教育行政審批制度改革范文
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教育領(lǐng)域行政審批制度改革是伴隨著教育事業(yè)不斷深化改革和加快發(fā)展的進(jìn)程而提出并不斷加大力度的，是與教育管理體制改革與制度創(chuàng)新緊密相連的。這一改革基本上是按照適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要、構(gòu)建教育公共管理體制和建設(shè)教育法治的角度展開的。
縱觀近年來教育行政審批制度改革的進(jìn)程，可以分為三個階段：
第一階段，從1993年到2000年，教育行政審批制度改革的主要特點是下放審批權(quán)。教育體制改革的重點是分權(quán)，即合理劃分中央和地方政府管理教育事業(yè)的職權(quán)。黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制以后，加快行政管理體制改革同時提上了重要議程。1993年中共中央國務(wù)院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和政治、科技體制改革需要的教育體制。要求深化高等教育體制改革，中央進(jìn)一步簡政放權(quán)，擴大省（自治區(qū)、直轄市）的教育決策權(quán)和包括對中央部門所屬學(xué)校的統(tǒng)籌權(quán)；進(jìn)一步擴大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)；要轉(zhuǎn)變政府職能，由對學(xué)校的直接行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政手段，進(jìn)行宏觀管理。這些規(guī)定實際上對教育行政部門提出了抓緊進(jìn)行行政審批制度改革的要求。黨的十五大對經(jīng)濟體制改革和政治體制改革提出了新的要求，客觀上要求深化教育體制改革，推進(jìn)行政審批制度改革。
這一階段教育行政審批制度改革的主要成果體現(xiàn)在：一是高等職業(yè)學(xué)校審批權(quán)的下放。根據(jù)1998年國務(wù)院批準(zhǔn)的教育部“三定”方案，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省級人民政府，可以審批設(shè)立實施專科學(xué)歷教育的普通高等學(xué)校。同年通過的《高等教育法》進(jìn)一步予以明確。2000年國務(wù)院辦公廳發(fā)文（國辦發(fā)[2000]3號）將師范、醫(yī)藥類之外的高等職業(yè)學(xué)校的審批權(quán)下放給省級人民政府。二是將省屬本專科院校的本專科專業(yè)設(shè)置審批權(quán)，下放給各省級教育行政管理部門。三是將省屬本科院校學(xué)士學(xué)位授予單位的審批權(quán)和已定為碩士學(xué)位授予單位的省屬高等學(xué)校的碩士學(xué)位授予點的審批權(quán)，下放給經(jīng)國務(wù)院學(xué)位委員會批準(zhǔn)授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市學(xué)位委員會。
第二階段，從2001年到2003年，教育行政審批制度改革的主要特點是取消審批事項。教育體制改革的重點是放權(quán)或者還權(quán)，即按照政事分開、依法治校的原則依法落實學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。2001年1月國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了監(jiān)察部、國務(wù)院法制辦、國務(wù)院體改辦、中央編辦制定的《關(guān)于行政審批制度改革工作的實施意見》，全面啟動了國務(wù)院各部門和地方政府的行政審批制度改革工作。2001年10月24日，國務(wù)院召開行政審批制度改革工作電視電話會議，就加快推進(jìn)行政審批制度改革工作進(jìn)行部署。實施意見和電視電話會議強調(diào)，行政審批制度改革的主要目標(biāo)是，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的行政審批制度。行政審批制度改革的效果如何，不僅要看減少了多少審批項目，更重要的是看是否通過改革實現(xiàn)了制度創(chuàng)新。按照國務(wù)院統(tǒng)一部署，教育部加大了行政審批項目的清理力度。
這一階段教育行政審批制度改革的主要成果體現(xiàn)在：一是取消了一批針對學(xué)校的行政審批。2002年底和2003年初，國務(wù)院兩次發(fā)文（國發(fā)[2002]24號、國發(fā)[2003]5號）決定取消一批行政審批項目。在國務(wù)院兩個文件中，第一批取消教育行政審批項目10項，第二批取消教育行政審批項目15項。25個被取消的行政審批項目中，有20項與各級各類學(xué)校有關(guān)。其中，最重要的兩個項目是“高等學(xué)校在本科專業(yè)目錄內(nèi)設(shè)置、調(diào)整核定的學(xué)科門類范圍內(nèi)的本科專業(yè)審批”和“部分特殊專業(yè)及特殊需要的人員以外高等學(xué)校應(yīng)屆畢業(yè)生就業(yè)計劃核準(zhǔn)”。二是在行政審批制度改革中更加重視行業(yè)組織和中介機構(gòu)的作用。在國務(wù)院國發(fā)[2003]5號文件中，決定將5項教育行政審批項目由審批改變?yōu)橐平恍袠I(yè)組織和中介機構(gòu)的管理。其中包括高等教育規(guī)劃教材建設(shè)審批與優(yōu)秀教材的推薦、中等職業(yè)教育國家規(guī)劃教材的立項與審定、對外漢語教師資格審查等。
第三階段，從2004年至今，教育行政審批制度改革的主要特點是規(guī)范審批權(quán)。2003年8月十屆全國人大常委會第四次會議審議通過了《中華人民共和國行政許可法》，并于2004年7月1日正式實施。《行政許可法》是在總結(jié)行政審批制度改革的基礎(chǔ)上起草的，是對現(xiàn)行行政審批制度的重大改革和創(chuàng)新。《行政許可法》對行政許可的設(shè)定、實施、監(jiān)督都做出了具體規(guī)定。2004年3月，國務(wù)院印發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，明確提出要用十年左右的時間基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。行政許可法和全面推進(jìn)依法行政實施綱要頒布和實施后，教育行政審批制度改革進(jìn)入了一個全新的時期。
這一階段的教育行政審批制度改革的主要成果體現(xiàn)在：一是《行政許可法》得到了全面貫徹實施，2005年教育部制定了規(guī)章《實施教育行政許可若干規(guī)定》，全面規(guī)范了教育行政許可的設(shè)定、實施程序和監(jiān)督。二是取消了不符合《行政許可法》設(shè)定的行政審批15項。其中最重要的有4項，即實施高等教育學(xué)歷文憑考試試點學(xué)校的資格審批、普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)調(diào)整改派計劃審批、學(xué)校招收外籍學(xué)生和港澳臺學(xué)生資格審批、中外合作辦學(xué)機構(gòu)頒發(fā)外國學(xué)歷、學(xué)位證書的資格審批。三是對一批確需保留的教育行政審批項目，以國務(wù)院決定形式設(shè)定行政許可予以保留。其中最重要的有：利用互聯(lián)網(wǎng)實施遠(yuǎn)程學(xué)歷教育的教育網(wǎng)校審批、自費出國留學(xué)中介服務(wù)機構(gòu)資格認(rèn)定。
二、教育行政審批制度改革的重大意義
第一，有利于合理界定中央與地方教育行政管理職責(zé)，發(fā)揮地方政府辦學(xué)的積極性。通過下放高等職業(yè)學(xué)校的審批權(quán)和省屬高校有關(guān)管理權(quán)等審批事項，進(jìn)一步加大了地方政府對高等教育的統(tǒng)籌權(quán)，改變了長期以來的中央承擔(dān)過多管理權(quán)的局面，極大地推動了地方政府辦學(xué)積極性，對推進(jìn)高等教育實現(xiàn)大眾化產(chǎn)生了重要影響。
第二，有利于依法理順教育行政部門與學(xué)校的關(guān)系，進(jìn)一步推進(jìn)教育行政管理體制改革。政府與學(xué)校的關(guān)系問題，一直以來都是教育體制改革的重要內(nèi)容。從1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》到1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》，再到1999年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》均指出，政府有關(guān)部門對學(xué)校主要是對高等學(xué)校統(tǒng)得過死、包得過多的問題。要求必須改革管理體制，在加強宏觀管理的同時，進(jìn)一步依法擴大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。通過深化行政審批制度改革，特別是實施行政許可法，在規(guī)范政府管理與公民、法人或者其他組織自主決定的關(guān)系上，確立了公民、法人或者其他組織自主決定優(yōu)先的原則，對于依法理順教育行政部門與學(xué)校的關(guān)系，是一個重要的指導(dǎo)原則。根據(jù)這一原則，取消了一大批審批項目，先后依法落實高等學(xué)校招生權(quán)、專業(yè)設(shè)置權(quán)、對外交流與合作辦學(xué)權(quán)等諸多方面權(quán)利，改革了長期以來實行的與計劃體制相適應(yīng)、權(quán)力高度集中的教育行政管理體制，進(jìn)一步理順了教育行政部門作為代行舉辦者職權(quán)與行政管理職權(quán)的兩種不同職能。實踐證明，加大行政審批制度改革力度，進(jìn)一步落實了高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，得到了高等學(xué)校的積極擁護，激發(fā)了高等學(xué)校依法辦學(xué)的積極性，對于形成政府宏觀管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)，自主辦學(xué)權(quán)與行政管理權(quán)的相互協(xié)調(diào)、相互制約的新體制產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。
第三，有利于形成社會各界支持教育，促進(jìn)公辦學(xué)校與民辦學(xué)校共同發(fā)展。長期以來，囿于傳統(tǒng)的教育觀念，對社會資金舉辦教育事業(yè)的審批和管理比較嚴(yán)。黨的十六屆三中全會決議指出，要“完善和規(guī)范以政府投入為主、多渠道籌措經(jīng)費的教育投入體制，形成公辦學(xué)校與民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局”。行政許可法進(jìn)一步明確了市場競爭有效調(diào)節(jié)優(yōu)先的原則。通過行政審批制度改革，取消和改變了一些不必要的審批項目，簡化了審批程序，比如將民辦學(xué)校招生簡章和廣告審批改為備案，將民辦學(xué)校的登記時間減少為5個工作日等。這些規(guī)定，有利于加大鼓勵民辦教育發(fā)展的力度。各級教育行政部門根據(jù)行政許可法的原則和精神，逐步改變單純的行政手段，而改為主要運用法制、規(guī)劃、政策指導(dǎo)和信息等方式管理民辦教育，從而吸引社會資金投入到教育事業(yè)，形成公辦學(xué)校與民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局。
第四，有利于實施教育“引進(jìn)來”和“走出去”戰(zhàn)略，推進(jìn)教育對外開放上水平。我國加入世界貿(mào)易組織以后，特別是黨的十六大提出了要實施“引進(jìn)來”和“走出去”戰(zhàn)略，對教育的對外開放提出了全新的要求。為適應(yīng)這一新形勢，教育行政審批制度改革注意借鑒教育發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗和做法，取消了那些阻礙教育對外交流和合作的審批事項，一方面有利于吸引外國優(yōu)質(zhì)教育資源進(jìn)入中國，實現(xiàn)“不出國門”的留學(xué)，為國家培養(yǎng)大量的急需的人才，為廣大學(xué)生節(jié)約大量費用；另一方面有利于國內(nèi)高水平大學(xué)“走出去”，到境外辦學(xué)，促進(jìn)中國優(yōu)秀文化向世界其他國家傳播，不斷提高中國的世界影響力，從而全面推進(jìn)教育對外開放水平。
三、實施教育行政許可需要注意的幾個問題
行政許可法頒布和實施后，教育行政審批制度改革工作的重點任務(wù)就是貫徹實施《行政許可法》。2005年4月21日，教育部頒布了《實施教育行政許可若干規(guī)定》，對規(guī)范實施教育行政許可、推進(jìn)依法治教起到了積極的推動作用。但是在實施教育行政許可的實踐工作中，還有一些問題值得進(jìn)一步思考。
（一）關(guān)于教育行政許可的范圍。《行政許可法》第二條規(guī)定，行政許可是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。第三條第二款又規(guī)定內(nèi)部行政審批不適用行政許可法。目前大部分教育行政審批項目均能按照以上定義予以界定。從法律角度看，《行政許可法》實施以后，鑒別教育行政許可的依據(jù)，主要看是否具有法定設(shè)立依據(jù)，即是否依據(jù)法律、法規(guī)、國務(wù)院決定和省級政府規(guī)章予以設(shè)立。但在實踐中，有一些教育管理工作是否屬于行政許可項目，還存在爭議。如教育成果獎的評定；國家級或部級教育研究基地的確定等，這些項目從形式上符合行政許可的基本特征，但這些一般都是由專家評審予以確定，行政部門的工作一般只是負(fù)責(zé)組織并將專家評審的結(jié)果予以。從長遠(yuǎn)角度講，宜將此類評比和認(rèn)定工作移交行業(yè)組織或中介機構(gòu)負(fù)責(zé)。還有個別項目，如學(xué)校異地辦學(xué)、高等學(xué)校招生計劃的核準(zhǔn)等事項是否要進(jìn)行審批管理，理解上更是存在不同意見。可見，實踐中除了行政許可項目和內(nèi)部行政審批項目外，還有相當(dāng)一部分帶有行政審批特征的管理事項，急需從法律角度進(jìn)行解釋。
（二）關(guān)于實施教育行政許可的內(nèi)部程序。《行政許可法》對行政機關(guān)實施行政許可的外部程序規(guī)定得比較詳細(xì)，但是對行政機關(guān)內(nèi)部程序沒有做具體規(guī)定。就行政管理而言，科學(xué)規(guī)范實施行政許可的內(nèi)部程序，對于實施行政執(zhí)法責(zé)任制、提高行政許可的效率很有意義。實踐中，以下問題值得重視：一是要根據(jù)行政許可法和《實施教育行政許可若干規(guī)定》的原則和要求，合理劃分受理、初審、復(fù)審、審定、送達(dá)等環(huán)節(jié)的職責(zé)，科學(xué)安排人員崗位，明確有關(guān)辦理時限，保證教育行政許可的依法、及時辦理。二是關(guān)于初審問題。《行政許可法》對初審是規(guī)定了明確的時限。一些地方在清理行政許可項目，對法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定確定的初審項目定為行政許可項目。但是，目前由于立法技術(shù)等不同原因，一些法律和行政法規(guī)設(shè)定的教育行政許可項目，沒有對初審機關(guān)的規(guī)定，導(dǎo)致一些地方對部門規(guī)章設(shè)定的初審一般不予承認(rèn)，使初審工作難以落實。筆者認(rèn)為，初審只是行政許可的一個環(huán)節(jié)，《行政許可法》第43條中“依法”不宜簡單地理解為法律、法規(guī)。對于規(guī)章規(guī)定的初審，有關(guān)依法行使初審、審查職責(zé)的教育行政部門，應(yīng)當(dāng)切實履行行政許可職責(zé)，依法提出審查意見，不宜把初審作為獨立的許可項目。
（三）關(guān)于備案。備案是否屬于行政許可，一直以來爭議很大。有人將備案分為程序性備案和實質(zhì)性備案，認(rèn)為后者就是一種行政許可；還有人將備案區(qū)分為事前備案和事后備案，認(rèn)為前者帶有行政許可性質(zhì)。筆者認(rèn)為，就教育行政管理而言，備案只是一種行政管理方式，不具有行政許可性質(zhì)。備案一般不涉及對行政許可結(jié)果的變更，不影響當(dāng)事人所取得的許可權(quán)益。只有在一些特定情況下如下級機關(guān)越權(quán)行使審批權(quán)或者審批中明顯出現(xiàn)違法現(xiàn)象，才會出現(xiàn)變更和撤消的情形。這種情況在法律性質(zhì)上，屬于上級行政機關(guān)依法履行層級監(jiān)督職責(zé)所產(chǎn)生的法律后果，并不是另一種行政許可行為。因此，不宜把備案作為一種行政許可或行政審批形式。
（四）關(guān)于下放行政許可權(quán)。隨著教育行政管理體制改革的加快，管理重心將會繼續(xù)下移，需要根據(jù)改革形勢下放部分項目的審批權(quán)限。《行政許可法》對此沒有做出規(guī)定，如果都需要通過修改法律、法規(guī)或者以國務(wù)院決定形式下放，程序比較復(fù)雜。為此，需要研究一種與現(xiàn)行法律不沖突的簡易程序下放審批權(quán)。
四、關(guān)于深化教育行政審批制度改革的建議
（一）按照教育行政審批制度改革的原則、精神和行政許可法的要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，推進(jìn)教育管理方式創(chuàng)新。總理在國務(wù)院主持學(xué)習(xí)《行政許可法》講座時指出，我們的“管理理念、管理職能、管理體制、管理機制、管理方式和政府工作人員的行為，必須有一個大的轉(zhuǎn)變。”加大教育行政審批改革力度，當(dāng)前的重點是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，樹立教育法治意識，徹底改變過去在一些干部身上存在的政府本位、管理本位和權(quán)力本位的思想，切實轉(zhuǎn)變政府職能，加大制度創(chuàng)新力度，使各項工作都符合行政許可法和依法行政的要求。
（二）加強行政審批改革的配套制度建設(shè)。要通過立法和有關(guān)制度建設(shè)，完善取消項目的后續(xù)監(jiān)管辦法和保留行政許可項目的規(guī)范工作。在配套制度建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)重點研究有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、條件等，從而改變過去人為色彩較濃的管理方式的局面。
（三）加強對抽象行政行為的監(jiān)督。各級教育行政部門要加強對抽象行政行為的法律審查，完善備案制度和定期評估制度，不斷提高抽象行政行為的質(zhì)量。對于違法設(shè)定行政審批的規(guī)范性文件，要堅決依法廢止，從而從源頭上杜絕違法設(shè)定行政審批的現(xiàn)象。
（四）加強政務(wù)公開制度建設(shè)。要按照陽關(guān)政府和透明行政的要求，進(jìn)一步規(guī)范教育行政許可公示制度，依法完善教育行政許可聽證制度，維護當(dāng)事人的合法權(quán)益。有條件的教育行政部門，要積極推進(jìn)建立行政許可“服務(wù)大廳”，實行“一站式服務(wù)”。
（五）加強對教育行政許可的監(jiān)督。要進(jìn)一步完善對實施行政許可工作人員的監(jiān)督措施，明確行政許可監(jiān)督機構(gòu)和舉報方式。要根據(jù)行政許可的特點，依法建立檢查、備案、檔案管理、公眾查閱等制度，加強對被許可人從事行政許可事項活動的監(jiān)督，改變一些教育行政部門存在的“重審批、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象。
（六）重視并加強教育行業(yè)組織和中介機構(gòu)的培育和管理。行政審批制度改革的根本目的之一就是正確規(guī)范政府、社會和管理相對人的關(guān)系。當(dāng)前要特別重視并加強對教育行業(yè)組織和中介機構(gòu)的培育和管理，充分發(fā)揮行業(yè)組織和中介機構(gòu)的作用，這是深化教育行政審批制度改革急需解決的一個重要課題。
