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摘要: 目前，我國民事訴訟立法和環境保護方面的立法中排除了公民提起環境民事公益訴訟的資格，但是公民提起該訴訟有其現實必要性，它是公民環境參與權在訴訟領域的延伸和具體體現。公民提起環境公益訴訟應當設置前置程序，前置程序不能解決環境侵權時侵權行為地的適格公民方可提起訴訟。對于可能發生的多人提起同一環境民事公益訴訟的情形可以借鑒共同訴訟和代表人訴訟制度設定其具體程序。

關鍵詞: 公民; 環境民事公益訴訟; 主體

隨著新的《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國環境保護法》等法律的實施，排除了公民提起環境民事公益訴訟的主體資格。但立法的確定并不意味著理論探討的止步。應充分認識到公民提起環境民事公益訴訟的必要性和價值，進而探討相關的訴訟程序。

一、公民環境參與權與公民提起環境民事公益訴訟主體資格的關系

在訴訟法語境下，探討“公民環境參與權”的目的是為了探究公民提起環境民事公益訴訟是否有理論基礎。學者陳開琦將環境參與權定義為公民基于環境利益所享有的一項與時俱進的參與環境立法、行政、監督、環境公益訴訟等環境行為的集合性、多元性權利。［1］且認為“其產生有著深刻的法哲學和經濟學上的理論基礎，更有其獨立存在的價值。”［2］公民環境參與權同樣能在現有的法律體系中尋找到依據。《環境保護法》第五十三條規定: “公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。”第五十七條規定: “公民、法人和其他組織發現任何單位和個人有污染環境和破壞生態行為的，有權向環境保護主管部門或者其他具有環境保護監督管理職責的部門舉報。”這兩條明確了公民在環境方面享有獲取信息、參與和監督環境保護以及舉報環境違法行為的權利，屬于公民環境參與權的內容。將法律中的“公民環境參與”涉及的權項與學者的“公民環境參與權”的定義對比會發現，現行法律認可了學者觀點中參與環境行政和環境監督兩個方面，而對參與環境立法和環境公益訴訟則沒有明確態度。考慮到立法過程一般來講都會將公眾參與作為一個重要環節，以及法律中已明確公眾有“獲取信息”的權利，可以解釋為在環境立法方面公民有參與權。但就公民提起環境民事公益訴訟而言，《環境保護法》第五十八條并沒有賦予公民該項權利，即否定了公民提起環境民事公益訴訟的主體資格。問題在于，如果僅僅按照現行法律的規定來理解公民環境參與權，就意味著公民只是“參與”而已，如果沒有更強有力的“權利”或“權力”的保障，環境參與權很容易流于形式，這顯然有悖于公民環境參與權的初衷。在制度設計層面，公民如能提起環境民事公益訴訟，這將是一種借助司法力量來保證公民享有實質的環境參與權的有效措施。

二、域外公民環境公益訴訟制度

美國和印度兩個國家的公民環境公益訴訟制度是最有代表性的。兩個國家一個是發達國家，一個是發展中國家，了解這兩個國家的相關制度對我們國家的制度構建有重要的借鑒意義。

( 一) 美國

美國的環境民事公益訴訟，在主體資格方面經歷了三個階段，即寬松時期———嚴格時期———新的轉機時期。自 2000 年以來，美國環境公益訴訟進入了第三階段。具有代表性的案件是地球之友訴蘭得洛環境服務公司。“地球之友”一案對環境公民訴訟有重要影響。它對一些重要問題的解釋更接近議會建立公民訴訟的意圖。［3］在美國，雖然公民有提起民事公益訴訟的資格，但是這個資格是有一定限制的。根據公民訴訟條款的規定，提起公民訴訟的限制性因素主要包括三種: 公民訴訟具有明確的可訴范圍; 起訴前必須歷經通知程序; 行政機構勤勉地執行法律的行為可以阻止公民訴訟的提起。［4］

( 二) 印度

印度是發展中國家第一個引入公益訴訟制度的。［5］印度的環境公益訴訟有明顯的個人推動的色彩，法院則在其中充當了積極能動的角色。在M． C． Mehta 律師訴印度政府及機構恒河環境公益訴訟一案中，“最高法院認為其作為一名致力于保護無數飲用恒河水居民生命的公民，其起訴資格是不容被否定的”。［6］印度認可了公民享有提起環境公益訴訟的權利，且不要求公民與所訴稱保護的利益有直接利害關系。需要說明的是，印度的環境訴訟并未區分環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟。綜觀兩國的環境民事公益訴訟制度，都確定了公民提起環境民事公益訴訟的資格，美國的限制性條件比較多，印度則司法政策更為積極。國外的經驗表明允許公民提起環境民事公益訴訟具有合理性和可操作性，其中的經驗值得借鑒。當然，我國的立法還需要結合本國實際來完成。

三、確立公民在環境民事公益訴訟中主體資格的必要性

按照現在的環境民事公益訴訟和環境民事私益訴訟在主體方面的劃分，會出現某地環境被破壞，公民能提起環境民事私益訴訟卻不能提起環境民事公益訴訟的結果。比如，同樣是生活區域的水域受到了污染，如果公民提起的訴訟是要求污染方賠償因水源污染導致魚死亡而帶來的經濟損失，就屬于私益訴訟范疇，公民作為直接利害關系人具有訴訟主體資格; 如果公民的訴訟請求是要求侵權人停止污染并將河水恢復至原先的可使用狀態，則屬于公益訴訟的范疇，按照現行法律規定公民不具有原告資格。公民作為環境中的成員，在環境被破壞時，無論是基于自身法律上的環境使用權益，還是基于公共道德，提起環境民事公益訴訟都是應當被肯定和鼓勵的，允許公民提起環境民事公益訴訟具有必要性。

( 一) 允許公民提起環境民事公益訴訟是公民通過環境參與權解決環境問題的最終方式和保障法律規定的公民環境參與權僅在獲取信息、參與環境行政和監督以及違法舉報方面。面對已經形成的環境污染，公民如果已經獲取了信息，也向環境行政部門提了建議甚至違法舉報，權利就到此為止。當行政機關怠于處理或不處理環境污染時，公民沒有其他法律救濟措施可采取，公民的環境參與權也就僅僅停留在了“參與”層面。甚至于在行使法律賦予的環境參與權時遇到了障礙，從而使公民面對環境污染和生態破壞時更加無力。賦予公民提起環境公益訴訟的主體資格，不僅是公民環境參與權在法律上的最終表現形式，也是環境參與權的強有力的保障。且公民在訴訟的同時被法律“說服”，有助于環境案件的解決，有助于公民與污染企業、與行政機關矛盾的根本解決。

( 二) 公民是環境的最終利害關系人，環境私益的維護和環境公益的維護密切相關通常情況下環境污染事件并非直接損害公民個人身體健康和財產性權益，而是環境公共利益，但是基于環境污染的廣泛性、長期性和潛伏性特點，在此環境中公民也終將成為環境污染事件的最終受害者。［7］生態破壞同樣如此。甚至可以推理，如果沒有了公民個人的集合起來的環境利益需要和訴求，環境公益訴訟本身即是沒有法律基礎的。有時候環境私益的維護和環境公益的維護是密不可分的。如某企業排放污染氣體，作為公民的私益的訴求只能是停止排放污染氣體、賠償損失之類的訴求; 而停止排放污染氣體同樣也可以成為民事環境公益訴訟的訴訟請求。此時出現了環境民事公益訴訟與私益訴訟訴訟請求的競合。既然兩者密切相關，讓公民享有提起環境民事公益訴訟的權利無疑是合理且必要的。

( 三) 允許公民提起環境民事公益訴訟是對目前可以提起訴訟的主體的有益補充社會團體和檢察機關是法律所認可的提起環境民事公益訴訟的主體，但囿于環保組織少和檢察機關事務多等原因，他們不可能對所有的環境污染和生態破壞問題都關注到，更不可能對所有的環境侵權都提起訴訟。公民是最廣泛、數量最多的群體，對他們身邊的環境污染和生態破壞不僅最為關注也最為了解，允許他們提起環境民事公益訴訟將大幅度提高此類訴訟的覆蓋面，更好地體現環境民事公益訴訟的價值。

四、公民提起環境公益訴訟的具體程序

通過前面的分析可知，允許公民提起環境民事公益訴訟，是公民環境參與權在訴訟領域的延伸和體現，符合公民自身利益，也是現有環境民事公益訴訟主體的有益補充，但是公民提起環境公益訴訟也有許多需要解決的問題。可以通過設定訴訟前的前置程序來過濾不適當的訴訟，通過配套制度的完善來避免其弊端。

( 一) 公民應先向行政部門舉報行使環境監督權法律已經賦予了公民環境方面的舉報、監督權利，環境行政部門是接受公民舉報和監督的最適合的機關，其自身的專業知識和執法能力通常情況下可以判斷公民監督舉報的對象是否屬于應當處理的范疇以及如何處理。同時，鑒于我國信訪部門解決糾紛的廣泛性和開放性，公民同樣可以向信訪部門舉報。如果行政部門能夠順利解決環境污染和生態破壞問題，那么環境民事公益訴訟就消弭在了萌芽階段。

( 二) 公民要通過向檢察機關舉報行使環境監督權環境行政部門可能由于和企業的“特殊”關系，對某些企業包庇或者“以罰代管”; 信訪部門沒有行政執法權，舉報到這里的環境案件最終還是需要環境行政部門來解決。當這些機關怠于解決、不予解決或解決方式不恰當時，公民可以向檢察機關提供案件線索。檢察機關作為法律監督機關有權對環境違法進行監督。檢察機關可以給環境行政部門或者環境侵權人發出檢察建議，督促環境違法問題的解決。

( 三) 公民直接提起環境民事公益訴訟通過前述程序環境侵權問題依然沒有得到解決的，公民可以直接提起環境民事公益訴訟。前置程序不僅過濾掉了不適當的環境公益訴訟，也是對提起訴訟的公民的“挑選”———經歷前置程序依然堅持提起環境民事公益訴訟的，應當具備了一定的與訴訟相適應的能力。此時，公民可以請求檢察機關支持起訴，提高自己在訴訟中的實力。為了避免濫訴，應當對適格公民作出限定。原則上住所在污染區域內的或生態被破壞區域內的公民方可提起訴訟。

( 四) 多人訴訟的處理前文中提到的可能發生的多人訴訟問題，可以借鑒共同訴訟和代表人訴訟制度。某一個或幾個公民提起環境公益訴訟的，法院應發出通知，通知符合條件的公民經過登記參加本次訴訟。如果人數眾多，可選出代表來參加訴訟。本次登記或參與訴訟的公民，不能重復起訴。未登記的公民在本案訴訟已經結束后又起訴的，法院可以作出裁定，告知其案件的處理結果，而不再對該公民的訴訟進行審理。但是如果被訴的污染環境或破壞生態的主體又出現了新的侵權情形的，則不在此范圍之內，法院應當重新受理。結語環境民事公益訴訟保護的是環境公共利益，公民對公共利益侵權案件投入大量的人力和資金，避免了“公地悲劇”，是值得肯定和鼓勵的行為。公民提起環境民事公益訴訟有法理依據和法律合理性，通過一系列的制度設計可以實現揚長避短。在訴訟環節應當體現對公民提起環境公益訴訟的鼓勵。比如可以在訴訟費用方面對公民當事人實行減交、免交和緩交; 提倡環保組織為公民提起環境民事公益訴訟提供收集證據、鑒定等方面的資金支持和其他支持。

參考文獻:

［1］［2］陳開琦． 公民環境參與權論［J］． 云南師范大學學報( 哲學社會科學版) ，2010( 5) : 65，61．

［3］李摯萍． 美國環境法公民的原告資格［J］． 環球法律評論，2006( 1) : 97.

［4］陳冬． 環境公益訴訟的限制性因素考察———以美國聯邦環境法的公民訴訟為主線［J］． 河北法學，2009( 8) : 161．

［5］［6］楊嚴炎，廖海清． 印度環境公益訴訟制度及實踐的啟示［J］． 東方法學，2014( 5) : 124，125．

［7］張鋒． 我國公民個人提起環境公益訴訟的法律制度構建［J］． 法學論壇，2015( 6) : 72.

作者：李麗 單位： 長治學院法律與經濟學系