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當(dāng)前，我國高等教育行政管理體制改革已經(jīng)基本到位，中央和省（市）共同管理高等教育的合作型格局已經(jīng)基本形成。但中央和省（市）級政府各管什么、怎樣管理等問題仍然值得進(jìn)一步探討。日本和英國是合作型教育行政國家的典型代表，研究他們對私立高等教育的管理經(jīng)驗(yàn)，不但可為我國教育行政管理提供參考，也可為促進(jìn)我國民辦高等教育的發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

合作型教育行政對私立高等教育的管理屬于混合類型的教育行政管理。即兼具監(jiān)督型的行政管理和指導(dǎo)型行政管理，當(dāng)然又由于歷史傳統(tǒng)和國情不同而有所側(cè)重。

一、日本對私立高等教育的管理

第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著教育的“民主主義”思想的普及，日本政府確立了尊重和依靠私立學(xué)校的思想，強(qiáng)化私立學(xué)校的公共性和公益性，提高私立學(xué)校的自主性，以公共性和自主性為原則處理與私立學(xué)校的關(guān)系。因而，日本政府對私立高等教育的管理上呈現(xiàn)民主化、法制化的特點(diǎn)，尊重私立高等院校的獨(dú)立性和自主性，多采用法制、政策扶持和經(jīng)費(fèi)資助的辦法進(jìn)行管理。

1.依法規(guī)范政府對私立高等教育的管理

日本政府的教育法制建設(shè)，既重視對私立高等教育的扶持和規(guī)范，也重視對政府自身行政管理行為的規(guī)范，并依法行使政府對私立高等教育實(shí)施管理。在1946年頒布的《日本國憲法》基礎(chǔ)上，1947年頒布《教育基本法》和《學(xué)校教育法》。以這些法律的基本精神為宗旨，1949年制定了私立教育專門法律即《私立學(xué)校法》。在該法第一章總則的第一條就明確指出：“私立學(xué)校的特性是自主性和公共性”，這為政府對私立學(xué)校的管理指明了方向。《私立學(xué)校法》比過去任何時(shí)候制定的有關(guān)法律規(guī)定得更加具體、更加完善。該法闡明了私立學(xué)校的組織管理及私立學(xué)校審議會(huì)的設(shè)置；明確“所轄廳”的權(quán)限，國家和地方對私立學(xué)校的補(bǔ)助、監(jiān)督以及有關(guān)處罰等事項(xiàng)。從《私立學(xué)校法》可以看出，日本政府承認(rèn)和提高了私立高校在公共教育中的地位和作用，私立學(xué)校與國立、公立高校相并列，擔(dān)負(fù)起公共教育的責(zé)任；在教育行政管理上，限制了對私立學(xué)校的權(quán)限，其目的在于尊重私學(xué)的自主性，給私立高校更多的自主權(quán)；在財(cái)政上，明確了對私立高校直接或間接的實(shí)行國庫補(bǔ)助。《私立學(xué)校法》為此后私立高校的迅速發(fā)展提供了法律上的保障。日本政府據(jù)《私立學(xué)校法》及其他有關(guān)法律對私立高等教育實(shí)行分級管理體制，即私立的大學(xué)、短期大學(xué)和高等專科學(xué)校由文部省主管，其他私立高等教育機(jī)構(gòu)由都道府縣知事主管。其主管權(quán)限是：①認(rèn)可私立學(xué)校的開辦、停辦及變更辦學(xué)者；②當(dāng)私立學(xué)校違反有關(guān)法律、法令，違反主管機(jī)構(gòu)基于法令的命令或停課半年以上時(shí)，可令其停辦；③要求私立學(xué)校提供教育調(diào)查統(tǒng)計(jì)等方面的報(bào)告。

但為加強(qiáng)私立學(xué)校管理的民主化、科學(xué)化，文部省和都道府縣知事分別設(shè)有咨詢機(jī)構(gòu)，如大學(xué)設(shè)置、學(xué)校法人審議會(huì)和私立學(xué)校審議會(huì)。文部大臣在認(rèn)可私立大學(xué)、短期大學(xué)、高等專科學(xué)校開辦、停辦、變更辦學(xué)者、變更學(xué)校定額以及命令學(xué)校關(guān)閉時(shí)，須預(yù)先聽取大學(xué)設(shè)置、學(xué)校法人審議會(huì)的意見。私立學(xué)校審議會(huì)就有關(guān)上述私立高校以外的私立學(xué)校（如私立專修學(xué)校）的重要事項(xiàng)，可向都道府縣知事提出建議，以供決策之用。私立學(xué)校審議會(huì)委員由都道府縣知事所管轄的私立學(xué)校校長、學(xué)校法人理事和社會(huì)有識(shí)之士擔(dān)任。［1］除了法規(guī)規(guī)定私立高等院校必須遵守的條款之外，各個(gè)私立高等院校在入學(xué)制度、學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)位授予等重要事項(xiàng)方面均有各院校自主管理。這就使得日本的私立高等院校入學(xué)方式的多樣化、學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的自主化、辦學(xué)特色多樣化。

2.依法運(yùn)用經(jīng)費(fèi)資助手段鼓勵(lì)和引導(dǎo)私立高等教育的發(fā)展

為了充實(shí)和完善私立大學(xué)，日本政府先后根據(jù)1970年《日本私學(xué)振興財(cái)團(tuán)法》和《私立學(xué)校教職員互助會(huì)法》以及1975年頒布的《私立學(xué)校振興助成法》等規(guī)定的“國家負(fù)有援助私立學(xué)校的責(zé)任”的條款，采取了如下幾個(gè)方面重要措施：(1)加強(qiáng)對私立大學(xué)的援助。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一個(gè)是增加經(jīng)常費(fèi)用，一個(gè)是提供教學(xué)和研究設(shè)施補(bǔ)助費(fèi)。(2)設(shè)置日本私立財(cái)團(tuán)的貸款。日本私立振興財(cái)團(tuán)為了維持和完善私立學(xué)校的教學(xué)和研究條件，穩(wěn)定私立學(xué)校的運(yùn)營，對私立學(xué)校完善設(shè)施和設(shè)備所必需的資金實(shí)行長期低息貸款。(3)提供稅務(wù)方面的優(yōu)惠政策。考慮到私立學(xué)校的公益性，除非進(jìn)行有收益的事業(yè)，原則上不用交納法人稅、所得稅等國稅及居民稅。另外，向私立學(xué)校捐贈(zèng)，如果是個(gè)人捐贈(zèng)，將免除此人一定數(shù)額的所得稅；如果是一般法人捐贈(zèng)，將在限額內(nèi)特別加算虧空，對他們從稅務(wù)方面給予優(yōu)惠。［2］日本政府對這些補(bǔ)助和撥款措施不僅大大地緩解了私立大學(xué)的經(jīng)費(fèi)困難，促進(jìn)了日本私立大學(xué)的發(fā)展，而且還有效地引導(dǎo)、約束了私立大學(xué)的經(jīng)營活動(dòng)。運(yùn)用經(jīng)費(fèi)資助手段扶植和支持私立大學(xué)的發(fā)展，把國家對私立大學(xué)的要求同向其提供經(jīng)費(fèi)資助結(jié)合起來，體現(xiàn)出權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，是日本政府管理私立高校的一大特色。［3］

二、英國對私立高等教育的管理

從英國對私立高等教育管理的發(fā)展歷程上看，其管理大體經(jīng)歷了早期的不干預(yù)和逐漸加大引導(dǎo)與監(jiān)督兩大階段。

1.早期的不干預(yù)。英國是歐洲中世紀(jì)大學(xué)的發(fā)源地之一，牛津和劍橋大學(xué)既是傳統(tǒng)大學(xué)的代表，也是私立大學(xué)的典范。他們基本上都是長期處于獨(dú)立于政府之外的高度自治的學(xué)術(shù)團(tuán)體。即使在19世紀(jì)中葉創(chuàng)辦的一批以倫敦大學(xué)為代表的新型大學(xué)———城市學(xué)院也都是由富商投資或公眾捐辦的私立大學(xué)。這些大學(xué)和學(xué)院在英國近現(xiàn)代高等教育系統(tǒng)中也占據(jù)著不可動(dòng)搖的地位。雖然從1881年起，政府陸續(xù)開始為這些私立大學(xué)和學(xué)院中的一部分提供數(shù)量不等的資助，1919年政府成立了隸屬國家財(cái)政部的非行政組織———大學(xué)撥款委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)調(diào)查和對大學(xué)的補(bǔ)助，補(bǔ)助金額大體占到這些大學(xué)收入的三分之一左右，但是政府基本不干預(yù)這些資金的使用，大學(xué)仍然擁有自治權(quán)利，并實(shí)行學(xué)術(shù)自由。

2.逐漸加大引導(dǎo)與監(jiān)督階段。在教育管理體制上，只有到二戰(zhàn)結(jié)束前夕的1944年，英國根據(jù)國會(huì)頒布的《1944年教育法》成立教育部，作為教育部行政首腦的教育大臣“負(fù)責(zé)監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)地方當(dāng)局有效地執(zhí)行國家在一切領(lǐng)域內(nèi)提供各類及綜合教育服務(wù)的政策”，確立了英國教育實(shí)行“中央與地方共同合作”的教育管理體制。

(1)通過改革撥款機(jī)制加大引導(dǎo)和控制。二戰(zhàn)后，政府基于對大學(xué)在國家安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要地位的認(rèn)識(shí)，政府大量地增加對大學(xué)的撥款；同時(shí)政府通過大學(xué)撥款委員會(huì)利用對大學(xué)的撥款有意識(shí)地加以引導(dǎo)和控制，使之適應(yīng)戰(zhàn)后社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。自此開始，通過加強(qiáng)高等教育立法來達(dá)到引導(dǎo)私立高等院校關(guān)注和滿足現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展和社會(huì)對高技術(shù)人才的需要。例如，大學(xué)撥款委員會(huì)利用戰(zhàn)后大學(xué)急需基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備添置的機(jī)會(huì)，設(shè)立了有勞動(dòng)代表參加的勞動(dòng)與建設(shè)附屬委員會(huì)，負(fù)責(zé)評估大學(xué)提出的基建計(jì)劃和費(fèi)用，并利用資金和建筑標(biāo)準(zhǔn)確立中標(biāo)者；撥款委員會(huì)還通過在政府周期撥款中設(shè)置指定撥款項(xiàng)目，用于開發(fā)新的科目或保證已有系科的大規(guī)模發(fā)展，以滿足國家各部門提出的培養(yǎng)專門人才問題等。［4］

進(jìn)入80年代后，不斷根據(jù)新修定的法律法規(guī)，改革撥款機(jī)制，強(qiáng)化國家的導(dǎo)向作用。根據(jù)《1988年教育改革法》，改革對高等院校的撥款體制，取消了大學(xué)撥款委員會(huì)，分別設(shè)立了由各方代表參加的“大學(xué)基金委員會(huì)”和“多科技術(shù)學(xué)院和學(xué)院基金委員會(huì)”負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)分配，在經(jīng)費(fèi)分配時(shí)根據(jù)大學(xué)提供的教育和從事的研究的情況與大學(xué)協(xié)商簽訂合同，并檢查使用緊急的效益，以鼓勵(lì)各院校之間的競爭，這實(shí)際上是通過由撥款到競爭分配資金的方式加強(qiáng)了政府對私立高等教育的干預(yù)。根據(jù)1992年修訂頒布的《繼續(xù)和高等教育法》，統(tǒng)一撥款機(jī)構(gòu)，由新成立的高等教育基金委員會(huì)統(tǒng)一高等院校的撥款，繼續(xù)將部分撥款與辦學(xué)質(zhì)量掛鉤，以促使私立院校提高辦學(xué)效益。

(2)通過立法，成立“公共”高等院校，并擴(kuò)大其權(quán)限，強(qiáng)化與私立高等院校的競爭，以加強(qiáng)政府和社

會(huì)的干預(yù)。根據(jù)1964年頒布的《大學(xué)和學(xué)院資產(chǎn)法》，陸續(xù)新建、升格了一批“公共”的多科技術(shù)學(xué)院和高等教育學(xué)院，并成立全國學(xué)位授予委員會(huì)，為未被特許為“大學(xué)”的其他高等院校頒發(fā)學(xué)位或其他證書等，促進(jìn)了公私立高等教育競爭格局的形成。這就是英國高等教育管理體制中的“雙重制”。其后，根據(jù)《1988年教育改革法》，改革此前的“雙重”高等教育管理體制，賦予了公共高等學(xué)院與“自治大學(xué)”相同的獨(dú)立法人地位，以鼓勵(lì)各院校之間的競爭等（郝維謙、李連寧，第45－50頁)。進(jìn)入90年代后，根據(jù)《繼續(xù)和高等教育法》，通過統(tǒng)一撥款機(jī)構(gòu)，繼續(xù)將部分撥款與辦學(xué)質(zhì)量掛鉤；多科技術(shù)學(xué)院升格為大學(xué)，新大學(xué)與老大學(xué)均有獨(dú)立的學(xué)位授予權(quán)等一系列措施強(qiáng)化競爭，加強(qiáng)政府和企業(yè)界等對私立高等院校的監(jiān)督和控制。［5］這些規(guī)定客觀上有利于激發(fā)私立高等教育的活力，密切高等教育與社會(huì)的聯(lián)系，更好地發(fā)揮私立高等教育促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的作用。(3)建立高等教育質(zhì)量監(jiān)控制度，強(qiáng)化社會(huì)對私立高等教育質(zhì)量監(jiān)督。英國政府注意利用社會(huì)和市場的力量，嚴(yán)格控制包括私立高等教育在內(nèi)的高等教育的質(zhì)量。在1983年通過“大學(xué)副校長委員會(huì)”成立了“學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)工作小組”；1985年，“大學(xué)副校長委員會(huì)”又委托“高等教育質(zhì)量研究委員會(huì)”制訂了一套為大多數(shù)高校認(rèn)可的“績效評價(jià)指標(biāo)體系”；1989年正式提出“學(xué)術(shù)審計(jì)”概念并成立了學(xué)術(shù)審計(jì)機(jī)構(gòu)；1992年“高等教育基金會(huì)”也成立了“高等教育質(zhì)量委員會(huì)”；［6］1997年，在原先高等教育質(zhì)量委員會(huì)和英格蘭、威爾士高等教育基金委員會(huì)質(zhì)量評估組的基礎(chǔ)上成立高等教育質(zhì)量保證局（簡稱“QAA”)。至此，英國有了一個(gè)完整系統(tǒng)的、以評估為核心的高等教育質(zhì)量保障體系。

綜上所述，英國對高等教育的管理主要通過撥款機(jī)制、競爭機(jī)制和質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制不斷強(qiáng)化對私立高等教育的引導(dǎo)和規(guī)范，使之滿足國家和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要的。

三、對我國政府民辦高等教育管理的啟示

鑒于當(dāng)前我國社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)制度、歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平和民辦高校民營性的特點(diǎn)等，我國政府對民辦高校履行的管理職能總體上應(yīng)該是以指導(dǎo)性計(jì)劃為主、指令性計(jì)劃為輔，以指導(dǎo)服務(wù)、法律監(jiān)督為主，以行政監(jiān)督為輔的“指導(dǎo)———監(jiān)督”型職能。因此，根據(jù)我國國情，參考世界上私立高等教育發(fā)達(dá)國家的管理經(jīng)驗(yàn)，我國政府對民辦高等教育的管理應(yīng)做以下一些改進(jìn)：

1·借鑒日本、英國教育立法技術(shù)，構(gòu)建民辦高等教育的法律法規(guī)體系，修訂、完善相關(guān)教育法律法規(guī)，為實(shí)施對民辦高等教育的依法管理提供法律依據(jù)(1)構(gòu)建民辦高等教育的法律法規(guī)體系，為依法管理提供法律依據(jù)

我國涉及民辦高等教育的法律法規(guī)只是剛剛起步。我國1982年的《憲法》、1995年的《教育法》、1998年的《高等教育法》，雖然都明確提出了“國家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織及公民個(gè)人依法舉辦學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)”，但對這些組織和個(gè)人舉辦的民辦教育機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位等重要問題并沒有給予明確界定，導(dǎo)致人們對民辦教育認(rèn)識(shí)長期存在著偏差。2002年底，經(jīng)“千呼萬喚始出來”的《民辦教育促進(jìn)法》，是我國第一部關(guān)于民辦教育的專門法律，對民辦教育的法律地位、性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)、學(xué)校設(shè)立的條件和辦學(xué)自主權(quán)等基本問題首次作了明確界定，甚至也對民辦學(xué)校的合理回報(bào)的合法性也給予了肯定；然而該法不但對一些關(guān)乎民辦學(xué)校質(zhì)量和聲譽(yù)的關(guān)鍵性問題，如教師的待遇和社會(huì)保障等沒有涉及，而且在可操作性方面仍待進(jìn)一步加強(qiáng)。因此，構(gòu)建我國的民辦高等教育的法律法規(guī)體系，為促進(jìn)民辦高等教育的健康發(fā)展和依法實(shí)施對其的管理還有很長的路要走。

(2)與時(shí)俱進(jìn)，不斷修訂、完善相關(guān)教育法律法規(guī)，推進(jìn)依法管理民辦高等教育的進(jìn)程

我國的《教育法》和《高等教育法》要借鑒日本等國教育法制建設(shè)過程中既重視對私立高等教育的扶持和規(guī)范，也重視對政府自身行政管理行為的約束與規(guī)范等經(jīng)驗(yàn)，增加涉及政府管理權(quán)限、管理程序等相關(guān)約束和規(guī)范政府行政行為的條款和內(nèi)容，或者另外出臺(tái)《教育行政管理和教育公務(wù)員法》，促使政府依法行使對私立高等教育的管理。

2·借鑒國外政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段管理教育的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施對民辦高等教育的多種形式的經(jīng)濟(jì)援助政策，引導(dǎo)其健康發(fā)展

目前，國高等教育僅處于大眾化的初級階段，要完成由大眾化向普及化高等教育的過渡，必須有民辦高等教育參與。然而，目前我國民辦高等教育在發(fā)展過程中不僅面臨著原始投入不足、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源單一的經(jīng)濟(jì)困境，而且面臨個(gè)別政府職能部門由于對民辦高等教育的公益性認(rèn)識(shí)不足而不愿意把其與公辦高校同等對待，甚至出現(xiàn)有意刁難民辦院校的現(xiàn)象，也從而助長了社會(huì)文化對民辦院校的不認(rèn)同心理，這嚴(yán)重制約著民辦高等教育的健康發(fā)展。［7］因此，對我國民辦高等院校而言，如果政府能夠提供如適度的經(jīng)常費(fèi)用補(bǔ)助、教學(xué)和設(shè)施補(bǔ)助、科研方面的補(bǔ)助以及稅收方面的優(yōu)惠等形式的經(jīng)濟(jì)援助，不僅有利于改變其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)過于緊張、來源過于單一的局面，更為重要的可能在于提升個(gè)別政府部門和社會(huì)文化對民辦院校的心理認(rèn)同感，從而為民辦院校的生存和發(fā)展贏得良好的社會(huì)輿論環(huán)境和廣泛的社會(huì)心理認(rèn)同。這樣不但會(huì)有利于現(xiàn)有民辦高校的健康發(fā)展，而且也會(huì)吸引更多的社會(huì)資源投資于民辦高等教育，實(shí)現(xiàn)國家、民辦高校和社會(huì)三方共贏。

3·鼓勵(lì)、扶持建立健全民辦高校自主自律機(jī)制，在國家宏觀調(diào)控的前提下，賦予各民辦高校與其法人地位相適應(yīng)的自主權(quán)利

尊重自主、鼓勵(lì)自律是日本、英國管理私立高等院校的又一策略，而各個(gè)私立高等院校內(nèi)部也建立了一整套較為完善的自主自律機(jī)制以保證其健康發(fā)展。我國出臺(tái)的《民辦教育促進(jìn)法》中明確要求各民辦學(xué)校要建立由投資者、教職工代表和社會(huì)各界參與的董事會(huì)制度。但實(shí)際情況是，不但多數(shù)院校的董事會(huì)中缺乏社會(huì)各界的代表，而且有相當(dāng)一部分院校董事會(huì)的集體決策制度和監(jiān)督制度形同虛設(shè)，基本上是投資者個(gè)人說了算，這就難以保證學(xué)校的辦學(xué)方向。這也是政府不敢完全下放權(quán)利的重要原因之一。然而，在競爭日益激烈、創(chuàng)新能力倍受重視的21世紀(jì)里，國家的協(xié)調(diào)控制與民辦院校的自律必將逐步讓位于國家宏觀調(diào)控下的以競爭原理為主導(dǎo)的自律性運(yùn)營模式。這就要求政府，特別是各民辦高校必須從戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)到其內(nèi)部真正建立起自主自律機(jī)制的必要性和緊迫性，這是一個(gè)關(guān)系到能否讓百姓放心，政府放心、放權(quán)的事關(guān)其生死存亡的大問題。只有這樣，政府才會(huì)逐步把自主考試招生權(quán)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)權(quán)等核心自主權(quán)的移交給各個(gè)民辦院校，各個(gè)院校才能根據(jù)自己的校情辦出特色和競爭力。

4·加強(qiáng)高等教育質(zhì)量監(jiān)控制度建設(shè)，強(qiáng)化政府和社會(huì)各界對民辦高等教育質(zhì)量監(jiān)督

我國目前的高等教育質(zhì)量外部監(jiān)控制度建設(shè)基本上還處在起步階段，不但評價(jià)主體單一，而且評估種類單一；由社會(huì)參與的包括私立院校在內(nèi)的高校排行榜也僅有幾家；再加上各個(gè)民辦高校自身內(nèi)部監(jiān)督質(zhì)量評估機(jī)構(gòu)、機(jī)制也不健全。所以，加強(qiáng)我國高等教育質(zhì)量監(jiān)控制度建設(shè)，特別是政府和社會(huì)的外部質(zhì)量監(jiān)控制度建設(shè)任重道遠(yuǎn)。學(xué)習(xí)國外加強(qiáng)高等教育外部質(zhì)量監(jiān)控制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國國情，建立由政府主導(dǎo)，社會(huì)各界參與的多元化、專業(yè)化、特色化的評估制度和機(jī)制，是我國加強(qiáng)對民辦院校質(zhì)量監(jiān)控的不二選擇。