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［摘要］

氣候變化使北極在環境保護、國際航運和資源開發等方面的價值凸顯，以大陸架劃分和航道管轄為焦點，北極權益爭端持續升溫，但北極地區的法律地位和相關制度仍存在不確定之處。我國應本著共同維護和促進北極和平與可持續發展的目的，尊重北極地區國家依據《聯合國海洋法公約》等國際法享有的主權權利，以北極氣候變化與北極航道利用為參與北極事務的切入點和主要內容，依托北極理事會參與北極多邊治理，保護和拓展我國在北極的科研以及航行等海洋權益。

［關鍵詞］

氣候變化；北極權益爭端；海洋法；海洋權益

1氣候變化中的北極

北極地區是指北緯66度34分以北的區域，其中北冰洋的面積約1300萬平方公里，表面絕大部分終年被海冰覆蓋。［1］北冰洋的五個沿海國是美國、加拿大、俄羅斯、挪威和丹麥。冰島、芬蘭和瑞典的部分領土和管轄海域也位于北極圈內。政府間氣候變化委員會（IntergovernmentalPanelonClimateChange，IPCC）第五次工作報告（2013）指出：“20世紀50年代以來，全球溫室氣體濃度增加，海平面上升，積雪和冰量持續減少，氣候系統變暖。自工業化以來，二氧化碳濃度已增加了40%。”近二十年來，全球范圍內的冰川幾乎都在退縮，北極海冰和北半球春季積雪范圍在繼續縮小。觀測數據顯示，1979-2012年間北極年均海冰以每十年45萬至51萬平方公里的速度在縮小，夏季最低海冰（多年海冰）每十年縮小73萬至107萬平方公里的范圍。根據資料重建，過去30年間，北極夏季海冰范圍退縮史無前例，北極海表溫度至少在過去1450年來異常偏高。自20世紀80年代初以來，大多數地區多年凍土溫度已升高。［2］多重證據表明，自二十世紀中葉以來北極出現了大幅度增暖。隨著全球氣候變暖，北極海冰加速融化，北極越來越引起北極地區國家的重視和非北極國家的關注。氣候變化背景下，北極地區的價值亟待重新評估。

1.1北極地區蘊藏豐富的能源、礦產和漁業資源美國地理調查局的北極圈資源評估指出，北極地區潛在的石油儲量達900億桶，天然氣儲量約1670萬億立方米，液態天然氣儲量約440億桶。［3］據統計，北極地區可開采的石油儲量和天然氣儲量分別占世界儲量的13%和30%，且多數儲量位于近海。［4］除化石燃料外，北極地區蘊藏有金、銅、鐵、鉑、鋅和金剛石等礦產資源。海冰融化降低了北極資源開發難度和成本，增加了資源開發的可能性。此外，北極地區漁業資源豐富，氣候變化導致魚類從美國阿拉斯加等傳統漁場北移，巴倫支海將有望成為新的漁場。［5］

1.2海冰融化使北極航道通航成為可能全球氣候變化下，北極海冰加速消融，海冰厚度和覆蓋范圍逐漸縮小，預計未來若干年后北冰洋夏季冰層消融，北極將出現連接太平洋和大西洋的兩條新航道。西北航道東起美國和加拿大東海岸，向西穿過加拿大北極群島，經過波弗特海、白令海峽到達美國和加拿大太平洋港口。東北航道西起歐洲港口，經過俄羅斯北部沿岸海域，越白令海峽到達東亞港口。較蘇伊士運河和巴拿馬運河這兩條傳統航線，兩條北極航道降低了遠洋海運成本。北極航道的開通將惠及整個北半球，深刻影響世界貿易和地緣政治格局。

1.3北極地區對全球氣候系統具有重要科研價值北極地區是全球氣候變化的敏感區域。北極大氣、海洋、陸地和生態系統的變化對北半球乃至全球的氣候產生重大影響。因此，世界各國均重視北極科研考察，紛紛在北極地區建立考察站，進行大規模、多學科的考察研究。

1.4北極地區具有重要的軍事戰略價值北冰洋位于亞洲、歐洲和北美洲的結合點，擁有聯系三大洲的最短航線。冷戰期間，北冰洋變成美蘇對抗的前線。冷戰結束后，北極軍事對峙緩和，但北極地區的戰略地位和軍事價值并未削弱。由于全球氣候變化使北極地區自然狀況發生改變，原本沉寂的北極日益吸引了越來越多的關注，圍繞北極的主權權益爭端也隨著升溫，世界各國對北極的關注乃至爭奪本質上是基于“資源”的利益之爭。

2北極地區權益爭端

北極地區的爭端主要在擁有北冰洋海岸線的俄羅斯、美國、加拿大、丹麥和挪威五國間展開。除加拿大和丹麥間的漢斯島歸屬爭議外，①涉及北極地區陸地領土主權的爭端已基本解決，當前北極爭奪的焦點主要在于海上邊界和沿岸大陸架的劃分以及北極航道控制權。

2.1北冰洋外大陸架爭議依據《聯合國海洋法公約》第76條規定：“沿海國大陸架……如果從測算領海寬度的基線量起到大陸邊的外緣的距離不到二百海里，則擴展到二百海里的距離?！彪S著北極海冰逐年融化，北冰洋沿岸國試圖使各自國家大陸架盡可能地向外擴展。俄羅斯、挪威等國先后向負責《聯合國海洋法公約》審查的聯合國大陸架界限委員會提交關于200海里外大陸架的劃界申請。俄羅斯2001年首先向大陸架界限委員會提交了200海里外大陸架劃界案，認為羅蒙諾索夫海嶺和門捷列夫隆起從地質角度看是東西伯利亞大陸板塊的延伸。［6］大陸架界限委員會指出，俄羅斯提交的資料不足以證明羅蒙諾索夫海嶺屬俄羅斯陸地的自然延伸。［7］俄羅斯為證明北冰洋的羅蒙諾索夫海嶺是其大陸架的組成部分，多次派出科學考察隊對北冰洋洋底進行科學考察。通過對海底大陸架延伸情況的科學調查，加拿大2013年向大陸架界限委員會提交了關于確定加拿大大西洋沿岸大陸架外部界限的報告，同時還附帶提交了關于加拿大北冰洋沿岸大陸架外部界限的調查報告。加拿大提供的報告稱，羅蒙諾索夫海底山脈從加拿大努納武特地區的埃斯米爾斯島綿延北上，延伸至北極點。［8］加拿大報告中要求的北極區域大陸架與俄羅斯等國的要求存在沖突。

2.2關于北極航道管轄與通行權的爭議目前北冰洋的大部分海域常年冰封，北極航道全面通航尚需時日，但氣候變化背景下北極航道的價值日益凸顯。俄羅斯、加拿大為擴大管轄海域，通過主張歷史權利、采用直線基線法等方式確定領海范圍，將東北航道和西北航道部分水域劃為內水。美國、歐盟對加拿大直線基線劃界將西北航道劃為內水的做法持有異議。［9］俄羅斯國內法《北方航道航行規章》（RegulationsforNavigationontheSeawaysofNorthernSeaRoute）規定，通過俄羅斯北方航道的外國船舶需向北方航道管理局提交申請并繳納通行費；加拿大國內法《北極水域污染防治法》（ArcticWatersPollutionPreventionAct）規定，北緯60度以北的加拿大海域，100海里范圍內禁止船舶污染。如果加拿大認為通行船舶可能造成污染，可以禁止其通行。美歐堅持北極航道為國際航道海域，反對并挑戰兩國對北極航道的管轄。有關北極地區國家的領海，大陸架特別是外大陸架的劃界尚未解決，北極航道法律地位的不確定性，使北極問題持續升溫。中國作為新興的發展中大國，在北極問題上應有自己的立場和聲音。

3我國的北極海洋權益及其法律基礎

近年來，氣候變化所導致的北極環境變化對于中國的自然生態以及社會經濟發展都有重要的影響，北極地區不僅是地區性問題，也是全球性問題，事關中國的可持續發展。作為《聯合國海洋法公約》和《斯瓦爾巴德群島條約》的締約國，我國享有在斯瓦爾巴德群島區域以及北極公海地區從事科學研究、航行通過等權利。

3.1我國重視針對北極氣候變化的科學研究，享有北極海域科學研究權

《聯合國海洋法公約》第十三部分規定了海洋科學研究的內容。公約賦予各國和國際組織在遵守公約規定的同時進行海洋科學研究的權利。此外，作為《斯瓦爾巴德條約》的締約國，我國有權在尊重挪威主權和法律的前提下進入斯瓦爾巴德島及附近海域進行科學研究。此外，作為我國的北極權益中心是加強科學考察以保證和拓展對北極國際事務的基本參與權。伴隨著北極冰雪持續消融，北美大陸和亞歐大陸中緯度地帶在夏季可能遭遇越來越多的極端天氣。［10］作為一個近北極國家，北極地區大氣環流的變化能夠直接影響我國的天氣和氣候，對我國社會經濟活動，特別是農業生產產生顯著影響。我國自1999年以來，先后進行了五次北極科學考察，重點展開了對北極地區大氣、海洋、冰川、地質和生態的長期觀測和研究，為氣候變化研究和北極航道利用提供了基礎資料和科學保障。

3.2我國關注北極航運的潛在價值，享有北極海域航行權

《聯合國海洋法公約》將海洋劃分為領海、大陸架、公海和國際海底區域等不同法律地位的區域，這種分區性的海洋法律制度，使不同海洋區域的航行權受到一定程度的限制。在北極公海海域，環北極國家與非北極國家均享有自由航行的權利；環北極國家的領海是航海權受限最多的區域，但根據《聯合國海洋法公約》第17條規定，“所有國家的船舶均享有無害通過領海的權利”。公約第19條規定“通過只要不損害沿海國的和平、良好秩序或安全，就是無害的”，同時列舉了非無害通過的種類；公約第37條規定了用于國際航行的海峽的通過制度，所有國家的船舶、飛機均享有過境通行的權利。此外，國際海事組織（InternationalMaritimeOrganization，IMO）2014年11月通過了《極地水域船舶國際規則》（theInternationalCodeforShipsOperatinginPolarWaters）。規則涵蓋船舶建造、航行要求、環境保護及損害控制等內容，待生效后將成為北極航運的重要法律之一。［11］“東北航道”和“西北航道”分別臨近俄羅斯和加拿大，雙方皆主張航道水域屬各自內水，享有管轄權。兩國北極航道管轄權的國際法淵源主要來自《海洋法公約》第234條，即“沿海國有權制定和執行非歧視性的法律和規章，以防止、減少和控制船只在專屬經濟區范圍內冰封區域對海洋的污染”。以美國為代表的相關國家對俄羅斯和加拿大北極航道的權利主張持有異議，認為北極航道屬于國際海峽，且北極海冰融化后航道不應再視為冰封區域。

3.2．1關于東北航道法律地位的爭議。俄羅斯以《海洋法公約》第234條為國際法依據，設立隸屬于運輸部的“北方航道管理總局”負責北方海航運事務，并制定了一整套北極航道管理法律制度。俄羅斯北極航道管理法律體系包括《北方航道航行規章》，《北方航道破冰和領航指南規則》（RegulationsconcerningIcebreakingandPilotGuidanceontheNorthernSeaRoute），《北方航道航行指導》（GuidetoNavigationThroughNorthernSeaRoute）以及《北方航道航行船舶船型、設備及供給要求》（RequirementfortheDesign，EquipmentandSuppliesofVesselsNavigationtheNorthernSeaRoute）。鑒于東北航道復雜的地理和水文條件，船舶安全通行北極航道需要俄羅斯提供港口和破冰船等協助，且北方航道出入口均經過俄羅斯領海，俄羅斯對北方航道的管轄權主張存在管理實踐與國際法依據。雖然美國等國家認為北方航道屬國際海峽，反對俄羅斯對北方航道的管轄權主張，但現實情況是各國對俄羅斯管轄北方航道的事實多采取默認態度。［12］

3．2．2關于西北航道法律地位的爭議加拿大主張北冰洋近岸水域為內水，主要基于“歷史性權利”理論及《聯合國海洋法公約》中的直線基線劃界。第一，歷史性水域爭議。1973年加拿大法律事務局首次發表官方聲明表示：“基于歷史性權利，加拿大北方島嶼水域為內水，雖然加拿大在以往條約及立法中并未宣示”。另外，加拿大在簽署《聯合國海洋法公約》時，針對北方歷史性水域附帶了一份不同意見聲明書，排除歷史性水域劃界爭端的法律解釋與適用。1962年聯合國秘書處在《歷史性水域，包括歷史性海灣的法律制度》中嘗試明確“歷史性水域”的構成因素，并認為其主要由以下三方面構成：［13］（1）主張“歷史性所有權”的國家對該海域行使主權權利；（2）這種主權權利的行使應有連續性；（3）權利的行使獲得外國的默認。該報告雖然不具有國際法律約束力，但也客觀總結了關于歷史性水域的國際共識。依此對照加拿大北方水域，事實不足以支撐加拿大的主權要求。首先，殖民時代英國和加拿大未擁有北極圈附近水域，最早的官方聲明發表于1973年；其次，利益相關國歷來反對加拿大對北極圈附近水域的權利主張。現階段，加拿大主要以群島水域直線基線劃界原則主張對北冰洋近岸水域的管轄權。第二，直線基線原則爭議。1985年，加拿大宣布其北方島嶼依據直線基線原則劃界。加拿大1996年頒布的《海洋法》（OceanAct）第3條明確規定北方島嶼水域依照直線基線原則劃界。加拿大北方水域常年冰封，海洋與島嶼以及大陸連接緊密，而且直線基線的劃定并未明顯偏離海岸的一般方向，符合公約第7條第3款的規定，在海洋法上合理有據。①但是，美國等其他國家對加拿大直線基線劃界存在質疑，反對意見主要是大陸國家是否適用群島基線以及加拿大北方群島的整體性。首先，加拿大屬大陸國家，最長直線基線接近100海里，群島基線是否適用大陸國，《海洋法公約》未明確規定；其次，美國提出，“帕里水道很寬，足以將加拿大北方群島南北分開，而且大陸海岸走勢呈東西向。”［14］目前西北航道屬加拿大內水還是國際海峽的爭議，延伸到航行權方面，主要集中在西北航道是否適用過境通行權。②西北航道寬度不超過24海里，符合國際海峽的地理標準，爭議焦點是西北航道是否具有國際海運交通功能。加拿大憑借西北航道極少航運量的歷史記錄，證明西北航道不具備航運功能。美國等國家以《海洋法公約》第35條第1款為依據，指出縱使西北航道屬加拿大內水仍使用國際海峽制度，況且伴隨北極冰融，未來西北航道將是重要國際海峽。東北航道的地理特征以及俄羅斯對北方航道的管轄實踐，使得國際法上東北航道的爭端較少，俄羅斯基本上取得了對東北航道的主權控制。相比之下，西北航道的法律地位在國際法上存在諸多爭端，美國等國家對加拿大西北航道的主權管轄表示出強烈反對和挑戰。

4我國北極海洋權益的實現路徑

全球氣候變化背景下，北極冰融以及伴隨而來的北極航道通航，向世界展現了北極航運與資源開發的潛能。在這種意義上，北極事務不僅是環北極圈國家的地區事務，也是國際事務。作為1920年《斯瓦爾巴德群島條約》的簽約國和1982年《聯合國海洋法公約》的締約國，我國有權參與北極地區的國際治理。作為發展中的大國，現階段我國對北極事務的參與度較低，缺乏完整的北極戰略，這不利于維護我國的北極海洋權益。筆者認為，為實現和維護我國北極海洋權益，中國的北極政策應包括以下基本內容：本著共同維護和促進北極的和平與可持續發展的目的，尊重北極各國依據《聯合國海洋法公約》等國際法享有的主權和管轄權，通過北極理事會積極參與北極事務，就氣候變化和北極航道等事務與多方加強互利合作。

4.1尊重北極地區國家依據國際法享有的主權和管轄權作為非北極國家，我國在北極不擁有任何主權權利。我國尊重北極地區國家依據《聯合國海洋法公約》等國際法享有的主權和管轄權，但同時也堅持北極地區依海洋法存在人類共享區域。

4.1．1針對北冰洋大陸架的主權要求。近年來，北冰洋沿岸國為爭奪資源試圖使本國大陸架盡可能向外擴展。依據《聯合國海洋法公約》第76條規定，俄羅斯、挪威、加拿大等國先后向聯合國大陸架界限委員會提交關于200海里外大陸架的劃界申請。面對北極地區國家的權利主張與人類共同繼承遺產間的矛盾，迄今國際法院沒有處理超過200海里的海洋劃界案件，大陸架界限委員會對俄羅斯等國的劃界申請也以證據不足為由要求補充證據?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》關于大陸架規定的復雜性和不確定性，使得北極地區國家的外大陸架主權要求，面臨著既難以撤銷又難以確認的困局。目前北冰洋大陸架劃界的最佳選擇應是擱置爭議，共同開發。

4.1.2針對北極航道的管轄權主張?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》第234條賦予了俄羅斯和加拿大制定和執行防止、減少和控制船只對北冰洋污染的法律和規章的權利，是兩國管轄北極航道的主要國際法依據。俄羅斯所屬北方航道與加拿大所屬西北航道，雖受到以美國為首的其他國家的否定與挑戰，但北極航道管轄的法理與實踐均倒向兩國。基于南海劃界考慮，我國也應承認俄羅斯、加拿大兩國依照海洋法對北極航道的管轄，因為加拿大北方島嶼的權利主張為我國南海劃界提供了合理性。加拿大北方島嶼采用群島直線基線劃界如獲國際社會廣泛認可，同為大陸國家，我國西沙群島直線基線劃界也就具備了合理性。［15］此外，加拿大以“法律不溯及既往”原則對抗《海洋法公約》第8條第2款規定。倘若有此案例，《聯合國海洋法公約》也不能否定我國在南海U型線內的歷史性權利。在承認兩國管轄權的同時，北極航道管理法律應堅持非歧視性原則，即外籍船舶與本國船舶在規費、航行準則等方面必須保持一致。

4.2現階段以氣候變化和航道合作為參與北極事務切入點北極事務涉及諸多復雜因素，不僅包括海域以及大陸架的主權爭端，也包括環境保護和國際航運等方面的合作。2008年俄羅斯、美國、挪威、丹麥和加拿大五國部長級會議通過的《伊魯麗薩特宣言》宣布五國承諾共同保護北極環境，并加強包括科研在內的在北冰洋地區的合作，可是宣言并未涉及北極主權這一核心問題。在當今國際社會“環保外交”盛行的形勢下，我國參與北極事務應從環境保護、科學考察等方面切入，加強與北極地區國家的互利合作，在此基礎上拓展我國北極事務參與的深度與廣度。［16］

4.2.1氣候變化是現階段我國參與北極事務的最佳切入點。雖然我國對北極地區存在可期的利益訴求，但是在很長一段時間內，我國參與北極事務的重點還是關于氣候變化的科學考察。北極事務多源于北極氣候變化，氣候變化客觀上對包括中國在內的世界各國都有重要影響，并且中國減少溫室氣體排放的努力也將對北極氣候產生重要影響。近年來，國際法特別是國際環境法的發展推出一種新的法律概念，即“人類共同關切事項”（CommonConcernofHumankind）。雖然人類共同關切事項尚未成為習慣法，但它已經應用于氣候變化和生物多樣性保護領域，為大多數國家所接受。①北極作為全球氣候系統的重要組成部分，北極氣候變化也應屬于人類共同關切事項，這一概念賦予我國參與北極事務的國際法依據和基礎。在氣候變化議題下，我國參與北極事務既不觸及北極地區國家的核心權益，又可以深化與北極地區國家的聯系與合作。

4.2．2北極航道是我國遠期北極權益的核心。海上運輸是中國經濟發展的生命線，北極航道的開通對中國經濟存在著重大的經濟和安全利益?，F時北極航道尚存主權爭議，但是筆者認為，考慮到北極的資源與航運價值，北極航道的管轄權最終將會歸于沿岸國俄羅斯和加拿大。因此，我國應適時分別與加拿大和俄羅斯就航道利用展開合作。倘若我國在未來北極航道法律地位確定前，能夠經談判搶占先機獲得北極航道通行的最惠國待遇，則可保障我國在北極的核心權益，實現多方互惠共贏。

4.3依托北極理事會參與北極國際治理北冰洋沿岸國面對日益顯現的資源與航運利益，表現出強烈排斥非北極國家的傾向?！兑留旣愃_特宣言》表明，北極五國反對《南極條約》模式下凍結對北極主權要求的法律制度安排，也不愿意創制一個多邊參與的“北極條約”。②北極地區多數國家有意按照海洋法，通過大陸架的延伸來擴展各自的海洋權益。由此可見，北極的法律秩序走向，相比“仿效南極條約模式”和“北極條約模式”，“發展海洋法公約模式”是一條較為可取的選擇?，F階段，北極地區需要在一個多邊參與的，具有較強權威性的制度性組織內依照海洋法等現有國際法，制定多邊規范性文件，以協調北極各方利益。［17］北極的地理格局使得北極國家和由北極國家組建的國際組織在北極事務中具有優勢地位，因此通過北極理事會等平臺與北極地區國家保持并發展合作關系是我國參與北極事務的必然選擇。1996年成立的北極理事會是討論北極事務的最重要的區域政府間論壇。北極理事會先后推出的《北極環境保護戰略》、《北極生物多樣性評估報告》以及《北極海運報告》等文件，為各國北極政策的制定提供了重要的知識準備和指導建議。2011年北極理事會首次制定了里程碑式的具有約束力的國際法律文件，即《北極?？账丫群献鲄f定》，為今后類似協定的簽署提供了榜樣與借鑒。［18］2013年5月，北極理事會部長級會議通過《基律納宣言》，賦予中國、日本、新加坡、韓國、印度和意大利六國北極理事會永久觀察員地位。我國成為北極理事會永久觀察員，雖然沒有投票權，但能夠及時探知北極理事會其他國家或組織的立場與訴求，把握北極事務的立法動向。我國加入北極理事會，參與北極“游戲規則”的制定，有助于實現并維護我國的北極海洋權益。待時機成熟，我國可以選擇推動北極治理模式的調整，豐富北極治理機制的內容。當前北極問題源于氣候變化，氣候變化作為“人類共同關注事項”已經得到國際社會法理與實踐上的承認。我國對北極國際事務的基本參與權應當在尊重北極各國主權的前提下，以“北極氣候變化”為突破點，以“人類共同關注事項”為法理依據，著眼于未來北極航道利用，依托北極理事會參與北極國際治理，保護和拓展我國在北極的權益。

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作者：蔣小翼 周小光 單位：武漢大學 中國邊界與海洋研究院 武漢大學 法學院