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[摘要]中央“十三五”規劃要求農業現代化取得明顯進展。農業現代化發展需要法治予以保障，文章從農業現代化發展方向出發，分析當前農業現代化法治現狀，具體圍繞立法、農業行政、農村法治三個方面，結合現代化發展的理念，指出當前三個方面存在的優勢與缺點。并從強農惠農政策、農業現代化技術的推廣、推進農業可持續、農業保險等方面，結合農業現代化發展的趨勢，嘗試為問題提出改善之建議。

[關鍵詞]農業；立法；農業行政；農村法治

農業自古以來就是我國生產之大業，“民以食為天”更是人民心中不可動搖之理念。我國向來重視發展農業，除了糧食生產有余，對農業生產的進一步要求則是“食以安為先”。來源于農業活動中的植物、動物、微生物及其產品需保證其質量安全，符合保障人的健康、安全的要求。十八大報告指出應加速推進我國農業現展進程，作為我國的一項重大戰略部署，農業現代化發展體現為將現代化工業、現代科學技術、現代經濟管理方法融入農業生產中，以現展理念為指導，使農業生產與生態文明結合，使其發展成為具有世界先進生產水平的生態農業。農業現代化發展離不開法治的保障，“要加強農業法治化建設，發揮法治在發展現代化農業中的功能，真正構建起現代農業經濟可持續發展的支持與保障系統”譹訛。法治在農業現代化發展中具體承擔何種職能，首先，以生產為始，保障農業生產活動的正常運作，確保土地生產者擁有在土地上生產動植物、微生物及其產品的權利，農民按照公平、合法的程序獲得相關公權力的許可，于土地上進行正常生產；其次，保證農業經濟良性發展，制定相關的法律法規，如《農產品質量安全法》，要求所產出的農產品符合人的健康、安全之需求，具體由公權力部門依法進行監督；最后，按照科學發展觀要求，推進生態文明與整個農業生產活動相結合，具體體現為按照可持續發展理念，使人類生產活動的無限性與環境資源的有限性相統一，和諧緊密發展。

一、我國當前農業現代化的法治現狀

在當前農業現代化發展進程中，我國通過制定農業相關法律法規，推進農業生產、保障農產品質量、保護農業環境、推廣農業技術，成效明顯，但依然存在問題。農業現代化法治建設，不僅要求國家制定各類法律法規，更要求公權力部門在執法過程中依法行政，運用法治思維和方式解決農業生產問題。據農業部相關意見指出，“我國農業正處于傳統農業向現代農業轉變的關鍵時期，農村改革正處于攻堅期和深水區，經濟新常態對農業發展和農民增收的影響日益加深，農村改革發展的任務之重、風險之多前所未有”譺訛。

（一）農業現代化發展的立法現狀

經過2012年修訂后的《中華人民共和國農業法》（以下簡稱《農業法》）于2013年1月1日起正式施行，修訂后的《農業法》體現了國家更加注重農業發展的良性規劃，政府應根據當地的實際情況制定出利于農業健康發展的政策，充分發揮區域優勢，形成良好布局。立法指出農業生產活動應注重區域環境優勢，優化區域農業生產結構，農業生產要與自然環境保護和諧共存，如《農業法》第三章農業生產的相關規定，在農藥、獸藥、肥料等的使用上，要嚴格按照國家制定的相關標準，防止過度追求產量導致對生產土地的破壞。國家積極推進農業現代化的進程，公權力機關在資金上給予農業發展足夠的支持，積極推廣農業生產先進技術，在機械化進程中，國家給予農民一定補貼。在流通和加工領域，防止地方保護與不正當競爭，強化地方的監督，并鼓勵農產品進出口貿易等，相關原則性規定指明了農業生產所應堅持的道路，保障農業現代化發展。除此之外，在《農產品質量安全法》《土地承包法》《農業技術推廣法》《種子法》等，是作為對農產品質量、農村土地管理、現代技術推廣、現代農業生產等的細化規定。

總體上，我國針對農業生產活動的立法規范已逐漸趨于完善，在總原則的規定上，國家注重農業生產的各個流程能夠依法有序進行。“隨著農村經濟的發展與體制改革的不斷探索，我國的農業法治建設已經取得長足的進步，農村集體經濟組織、農戶和農民的各項活動，都已基本納入了規范化的法制軌道。”譻訛法治建設更多針對在立法規范下規制農業生產活動所取得的效果，法律積極推動強農富農政策制定，在政策實行中難免出現人為利用法律空白阻礙法律的良性實施。立法上，我國相關農業立法部分不夠完善，如農業支持力度不足，農業生產注重與政府政策、政府指導相結合，當前農村人口少，年輕男女舍棄務農進城務工的現象仍然嚴重，政府大力推動農業支持可緩解該情形，但僅依靠政策推動農業生產仍顯不足，應以法律形式確定強農惠農方針和政策。農業保險問題是農業現代化發展的重要問題，我國自出臺《農業保險條例》，農業保險進入了規范化的階段。條例的制定雖彌補農業保險在許多法律問題上的空白，但各地經濟發展水平不一，農業發展程度不同，財政投入差異等，條例實施依然存在問題，如條例過于原則，缺乏操作性，不夠細化等。條例存在著一個明顯遺憾，沒有有效界定和約束政府在農業保險經營活動中的權力邊界，政府與公司的行為邊界并不清晰譼訛，該問題導致政府權力的可能濫用，對政府于農業保險活動中的違規行為沒有相應罰則。

（二）農業生產中的行政法治現狀

在法律法規對農業生產活動規范的前提下，進行具體規制行為則是行政部門實行，包括地方性規章的制定、行政執法部門的監督、政府根據區域特點與優勢進行對農業生產活動的行政指導等。“行政法治，簡言之，就是行政的依法治理狀態。”譽訛“行政法治作為法治的核心、難點，以至終點所在。”譾訛行政規章是行政法治保障農業健康發展的重要手段，其涵蓋了農業生產過程中的各方面，從農業行政的程序規定、種植業的規范、針對生產者所進行的農業科技教育、農業市場競爭與信息、農村合作經濟、農業項目的計劃財務等都進行了規范，還有地方政府基于本地區的特點制定出的適應本地區農業現代化發展的政府規章，法規等其他規范性文件是推進農業現代化法治建設的重要保障。政府在農業現代化法治建設中擔任著舉足輕重的角色。在農業活動準備前階段，政府依據國家法律法規規劃區域農業發展，依據本地區市場競爭、市場信息、自然資源優勢等規劃農業種植、畜牧等生產。在農業生產過程中，地方政府對本地區農民的生產行為進行監督，依法行政，保障農業生產行為良性運行，主動調解農業生產活動中農民的糾紛，對違反國家農業法律的違法行為進行打擊。在農產品流通與加工領域，政府規范農產品市場的良性競爭，防止不正當競爭，保障農產品質量安全的具體監督。在可持續發展理念的農業生產中，生產活動與自然資源和諧平穩，生產基于當代人的需要而不對后代人的需要產生不良影響，政府在其中起著主導作用。“政府必須承擔解決環境和生態問題的責任，這是當今世界吃夠了環境和生態惡化的苦頭之后，總結經驗教訓所得出的共識。也正是在這樣的觀念轉變之中，行政權的存在形態和作用方式發生了悄悄的然而又是驚人的變化。”譿訛農業現代化法治保障，其中科學發展觀起著重要指導思想，農業生產可持續發展，正確調節生產與環境的相互作用，政府承擔重大責任。法律法規、行政規章由人書寫出來，同時亦由人具體實施，保障規則的運行。在行政法治保障系統運行下，由人組成的集合體在施行規則過程中難免出現人為破壞良性運行規制的行為。

“應然”到“法然”，至“實然”機制下，“實然”可能不如預期。“與中央全面推進依法治國的要求和農業農村改革的需要相比，農業依法行政還存在一些薄弱環節：一些農業部門工作人員運用法治思維和法治方式開展工作的意識還比較淡薄。”讀訛在政府處理農業生產的過程中，始終有工作人員違法開展工作的現象，如在農業推廣環節，農業系統的推廣單位依法又可以經營農資，有時還會出現既是管理者又是相對人的情形，推廣過程中出現行政人員在農業生產活動中享受“優先”的情形。在執法環節，針對農民違法生產的行為“不敢管”甚至不管，農民于農田種植國家禁止的植物、用追求利益最大化的違法肥料進行畜牧業養殖等。此時則需執法部門以強硬態度進行處罰，對該類行為進行警告。此外，一些部門行政部門工作人員自身參與承包農村土地，進行農業生產活動，該類人員既可“打通”各部門之關系，又可在政策下進行違法農業生產行為而不受到責任的追究，在行政法治保障農業現代化發展的今天無疑是絆腳石。在農產品的流通和加工領域，政府雖積極推進新型農產品市場的建立，以期規范農產品市場，保障農產品質量，但如前所說，政府部門工作人員自身參與農業生產活動，自身亦有農產品出售，在此情形下，如何能保證行政執法能不失偏頗，“如出現在農業系統中內部管理主體與行政管理對象并存的局面，在很大程度上影響著農業行政執法的公正性，就難以貫徹落實以人為本，全面、協調、可持續的科學發展觀”讁訛。在農產品流通中，也會出現部分農戶未經相關部門允許而私自擺攤出售自家農產品（主要為畜牧產品）的情形，即便農產品非影響人的健康、安全之產品，相關責任亦難辨清。政府規章的制定亦可能不利農業現代化發展，在行政救濟中只可在具體行政行為中進行附帶審查，此種情形亦不利于農業現代化的良性發展。綜上所述，在農業發展行政法治建設的過程中，部分地區存在有行政效率不高、行政部門工作人員參與農業生產活動而導致處理偏頗、農業生產與環境和諧演進的推動力不足等現象。

（三）農村法治建設現狀

為保障農民的權利與地位，我國在農村實行村民委員會自治，村民委員會（以下簡稱“村委”）于法律中有明確定義。村民享有四大“民主權”，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民自治是農村農業現代化法治建設重要內容，村委享有一定自治權利，包括公共事業、調解村民糾紛、協助維護農村治安等。農業發展中，村委承擔本村生產和協調工作，促進農村生產建設與經濟發展，具體管理農村集體財產，包括公益事業興辦、土地承包經營方案、集體經濟分配等。農業生產是村委發展農村經濟的重要內容，村委依法分配集體土地進行農業生產，基于公平分享原則合理分配自然資源、集體經濟所得收益；農業生產中引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。村委還在農村普法、教育村民工作中扮演重要角色。《憲法》與《村民委員會自治法》強有力地推進農村法治建設的工作。前述已有提及，從建設“應然”狀態至立法“法然”狀態，到具體實施成果體現的“實然”狀態，法治建設工作由人所實施推動，農村先天條件不完善的情況下，“實然”難免偏離預期目標。在村委四大“民主權”實施中，存在制約因素使得民主選舉、民主決策、民主管理及民主監督無法真正實施到位。在村民委員會成員選舉中，農村選民的主動性不足，大多數村民未能意識到自身投票對于村委組成的重要性，或因自身文化水平不足，法治意識不高，往往未深入對各候選人進行理性判斷，法律規定民主選舉的積極效果不明顯。民主決策環節上，部分地區村委未能真正實行民主決策，重大決定由村委會干部獨斷專行，未經集體討論，在鄉鎮政府與村委會的關系上，依據法律規定，鄉鎮政府對村委會進行指導、支持和幫助，不可干預村委會自治范圍的事項，在現實操作中卻存在指導少、干預多的問題，體現為以行政命令方式直接下達村委會，包辦代替村委會工作輥輮訛；民主管理與民主監督問題上，農民法治意識淡薄則會導致更傾向用農村習慣來對農村各項事務進行管理，部分農村習慣不僅不科學，也可能違法。

二、完善農業現代化法治保障的建議

農業現代化法治建設中，農業立法為農業現代化法治建設第一環節，立法基于農業生產之現狀進行，源于實際發展情況。立法不僅要完善，更要注重所立之法的質量。“良法和善治的有機結合是法治建設的目標和方向，良法不等于善治，僅有良法也無法實現善治，其只是為善治的實現提供基礎和條件。”輥輯訛農業立法為現代化農業的實現提供基礎和條件，立法包括確立農民主體地位與自主性權利，維持農業生產活動良好秩序，保障人為生產與生態環境和諧統一。公權力部門將立法提供的基礎和條件運用至農業生產活動中，農民權利與義務的實現需要公權力良好介入。“農村法治的發展宜采用政府主導推進型，通過強化立法、政府傾斜、加大政府投入來促進農村法治的發展。”輥輰訛推進法治建設，需要法治政府，政府在管理農業生產活動中，認識到法律法規所賦予自身何種管理權利，依照法律依據、遵守合法程序，將法律法規預期的目的具體實現。行政部門要嚴格要求自身工作人員的素質，保證執法活動合法、有效。農業立法與行政法治運用到農業生產，由農民遵守以實現法治建設。村委會自治為農村法治建設之主要承擔者，村委會依照法律所規定的選舉程序產生，依法對法律規定的自治范圍對農村農業生產活動進行管理。加強村委以法治思維、法治方式對農村民主管理，法治應貫穿村委四大“民主權”。村委進行規劃，農民進行生產，注重農民法治意識強化，與其行為進行統一。由此，對農業現代化法治保障的建議如下：

（一）加強全面性立法，貫穿農業生產活動

農業現代化發展立法完善，應注重“現代化”，除了將現代工業、現代科學技術、現代經濟管理方法融入農業生產中，還需農業生產與生態文明相結合。近幾年我國為推動農業發展，制定了一系列有效惠農政策，取得明顯成效，大量農民進城務工現象得到緩解。在此良好趨勢下，應進一步將強農惠農政策以立法形式固定下來，如農民生產國家所支持的農產品，在成本支出與銷售農產品所得優惠以立法明確。農民進行農業生產具有一定盲目性，即農民生產農產品傾向生產當前利潤高的農產品，可能出現“供過于求”的情況使得利潤空間急速下滑。如前幾年出現的“愛心香蕉”事件，該事件表明政府對農業生產的干預調控措施是必要的，農民進行農業生產需要有相對科學的市場信息，應完善政府調控農業生產的相關立法，如政府在每一季度的農業生產前須向農民提供可預料的市場信息、科學的氣候信息與區域優勢信息等，以指導農民進行農業生產。加強農業生產與環境保護相關之立法，按照科學發展觀，以可持續發展理念進行農業生產。立法層面上，農業保險是保障農業發展的重要手段。我國目前有《農業保險條例》，現狀問題前面已有述說。

我國是自然災害頻發的國家之一，農民因遭受自然災害導致經濟損失，會打擊農民進行農業生產的積極性，而農業保險是有效緩解該問題的重要手段。在近幾年的有效推動下，特別是《農業保險條例》的頒布，使農業保險逐漸得到推廣，但依然存在很多阻礙因素，如保險范圍小、保險公司不愿保、財政支持力度小等問題，農業保險立法完善是農業現代化發展必經之路，“農業保險保障穩定農民收入，降低和分散農業風險，保障農民的生命財產安全和農業的再生產順利進行”。輥輱訛農業保險有效降低農業生產風險，對維護社會穩定亦具有一定意義。在該問題上，要加強完善農業生產風險轉移機制，細化《農業保險條例》，制定具體實施細則，完善《農業保險條例》的配套立法，如農業行政部門與農業保險公司相關行為規制、完善農業保險經營主體經營機制、農業行政部門農業保險違規行為問責等。農業現代化發展注重將現代科學技術融入農業生產中，“我國在農業科技創新與教育發展方面頒布了一系列法律法規，初步形成了以《農業技術推廣法》《科學技術進步法》為基礎的法律體系。”輥輲訛農業生產中應推動生產技術的創新，該創新不僅提高農業生產的“量”與“質”，更能推動高水平知識人才積極投入農業生產活動、提高農民生產積極性。將支持農業技術創新以立法形式肯定，包括新技術的知識產權保護、研發農業生產新技術的獎勵、研究機構的經費投入、農業教育的水平提高等，都能有效推動農業現代化生產發展。此外，依據農業部意見，還需“完善農業生產經營秩序立法，加強農業資源環境保護立法，加快完善農村基本經營法律制度”輥輳訛等。加強農業現代化發展，要應對發展中所遇到的各種問題，立法則要全面覆蓋農業生產中的各個環節，讓每個環節的實施過程中都能有法可依，法治保障得以健全。

（二）推進農業現代化行政法治建設

農業行政部門應依法處理農業生產發展中的各類問題，建設法治政府，強化農業行政人員的法治思維與法治方式。地方政府要始終堅持中央制定的農業發展政策，履行法定職責，將強農惠農政策依法落實到位，積極提高農民進行農業生產的積極性，有效平衡公共利益與個人利益。強化農業行政部門職責意識，農業行政部門依法保障農業生產活動正常進行，依據區域優勢規劃本地區農業生產，保障農民生產相關權利，加強農業機械化推廣，引進先進農業生產技術，“法無授權即禁止”，不可消極干預農民生產效益，打擊農民積極性。及時分析農產品市場競爭趨向，有效作出行政指導，為農民提供科學生產信息。“政府運用信息、知識及其他獨有資源（如公共信用）推動相對人進行選擇或接受指導”輥輴訛，加強政府調控農業生產，確立政府在推動農業現代化發展中的地位。推動農村農業科技教育，全面提高農民文化素質，增強行政部門與農民之間信息交流。根據中央發展農業相關政策，保障對發展現代化農業的財政投入，使農業發展有資金保障，尤其農業補貼、扶持資金等。加強行政部門監督農業生產與自我監督行為，執法部門依法對農業生產中違法行為進行懲處，特別針對屢禁不止的違法生產現象，如農民為追求生產，使用不符合安全標準的農藥。督促行政人員履行法定職責，防止本部門出現行政不作為。質量監督原則上，始終堅持農產品符合人的健康、安全之標準，使質量檢測通過的農產品投入市場中，堅決禁止不符合安全標準的農產品。將法治意識深入貫徹到本部門行政人員中，督促行政人員在農業生產活動中“依法行政”，執法過程中加強對農業行政部門人員監督，防止濫權現象，確定相關擔責情形。

保持農業部門行政人員隊伍純潔，農業行政人員不可從事營利性農業生產活動，如農業行政人員承包土地進行農業生產，將所生產農產品投入農產品市場流通以追求盈利，在行政人員的錄用上，要確保行政人員并未從事相關行業，并定期對本部門行政人員進行檢查。可持續發展與農村經濟發展，農業行政部門在管理農業生產、加工過程中強調農村經濟發展與生態環境之間關系。政府要在公共利益與個人利益間進行有效平衡，“可持續發展實為一種動態的利益權衡機制：追求個人利益與公共利益的自然和諧，追求經濟、社會、環境的可持續發展和‘以人為本’的有機結合”輥輵訛，政府發展現代化農業亦需對自身行政行為有效植入現展理念，秉承科學發展觀。現代化農業不以追求高經濟回報為目的，更多強調現代先進理念、技術融入農業生產中。首先在規劃農業生產活動上注重農業生產在所處自然環境的承擔范圍之內，按照相關政策進行退耕還林，耕田增設建立在科學的分析上，農村自然難以擁有此條件，需要農業部門幫助分析。其次在管理農業生產中要加強監督，對追求高經濟回報而破壞生態環境的行為進行有效打擊，可在農村中建立相關救濟機制，農民之間亦可進行相互監督，共同秉承可持續發展觀理念。此外，立法上還需有效完善公益代表人訴訟制度與行政公益訴訟制度。

（三）完善農村法治與加強農民普法宣傳

農村法治要強調保障農民的地位和權利，包括村委選舉、農業生產權利等。“農村法治除了強化農民的地位和權利保障、農村治理機制和經濟法治外，還包括農村發展保障的法治化”輥輶訛。特別是村委會自治工作的完善，完善村委會決定自治事項的程序，進行法治化，有效實行提高村委會各成員文化素質的教育措施，建立相關的培訓機制，以教育現代農業發展理念為主。強化村委會管理日常事務的法治思維，對村委成員進行基礎法治培訓，確保四大“民主權”有效實現。進一步強化村委會的責任意識，促進重大問題上擔責機制的完善，有效聽取村民的建議、意見，做到真正為村民服務。農村普法宣傳一直是完善農村法治重要措施，受限于農村先天條件，如農民文化水平低、教育設施不足、落后意識等因素，國家雖制定一系列政策，政府、司法機構多次深入農村進行普法宣傳，所取效果顯著，但仍存在問題。農民先天條件的不足導致接受法制教育、提高法治思維與意識是一個循序漸進的過程，當前農村法治建設的道路上仍應以立法保障、政府執行為主，加強農村法律咨詢機構的建設。普法注重宣傳基礎法治知識，主要宣傳國家政策即國家發展農業方針與各種惠農措施、農民在農業現代化發展中權利與義務、權利損害時的救濟途徑，以上述三項為主，真正做到法律、政策等文件頒布時農民能夠及時獲得。

作者：黃達 單位：廣西大學法學院