，“充分尊重公眾的自主性、自立性和創造性，承認公眾在行政管理過程中的主體性，明確公眾參與行政的權利和行政機關的責任和義務，共同創造互動、協調、協商、對話、合作的新型行政法律制度”。因此，參與式公安執法改變了非此即彼的單向思維方式，將管理對象置于平等地位，充分尊重人民群眾的主體地位，形成公安機關與相對人之間的交流與互動，實現“互補”、“雙贏”、“共同發展”，充分發揮各種社會力量在社會管理中的協同、自治、自律、他律、互律作用，調動社會力量參與公安機關社會管理的積極性、主動性、創造性，從而形成推動社會管理良性發展的合力。

二、公安機關社會管理機制創新的法治路徑

社會管理就是要協調社會關系、規范社會行為，而要完成這一任務的根本出路必須是民主與法治。因此，公安機關的社會管理機制創新也必須圍繞這一根本任務，著力發揮法治在公安機關社會管理機制創新中的基礎和主導作用，并積極探索構建法治主導型的社會管理模式。為此，必須進一步強化公安機關及民警的規則意識和法治思維，養成依法辦事的法治觀念；必須進一步健全公安機關社會管理創新的法律制度；必須進一步強化公安機關化解社會矛盾機制的法治化取向。首先是進一步強化公安機關及民警的規則意識和法治思維，養成依法辦事的法治習慣。2010年國務院《國務院關于加強法治政府建設的意見》，明確提出：“行政機關工作人員特別是領導干部……自覺養成依法辦事的習慣，切實提高運用法治思維和法律手段解決經濟社會發展中突出矛盾和問題的能力。”公安機關除依法承擔刑事司法任務外，還承擔了大量的治安、交通、消防、戶籍、邊防、出入境、計算機安全保護等國家行政管理職能。因此，公安機關及民警能否在思想上和行動上養成法治習慣，直接關系到社會管理機制創新的法治化進程。

所謂規則意識“是指對規則的執行和遵守，它是一個涵蓋很廣泛的概念，對規則的執行和遵守貫通法律實施的所有領域。”正因為“法治”特別重視制度的作用、重視規則的穩定性和可預期性、重視程序正義甚于實體正義，規則意識更應是對公安機關及民警的基本要求。因此，作為公安機關及民警如何切實遵循和運用法治思維，需要做到以下五個方面合法：“目的合法”、“權限合法”、“內容合法”、“手段合法”、“程序合法”。具體而言，公安機關及民警作出某一決策，實施某一行為，應符合法律、法規明示或暗含的目的；應符合法律、法規為之確定的權限；決策與行為的過程、步驟、方式、時限等應符合法律、法規的規定（即法定程序）和正當程序的要求。當然，公安機關及民警要做到這五個合法，首當其沖的就是加強法治教育，在家庭、學校和社會中進行法治理念的灌輸，始終堅持法律在整個社會規范體系中具有至高無上的地位，進一步強化其它任何社會規范都不能否定法律的效力或與法律相沖突的執法理念。為此，公安機關及民警要進一步樹立這樣一些意識：人民自己而非政府才是法治的主體；在法治狀態下，人是法律之下的法律化的人，人與人是平等的；在法治狀態下，每個人都能充分發揮自己的潛能，實現自己的價值，因為法律為他創造了一個正常的社會生活條件，等等。其次是進一步健全公安機關社會管理創新的法律制度。我國社會管理涉及面廣，關系復雜，公安機關應對社會管理的制度基礎薄弱。因此，加強和創新公安機關社會管理機制必須健全和完善相關法律制度。亞里士多德指出：“法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是本身制訂得良好的法律。”這基本上就是我們今天所說的“良法之治”。然而，我國的立法工作存在重經濟輕社會的傾向，導致公安機關社會管理方面的立法相對滯后，即使有涉及社會管理方面的法律，也都存在著不適應、不完善、不明確等方面的問題。馬克思指出:“只有當法律是人民意志的自覺表現，因而是同人民的意志一起產生并由人民的意志所創立的時候，才會有確實的把握，正確而毫無成見地確定某種倫理關系的存在已不再符合其本質的那些條件，做到既符合科學所達到的水平，又符合社會上已形成的觀點”。

因此，有關部門必須以“良法之治”為價值標準，盡快完善公安機關社會管理方面的法律法規。而所謂的以“良法之治”，就是以正義、公平、民主、人權、秩序、安全、幸福、尊嚴等共同價值為重要尺度所創制的法律制度，以及公安機關通過法治實現有效的社會管理，從而建立起的良好秩序。為此，相關部門在制定有關公安機關社會管理機制創新方面的法律法規時，必須以博弈各方機會均等、程序設計盡可能合理為原則，重點強調公安執法行為的合法性，尤其是程序合法，在做到有法可依的同時，督促公安機關依法行政。當然，在已經制定的社會管理法律法規中，不乏有相當一部分可稱得上“良法”的制度被束之高閣而得不到有效執行。因此，如何構建有效的監督制約機制，從而確保公安機關社會管理法律法規得到有效執行，其意義和價值并不亞于制定新的法律制度。再次是進一步強化公安機關預防化解社會矛盾機制的法治化取向。公安機關在社會矛盾糾紛解決機制上，寄希望構建起以政法綜治牽頭協調、職能部門共同參與，集人民調解、行政調解、司法調解和專業調解于一體的“大調解”工作機制。具體而言，公安機關正在致力于建立健全社會利益的溝通渠道和協調機制，綜合運用政策、法律、經濟和行政等多種手段，采取教育、協商、調解等多種方法，構建以協商和解為先導，以“大調解”為前沿，以仲裁裁決為分流，以行政解紛（行政調解、行政裁決、行政復議）為中心，以司法終局為后盾的多元化糾紛解決機制。在此基礎上，強調多種糾紛解決方式相互補充、相互協調且動態的調整系統。但預防和化解社會矛盾的“大調解”機制必須建立在法治主導的理念、原則、體制、規則下，“既需要全社會多主體參與、全方位多渠道化解，又必須以樹立和維護法治的權威為前提”；既要堅持依法進行社會管理機制創新的主導方向，讓法律問題通過法治途徑解決，又要強化“社會管理社會管”的理念，促進公安機關“保持自身的權威和主導能力，從而有機會獲取更多的‘合法性’支持”，積極推進在法治平臺上的社會協同和公眾參與，從而充分發揮社會組織的橋梁紐帶和協同共治的作用。

作者：汪海霞單位：江蘇警官學院