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摘要:

海上共同開發作為劃界前的一項臨時措施，在國際法上有其特定的意義。本文通過對海上共同開發區進行國際法上的定性，并分析了海上共同開發區的劃定方法，結合共同開發的法律與實踐，給出了相應的建議，以期推動國際海上共同開發活動向有利于國際和平與發展的方向發展。

關鍵詞:

海上共同開發;共同開發區;劃定

一、引言

中國在20世紀70年代，針對中日領土爭議，提出了“擱置爭議，共同開發”。而這一和平解決國際爭端的政治主張，放諸學術界，對于“共同開發”的定義尚未達成一致意見。理論上，共同開發主要分為兩種類型，一種是對跨越已定邊界的自然資源的共同開發;另一種是對重疊區域未劃定邊界的自然資源的共同開發。但是一般共同開發多指后者，尤其是國內學術界，對于“共同開發”更多的是傾向于采用高之國博士的定義，即“共同開發是指兩個或兩個以上的國家達成政府間的協議，其目的是為開發和分配尚未劃界的領土爭議重疊區的潛在自然資源，而共同行使在此區域內的主權和管轄權”。①從高之國博士的定義可以看出，共同開發主要針對的是未劃界的領土爭議重疊區的潛在自然資源。領土是指國家主權支配和管轄下的地球的特定部分及其附屬的特定上空，由領陸、領水、領空和底土四部分組成。本文主要探討的是海上共同開發，因而可以將領土爭議重疊區的范圍縮小至領水爭議重疊區。而要共同行使在尚未劃界的領水爭議重疊區的主權和管轄權，筆者認為，首先要解決海上共同開發區的劃定問題，而要劃定海上共同開發區，則有必要先對其進行正確理解。

二、對海上共同開發區劃定的國際法界定

《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)第83條第3款規定:“在達成海岸相向國或相鄰國家間大陸架的界限劃定協議以前，有關國家應基于諒解和合作的精神，盡一切努力做出實際性的臨時安排，并在此過渡期間內，不危害或阻礙最后協議的達成;這種安排應不妨礙最后界限的劃定”，該規定可以認定為共同開發的重要法律依據。另外，根據日本學者三好正弘的觀點，“臨時安排”包括“共同開發”，并且“共同開發”是“臨時安排”的重要形式。②可以說，不論是從法律依據，還是從學理上，共同開發都應當具有臨時性或過渡性，僅僅是最終劃界前的權宜之計。因而，共同開發區的劃定，也應當是臨時的，過渡的。正是由于共同開發區的這一特性，共同開發區的爭議區域的地位并不會因為國家間的共同開發協議的達成而有所改變，“擱置爭議，共同開發”，爭議僅僅是被擱置了，并非不存在。其次，海上共同開發區的劃定應當以國家所達成的政府間協議為前提。海上共同開發區是爭議主體在爭議區域內共同行使主權和管轄權的區域，主權是國家區別于其他實體的根本標志，要在爭議區域內行使主權，理應存在政府間協議作為其法律依據。共同開發區原本就存在領土爭議，如果僅僅是民間達成協議即可對該區域進行開發，甚至非爭議當事國也能通過非政府間協議對爭議區域進行開發，不利于有關國家對該區域的領土和海洋權益進行保護。而根據《公約》第83條的規定，這一政府間協議的達成應當基于諒解和合作的精神，想要共同開發，首先就要擱置爭議，這樣才能“盡一切努力做出實際性的臨時安排”，獲得實質上的共同開發的收益。再次，海上共同開發區劃定的目的是為了開發和分配爭議區域內的潛在自然資源。海洋資源豐富多樣，對于“潛在自然資源”，很難有一個明確的界定，所以筆者認為，在劃定海上共同開發區時，相關政府應當就開發的內容在維護本國海洋權益的基礎上，以促進開發為目的進行協商。

三、海上共同開發區的法理劃分

盡管海上共同開發是國際間擱置爭議的過渡做法，主要取決于當事各國的政治意愿，但是仍然需要與劃界相關的法律規則的指引，否則針對爭議區域的劃分進程只會被無限延長。之所以要劃定某區域，至少是因為該區域成為重疊區域，且有關各國對該區域都可同時主張權利。如果只有一國對某區域主張權利，那么該區域可以確定為該國開發范圍;如果相關各國都不對某區域主張權利，則該區域屬于相關各國均不開發區域(該區域有可能為非劃定參與國所管轄)，這些情況下，都不存在劃定的問題。所以本文所探討的待劃定海上共同開發區，以該區域成為重疊區域為前提，而劃定海上共同開發區的方法也離不開這個前提。目前學術界對該特定區域劃分的方法，主要有以下三種:

(一)以主張重疊區域為共同開發區

所謂“主張重疊區域”(areaofoverlappingclaims)，指的是有關各國劃界主張之間的重疊區域。③各國對該特定區域主張權利的基礎或依據是“各國的自行主張”或主觀意愿。④盡管目前大部分的共同開發實踐都是按照這一方法來劃定共同開發區范圍的，但是不可否認的是，這一方法存在一定的不合理性。如果按照這種方法劃定海上共同開發區，要先確定相關國家的的劃界主張。而劃界主張基于自行主張或主觀意愿，主觀色彩太濃重，很可能其中一方甚至相關國家所提的劃界主張并不明確，而難以確定。另外，所謂的劃界主張很有可能不符合海洋法的相關規定，缺乏法律依據。

(二)以權利重疊區域為共同開發區

所謂“權利重疊區域”(areaofoverlappingentitlements)，指的是有關各國依據國際法規定的權利基礎所能主張的最大海域界限之間的重疊區域。各國對該特定區域主張權利的基礎或依據是國際法規定的權利基礎。在筆者看來，這種方法較第一種方法更合理。因為其能夠將國家的主觀意志與合法性相結合，相關國家的劃界主張受到國際法規定的限制，能夠更好的將之明確，有利于共同開發區劃定進程的推進。但是這種方法同樣存在弊端，最大的原因是相關各國對該特定區域主張權利的基礎，即國際法的規定本身就存在不足。以目前海洋劃界普遍適用的《公約》為例，第15條、第74條、第84條分別規定了領海劃界、專屬經濟區劃界和大陸架劃界三種不同的劃界類型，尤其是后兩者，公約關于海岸相向或相鄰國家間海域劃界原則的規定，十分籠統含糊，它一方面為各國對公約第74條和第83條的靈活解釋留下了很大的空間，另一方面也導致了各國在海域劃界原則適用上產生了巨大分歧進而引發了國家的矛盾和沖突。⑤這或許也是在共同開發的實踐中，鮮少以整個權利重疊區域作為共同開發區的原因之一。

(三)以權利或主張重疊區域的一部分為共同開發區

這種方法在實踐中主要應用于第三方對重疊區域提出權利主張的情形。正常情況下，除非待劃定區域內存在第三方的權利主張，否則不適宜采用該種方法，因為這樣無法在達成最終劃界協議前對爭議區域進行合理的開發，發揮不了對劃界前的過渡這一劃定共同開發區的重要作用。當然，針對海洋劃界的對象，國內也有學者提出了將第一種方法跟第二種方法中的區域進行融合，即有關各國依據國際法規定的權利基礎所主張的區域界限之間的重疊區域，得出“權利主張重疊區域”的概念。這種觀點認為以各國依據國際法國定的權利基礎所能主張的“最大區域界限”之間的重疊區域為劃界區域與現實不太相符，所以應當在采用“權利重疊區域”為劃界區域，以保證劃界的公平客觀的基礎上，融合“主張重疊區域”以劃界區域的方式，以主觀性更強的國家意志對之加以進一步的確定。至于這種折中的觀點，筆者認為不適宜引入海上共同開發區的劃定。畢竟劃定海上共同開發區僅僅是最終劃界前的臨時做法，所以國家不論是基于主觀意志還是國際法的規定所主張的“最大區域界限”，是存在成為海上共同開發區的劃定范圍的可能的。

四、劃定海上共同開發區的國際法實踐

上文中所提及的劃定海上共同開發區的方法，主要是從理論的角度進行淺顯討論，下面筆者將結合相關的海上共同開發區劃定的實踐，尤其是與中國海域相關的海上共同開發區的實踐對海上共同開發區劃定的方法進行進一步探討。目前，國際間海上共同開發區的劃定實踐中，與中國海域相關的主要是涉及中、日、韓三國的海上共同開發問題。早在1970年，日本的岸信介、矢次一夫就提出把有爭議的領土，如釣魚島等，和大陸架劃界的問題先擱置，在東海進行共同開發。而日本、臺灣首先就共同開發東海石油事宜進行解除。1970年7月，所謂的日臺合作委員會建議采用日韓臺三方合作的做法。1970年11月，日韓臺在漢城簽訂了組建三方私人企業組成的海洋開發公司的初步協議，決定將海洋邊界問題留待以后解決而開始著手進行海底石油開發。1970年12月4日，中國政府對日韓臺三方的協議提出抗議，指出三方合作委員會和共同開發公司的建立及從事的活動是對中國的侵犯。然而日韓不顧中國的抗議，在1974年1月30日簽訂《日本和韓國關于共同開發鄰近兩國南部大陸架協定》(以下簡稱《日韓大陸架協定》)，于日韓中間線與韓國主張的自然延伸線之間設立了84280平方千米的共同開發區，有效期為50年。⑥對此，我國通過外交部擺明立場:日本政府不同中國協商，背著中國而同南朝鮮當局簽訂的所謂“日韓共同開發大陸架協定”完全是非法的、無效的。中國政府對于侵犯我國主權和重大利益的行動決不能置若罔聞。任何國家和私人如果在該“協定”所片面劃定的所謂“共同開發區”內擅自或參與進行開發活動，必須對由此產生的一切后果承擔責任。中國政府保留對該區域的一切應有權利。⑦而日本外相大平正芳在眾議院會上承認“日韓共同開發大陸架協定事實上未與中國協商，”但聲稱“只要對方提出要求，就可進行協商，日本不打算拒絕。”《日韓大陸架協定》在第二十八條明確規定，共同開發區的劃定并不影響日韓雙方在大陸架權利上的劃界立場，這表明該協定的簽訂不過是為了在最終劃界前，尋求一個過渡途徑在重疊海域進行石油資源的開發，我們可以將之定性為海上共同開發區的劃定，而這種情形正是屬于上述劃定海上共同開發區的方法中的第三種特殊的情況。日韓兩國背著中國劃定共同開發區之后，未能夠在開發石油資源上得到有效進展，其中一個重要的原因是該海上共同開發區的劃定，損害了中國的主權，這也從某種程度上印證了上述第三種方法的科學性。中、日、韓三國的海上共同開發實踐并未因之前日、韓開發石油資源的失敗嘗試而停止，事實上，中國與日本在1997年11月11日簽訂了《中華人民共和國和日本國漁業協定》(以下簡稱《中日漁業協定》)，日本與韓國在1998年11月28日簽訂了《日本國和大韓民國漁業協定》(以下簡稱《日韓新漁業協定》)，中國與韓國于2000年8月3日簽訂《中華人民共和國政府和大韓民國政府漁業協定》(以下簡稱《中韓漁業協定》)，這三份漁業協定從性質上看，都可以認定為海上共同開發的協議。國際共同開發實踐中，各國一般都會在共同開發協定中設定“不影響主權或劃界立場的條款”，即“不影響條款”，如《中韓漁業協定》第十六條第三款規定，締約任何一方在最初五年期滿時或在其后，可提前一年以書面形式通知締約另一方，隨時終止本協定。《中日漁業協定》的第十二條則規定:本協定各項規定不得認為有損締約雙方各自關于海洋法諸問題的立場。三份漁業協定都希望暫時擱置中日韓三方在爭議海域的主權問題，共同開發漁業資源。然而，以上三份漁業協定都涉及到了主張重疊的區域，而且是以雙方分別簽訂相互協議的方式來協商三方之間的爭議海域，在簽署雙方協議的過程中都或多或少涉及到第三方的權益，這就為中日韓三國之間日后的海洋權益沖突留下隱患，比如《中日漁業協定》臨時措施區域北部與北緯三十度四十分平行的一條界限與韓國的專屬經濟區域范圍產生了在北緯三十度四十分以南的主張重疊區域。筆者認為，既然中日韓三方均有在共同開發漁業資源的需求，那么完全可以進行三方的協商，共同進行海上共同開發區的劃分，以避免今后不必要的糾紛。而一旦由雙方協議轉為三方協議，那么就不應在適用上述的第三種劃定方法，因為之前的“第三方”已經成為劃定海上共同開發區的相關國家，此時應當采用第一或者第二種方法。

五、劃定海上共同開發區的法律建議

迄今為止，帶有海上共同開發性質的實踐已經近30起，本文在此不對這些實踐進行展開分析，僅提出拙見，希望能夠推動國際海上共同開發活動向有利于國際和平與發展的方向發展。第一，加強國際對話，增進政治共識。海上共同開發作為“擱置爭議”的一項處理國際關系的臨時措施，必須是基于相關國家間的合作意愿，因而達成政治共識是關鍵。而且為了避免共同開發因為處理不當反而使得國際糾紛復雜化，相關各國不僅應在劃定海上共同開發區前達成政治共識，還應當在海上共同開發期間保持對話與合作，妥善處理海上共同開發各項事宜，這樣才能達到相互合作，共同開發的目的。第二，突破雙方協議，擴大國際影響。2005年4月，中國、菲律賓和越南的三家石油公司所簽署的在南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議，被認為是朝著擱置爭議共同開發邁出了歷史性實質性的一步，也是三方共同落實南海各方行為宣言的重要舉措，這種以民間形式為先導的共同開發的嘗試應予以積極推動。⑧而且，隨著海上共同開發參與方的增加，相應的國際影響也會有所提升，中方所提的“擱置爭議，共同開發”就不再僅僅是一句政治口號，如能帶動更多的存在海域爭議國家進行海上共同開發，共同開發逐漸成為一項普遍的國際實踐，其過程中形成的國際慣例或是國際習慣，或許將成為新的國際法淵源，為解決國際海洋區域爭議提供新的方法。第三，立足共同開發，著眼經濟利益。如上文提及正確理解共同開發時，明確了海上共同開發是為了分配和開發爭議區域的資源，而共同開發區的劃定也應當具有現實的實用性。盡管其劃定是基于政治意愿，也可能會產生一定的政治影響，但究其根本，是“共同開發”。如果僅僅是為了擱置爭議，相關國家完全可以達成互不侵犯的協議，但論及共同開發，那就應當是追求主張重疊區域的海洋權益，開發利用相關海洋資源。沒有必要為了實現所謂歷史性突破而達成毫無實際經濟效益的共同開發協議。⑨第四，積極促進劃界，避免消極后果。劃定海上共同開發區作為權宜之計，即便會對最終劃界產生積極效果也不能因此而懈怠了劃界工作的進程，共同開發協議一般都會規定生效期限，這種短期的過渡畢竟治標不治本，如果不能完成劃界工作，那么對爭議海域的權益始終不能得到真正的保護。因而，我們應當要積極存進劃界工作的展開，并且在處理海上共同開發問題時，應考慮到所采取的臨時性措施或者安排是否可能對最終劃界產生不利影響，如果對于他國在爭議海域內的管轄權的行使長期采取容忍、默認的立場、或缺乏可與之抗衡的管轄權的積累，最終可能導致權利的放棄，造成對劃界的消極影響。⑩

六、總結

海上共同開發作為一種和平解決國際爭端的途徑，在近幾十年里已經于國際實踐中進行多次嘗試，但仍然存在諸如第三方權利、管轄權、先存權、環境保護等等各種問題。本文嘗試著從海上共同開發區的劃定方面去討論海上共同開發的問題，筆者認為，只有在正確理解海上開發區的劃定的前提下，再去分析劃定的方法，結合各國實踐中存在的情況，才能夠有效提出海上共同開發的方案。但是由于每個海域爭議國家所面臨的情況都不一樣，筆者認為并不存在普遍適用的海上共同開發的方案，因而只能粗淺地給予一些建議。但筆者堅信，隨著海上共同開發實踐的推進，以及國際海洋法律的完善，各國學者一定能對該問題給出更好的回答。或是在將來，出現更好的解決國際海洋爭端的方法。

作者：裴婧雯 單位：武漢大學法學院