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教育行政的基本理論分析

（一）行政法學(xué)視域中高校與學(xué)生的關(guān)系

厘清高校與學(xué)生之間關(guān)系是探討高等教育行政性質(zhì)及特征的邏輯前提。關(guān)于高校與學(xué)生之間的關(guān)系是什么，可謂見仁見智，未成通說。一般學(xué)界普遍認(rèn)為高校與學(xué)生之間是具有特別權(quán)力因素的公法關(guān)系，主要由教育行政法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件來調(diào)整。高校與學(xué)生之間的關(guān)系，既不是普通的民事關(guān)系，也不是一般的行政關(guān)系，而是具有特別權(quán)力因素的公法關(guān)系。學(xué)界普遍認(rèn)為，隸屬型行政法律關(guān)系，即法律關(guān)系主體雙方的法律地位不平等性是其最主要的特點(diǎn)。即使在高校與學(xué)生的平權(quán)型法律關(guān)系中，仍然不同于普通的民事關(guān)系，學(xué)生依然承擔(dān)認(rèn)可和服從學(xué)校管束的義務(wù)。筆者贊同這一觀點(diǎn)。在這種法律關(guān)系中，主體雙方的權(quán)利義務(wù)不完全對(duì)等。高校作為履行特定職能的特定主體，依法享有在其特定職能范圍內(nèi)自主判斷、自定規(guī)章、自主管理的特別權(quán)力。高校有權(quán)根據(jù)自行制定的規(guī)則，限制甚至剝奪學(xué)生的知情權(quán)、參與權(quán)、公正評(píng)價(jià)權(quán)等相關(guān)權(quán)利。在有的情況里，學(xué)生的受教育權(quán)會(huì)受到極其深刻的不利影響。所以，為了更好地保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益，適當(dāng)約束和科學(xué)規(guī)范高校教育行政權(quán)，是推行依法治教、依法治校的題中應(yīng)有之義。

（二）高校教育管理的價(jià)值取向

“以生為本”、“育人為先”應(yīng)是高校對(duì)學(xué)生進(jìn)行教育管理的基本價(jià)值取向。這里筆者所言的價(jià)值取向是指高校教育管理者對(duì)學(xué)生進(jìn)行管理服務(wù)時(shí)所堅(jiān)持的工作原則與服務(wù)理念，以及在管理服務(wù)中對(duì)待學(xué)生的態(tài)度與情感是什么的問題。這一問題的提出，將是對(duì)高校管理能否做到育人、助人、愛護(hù)人的深刻考驗(yàn)。隨著高校自主管理權(quán)的不斷擴(kuò)大，學(xué)生的權(quán)利受到不利影響和限制的情況時(shí)有發(fā)生，尤其是高校在行使自主管理權(quán)時(shí)與學(xué)生依法享有的權(quán)利相沖突而對(duì)簿公堂的現(xiàn)象屢見報(bào)端。這是因?yàn)樵诟咝＠锶藗円话懔?xí)慣地認(rèn)為，高校對(duì)學(xué)生的獎(jiǎng)懲（包括依校規(guī)開除學(xué)生學(xué)籍）是高校當(dāng)然的權(quán)力而無可厚非，人們不應(yīng)該指責(zé)學(xué)校的行為，我們反而要經(jīng)常檢討、反省學(xué)生的行為的合理性和恰當(dāng)性。這樣的觀念，還是很有市場(chǎng)的。隨著我國(guó)法治實(shí)踐的發(fā)展，人們法律觀念的更新，在行政法理論界已逐步摒棄特別權(quán)力關(guān)系排除司法審查與救濟(jì)的傳統(tǒng)觀念，對(duì)原有的特別權(quán)力關(guān)系理論加以揚(yáng)棄和改造，使之符合現(xiàn)代法治精神。

行政程序的功能簡(jiǎn)析

行政程序的功能就是指行政程序的價(jià)值，即行政程序的效用性。行政程序，是由行政機(jī)關(guān)作出行政行為的步驟、方式和時(shí)間、順序構(gòu)成的行為過程，步驟，是實(shí)現(xiàn)某一程序的若干必經(jīng)階段；方式，是實(shí)施行為的方法和形式，兩者構(gòu)成程序的空間表現(xiàn)形式。根據(jù)行政法學(xué)理論通說，行政程序主要有以下三大功能：

（一）提高行政效率

低成本、高效率是經(jīng)濟(jì)管理學(xué)基本理論范疇，也是行政行為所追求的目標(biāo)。行政程序在行政行為中是無處不在的，實(shí)體法不通過一定程序就不可能得以實(shí)現(xiàn)。“行政程序可以避免傳統(tǒng)實(shí)體控權(quán)機(jī)制的僵硬、死板，用行政程序規(guī)范行政權(quán)的行使既可不過于束縛政府行為的手腳，又可以防止政府實(shí)施行政行為的恣意、濫權(quán)”（姜明安，2006）。可以說，程序法的作用，既能保護(hù)公民權(quán)益的程序法律化、制度化，又免去不必要的程序或簡(jiǎn)化繁瑣的程序，從而大大提高行政效率。這一功能在高校管理中表現(xiàn)得也很明顯，高考擴(kuò)招帶來的在校學(xué)生人數(shù)急劇膨脹，給本不是很寬裕的高等教育資源帶來前所未有的壓力和挑戰(zhàn)，高校只有在保證教育公平的前提下，切實(shí)提高教育、教學(xué)管理的效率，才能克服各種困難和挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)自身的健康、和諧與可持續(xù)發(fā)展。

（二）制約規(guī)范公權(quán)力“無規(guī)矩不成方圓”，無約束的權(quán)力極易膨脹、腐敗。這是至理名言。所謂制約作用，是指行政程序能夠在程序上對(duì)行政機(jī)關(guān)起制約作用，防止其失職、越權(quán)和濫用職權(quán)，確保行政權(quán)在法律的軌道上運(yùn)行。這正如孟德斯鳩所言，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”。高校教育管理也應(yīng)如此，在實(shí)施教育管理時(shí)，要有明確的法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，行使權(quán)力時(shí)要在法律法規(guī)所規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)不越權(quán)、不濫權(quán)，防止教育管理行為的隨意性和非規(guī)范化。

（三）保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益保護(hù)好公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，是設(shè)定行政程序的宗旨。公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，不僅要靠行政實(shí)體法予以規(guī)定，還要靠程序法予以保障。在高校教育管理中，管理者手中掌握著大量的教育資源，具有行政優(yōu)益性，學(xué)生所掌握的教育資源相對(duì)較少，無法與管理者對(duì)等，這種不對(duì)等性在教育活動(dòng)中，極易導(dǎo)致學(xué)生的權(quán)利受到校方侵害。教育行政程序的公開、公正、公平，將有助于縮減他們掌握教育信息的不對(duì)稱性，禰補(bǔ)學(xué)生的弱勢(shì)群體地位，維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益。

高等教育行政程序的育人功能

（一）告知程序的育人功能告知程序，是指高校在實(shí)施教育管理行為的過程中，告訴學(xué)生相應(yīng)教育行政行為的主要內(nèi)容、理由和根據(jù)，學(xué)生參與相應(yīng)行政行為的權(quán)利和途徑，以及其對(duì)教育行政行為不服，而表示異議和尋求救濟(jì)的途徑、時(shí)限等一系列的步驟、次序。告知程序的本質(zhì)在于確保學(xué)生對(duì)教育行政行為的參與，只有通過學(xué)生對(duì)教育行政行為的充分參與、了解，才能提高學(xué)生對(duì)高校教育管理行為的接受程度。同時(shí)，行政參與通過充分的、平等的發(fā)言機(jī)會(huì)，疏導(dǎo)不滿情緒和矛盾，避免學(xué)生采取激烈的手段來壓抑對(duì)抗傾向，“且參加者的角色分擔(dān)具有規(guī)則機(jī)制，可以強(qiáng)化參與人（學(xué)生）服從（高校）決定的義務(wù)感”（季衛(wèi)東，1999）。“（學(xué)生）參與也是程序公正的一項(xiàng)重要因素，如果人們（學(xué)生）被允許參與決定，人們（學(xué)生）就會(huì)覺得受到了比較公正的對(duì)待”（宋冰，1998）。由此可見，公正、公開的告知程序，有利于學(xué)生權(quán)利、義務(wù)意識(shí)的重塑，引導(dǎo)學(xué)生正確行使自己的權(quán)利，積極履行應(yīng)盡的義務(wù)，這也有利于增強(qiáng)高校教育行政行為的實(shí)效性，提高教育管理的效率。如高校告知學(xué)生有申請(qǐng)助學(xué)貸款的權(quán)利等。

（二）信息公開程序的育人功能信息公開程序，是指有關(guān)與高校行使職權(quán)的一切信息，包括法律、法規(guī)、規(guī)章和高校具體管理部門的辦公地點(diǎn)、辦公方式等，通過一定途徑、形式，讓學(xué)生知曉所應(yīng)遵循的步驟、次序。如果保障學(xué)生參與教育行政管理權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，就必須以高校管理的信息公開為前提，就要為學(xué)生提供獲取各種教育信息的便利條件，提高高校管理的透明度，防止高校權(quán)力的隱蔽性，從而減少因教育行政權(quán)力暗箱操作所產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象。由此有利于形成公平競(jìng)爭(zhēng)，平等保護(hù)的育人氛圍，學(xué)生可在這樣的氛圍中，養(yǎng)成誠(chéng)實(shí)守信、公平競(jìng)爭(zhēng)、自由發(fā)展的良好品質(zhì)，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展。

（三）聽證程序的育人功能聽證程序，是指高校在制定影響學(xué)生合法權(quán)益的規(guī)章制度，以及作出處罰決定之前，由高校告知學(xué)生擬作出決定的主要內(nèi)容、理由、主要依據(jù)及救濟(jì)途徑等，所應(yīng)遵循的步驟、次序。聽證程序的設(shè)定，確保高校行政權(quán)的正確行使，防止偏私，消除學(xué)生與高校之間的爭(zhēng)議、矛盾，因?yàn)椤皩W(xué)生的知識(shí)、地位決定他們有強(qiáng)烈的自尊心，希望社會(huì)、他人尊重自己，滿足自己的愿望（楊德廣，2002）”，通過雙方當(dāng)事人平心靜氣地發(fā)表意見和反饋意見的交流機(jī)制，使得學(xué)生的不滿情緒得到及時(shí)的表達(dá)、發(fā)泄，避免使矛盾激化，有助于建立起民主合作式的和諧高校與學(xué)生關(guān)系。聽證程序體現(xiàn)出高校對(duì)學(xué)生人格的尊重和對(duì)學(xué)生的理解，更大程度地保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益不受侵害，有利于形成民主、和諧的育人氛圍。

程序正當(dāng)?shù)挠斯δ軐?duì)高校教育管理的啟示

（一）高校教育管理規(guī)范化水平的表征高等教育行政的程序正當(dāng)、程序和諧，促進(jìn)高校自身教育管理水平的提升。高校教育管理工作的價(jià)值導(dǎo)向，過去主要是著眼于有效的規(guī)范和維護(hù)正常的教育、教學(xué)秩序，而對(duì)于如何“維護(hù)人的權(quán)益”重視不夠，對(duì)教育行政程序育人功能的研究更是不足。伴隨著我國(guó)的法治進(jìn)程，高校管理的傳統(tǒng)理念正在面臨挑戰(zhàn)。在教育管理中，只有遵守教育法律法規(guī)，尊重教育、教學(xué)規(guī)律，切實(shí)維護(hù)好大學(xué)生的合法權(quán)益，高校才會(huì)和諧發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、健康發(fā)展，才能為創(chuàng)建“平安校園、和諧校園、民主校園”營(yíng)造良好氛圍，提供制度支撐。

（二）高校教育管理者育人理念的更新高校教育管理者依法治校的水平，在某種意義上，也體現(xiàn)在堅(jiān)持教育行政程序正當(dāng)?shù)某潭壬稀Ｇ袑?shí)提高高校教育管理者的依法管理意識(shí)，拋棄在高校內(nèi)部管理上的重人治、輕法治，重政策、輕法律，重實(shí)體、輕程序思維，做到有法必依、有章可循。因?yàn)椤案咝＝處熋鎸?duì)的是成人化的學(xué)生，民主的管理方式對(duì)高校教師的管理更為重要”（楊德廣，2002）。作為高校管理者，要轉(zhuǎn)變過去管理主要依靠政策的思維，把法律當(dāng)作高效管理的主要依據(jù)，堅(jiān)持依法治校。努力建設(shè)一支知法懂法的高素質(zhì)管理隊(duì)伍，提高管理水平。要經(jīng)常組織高校管理人員學(xué)習(xí)法律知識(shí)，特別是要組織高校管理人員重點(diǎn)學(xué)習(xí)與高校管理有關(guān)的法律，培養(yǎng)法律意識(shí)，自覺地用法律規(guī)范高校的管理行為。

（三）高校教育管理的方式轉(zhuǎn)變樹立“程序與實(shí)體并重”的觀念，是實(shí)現(xiàn)高校行政程序全過程育人的根本前提。從法理上說，程序法治是實(shí)體法治實(shí)現(xiàn)的基本保障。實(shí)體權(quán)利固然重要，但沒有程序規(guī)則，實(shí)體權(quán)利不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。程序是法的內(nèi)在生命，只有程序才能最大限度地保證實(shí)體真實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)法律的公正價(jià)值。高等教育法的程序規(guī)范應(yīng)當(dāng)既包括教育權(quán)行使的程序，也包括教育者和受教育者權(quán)利行使的程序。程序規(guī)范的設(shè)定要遵循公開、公平、公正和效益的法治原則。高校內(nèi)部的自治規(guī)則也必須貫徹和體現(xiàn)法治精神，當(dāng)制定的規(guī)則對(duì)學(xué)生的權(quán)利義務(wù)有不利影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的程序，保障學(xué)生有充分的被告知權(quán)、知情權(quán)、申辯權(quán)和申訴權(quán)。

（四）高校教育管理的價(jià)值歸宿高校在教育管理時(shí)，只有始終樹立并體現(xiàn)法治精神和對(duì)學(xué)生的尊重與關(guān)懷，才能保障好、維護(hù)好學(xué)生的受教育權(quán)及其相關(guān)的各種正當(dāng)權(quán)益。高校管理的價(jià)值取向，必須高揚(yáng)教育的科學(xué)精神和人文精神，必須服務(wù)于教育的宗旨和歸宿。因此，構(gòu)建和諧校園，高校管理者不得不養(yǎng)成良好的法治意識(shí)和理念，不得不形成科學(xué)、民主的維權(quán)觀念。在管理中體現(xiàn)育人的價(jià)值，以程序化、合法化的管理教育人、鼓舞人、幫助人，尊重學(xué)生的人格，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展。高校教育管理應(yīng)倡導(dǎo)法治精神、程序正當(dāng)意識(shí)和民主權(quán)利觀念，尊重學(xué)生成長(zhǎng)成才的特殊性和教育教學(xué)的客觀規(guī)律，以學(xué)生為本，在潛移默化中教育引導(dǎo)學(xué)生，在潤(rùn)物無聲中尊重激勵(lì)學(xué)生。這既有利于營(yíng)造體現(xiàn)法治精神與人文關(guān)懷的育人環(huán)境，同時(shí)對(duì)提高大學(xué)生法律素質(zhì)、培育法律信仰必將產(chǎn)生深刻地影響，以此推動(dòng)我國(guó)依法治教、依法治校和民主法治進(jìn)程不斷取得新進(jìn)步。