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一、村民委員會權(quán)利現(xiàn)狀使界定其邊界成為必然

(一)村民委員會權(quán)利的法律規(guī)定存在模糊性2010年10月28日公布修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村組織法》)，比起原法有了很大的進(jìn)步，完善了村委會的地位和職責(zé)，完善了村委會的選舉和罷免程序，完善了村民會議制度、村民代表會議制度、村務(wù)公開制度等等，但在村民委員會權(quán)利的規(guī)定上仍舊不夠明確，帶有很大的模糊性。該法并未像其他規(guī)定權(quán)利的法律一樣，將村民委員會的權(quán)利通過列舉的方式一一表述出來，而是采用以下兩種方式對村民委員會的權(quán)利予以規(guī)定。一是采用排除式的方式將村民委員會無權(quán)決定的事項(xiàng)列舉出來。如修訂后的《村組織法》第二十四條列舉了九項(xiàng)涉及村民利益的事項(xiàng)，規(guī)定這些事項(xiàng)須經(jīng)村民會議討論決定方可辦理。二是在某些條文中間接性的規(guī)定了村民委員會所擁有的一些權(quán)利。如修訂后的《村組織法》第二十一條規(guī)定了村民會議由村民委員會召集，第二十六條規(guī)定村民代表會議由村民委員會召集。這兩個(gè)條文從表面上看似乎是在規(guī)定村民委員會的職責(zé)，而實(shí)際上，即使提議村民達(dá)到法定人數(shù)，如果村民委員會執(zhí)意不召集大會，或以各種理由推脫不召集大會，村民也無可奈何，因?yàn)樾抻喓蟮摹洞褰M織法》并未規(guī)定如果村民委員會不按規(guī)定召集村民會議或村民代表會議將受到何種懲處。換句話說，在召集村民會議和村民代表會議上，村民委員會有足夠的自由。因此，召集村民會議和村民代表大會也是法律賦予村民委員會的一項(xiàng)權(quán)利。誠然，由于村民委員會權(quán)利更多的是結(jié)合各個(gè)村落自身的特點(diǎn)通過村規(guī)民約的方式予以規(guī)定，這是對立法的一種制約，以致立法者無法通過列舉的方式規(guī)定村民委員會的權(quán)利，但修訂后的《村組織法》并未對村民委員會的權(quán)利予以確切規(guī)定，其自身帶有很大的模糊性，這是客觀存在不容置疑的事實(shí)。

(二)村民委員會權(quán)利在實(shí)踐中的動態(tài)沖突由于人類是一個(gè)個(gè)的個(gè)體存在，不同的個(gè)體之間必然存在著利益和價(jià)值的沖突，而這些利益和價(jià)值的沖突由法律的形式表現(xiàn)出來就是權(quán)利的沖突。我們將權(quán)利沖突定義為，由于權(quán)利邊界的模糊性而產(chǎn)生的兩個(gè)或兩個(gè)以上的主體間的權(quán)利矛盾關(guān)系或者因行使權(quán)利而導(dǎo)致他人受到損害的行為。而正是因?yàn)闄?quán)利沖突的存在，我們才有必要對權(quán)利邊界進(jìn)行界定。在現(xiàn)代社會中，權(quán)利沖突無處不在，當(dāng)然，村民委員會的權(quán)利也不例外。郭道暉教授認(rèn)為權(quán)利沖突，一是指不同權(quán)利內(nèi)容之間的沖突，這是權(quán)利設(shè)定時(shí)的內(nèi)在沖突或靜態(tài)沖突;二是指權(quán)利行使時(shí)發(fā)生的沖突，即動態(tài)沖突。聯(lián)系到村委會權(quán)利上，靜態(tài)沖突即是指立法者在制定法律時(shí)由于立法經(jīng)驗(yàn)不足或者權(quán)利本身固有的問題所導(dǎo)致的村民委員會權(quán)利與其他權(quán)利主體所享有的權(quán)利之間的沖突，而動態(tài)沖突則是指實(shí)踐中村民委員會與其他權(quán)利主體在行使權(quán)利時(shí)所發(fā)生的權(quán)利沖突。在這里，我們所討論的僅僅是動態(tài)沖突。而在法律中，權(quán)利在國家意義的對立面為權(quán)力，權(quán)利沖突出現(xiàn)的兩種方式就被限定為權(quán)利與權(quán)力的沖突，權(quán)利與權(quán)利的沖突。因此，從我們所討論的動態(tài)沖突中，包括了村民委員會權(quán)利與村民權(quán)利以及村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)之間的沖突。1．村民委員會權(quán)利與村民權(quán)利的沖突《村組織法》規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村民委員會自治組織的這一性質(zhì)決定了村民委員會權(quán)利具有很大的能動性和不確定性。同時(shí)因?yàn)榇迕裎瘑T會具有管理公共事務(wù)的職責(zé)，這一職責(zé)又使其具有了公權(quán)力的色彩。“當(dāng)行政行為忽視對權(quán)力的制約時(shí)，常常導(dǎo)致公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的失衡。”因此，村民委員會的這兩個(gè)特點(diǎn)直接導(dǎo)致了村民委員會做的決定常常侵犯村民的各種權(quán)利。這種沖突主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是村民委員會在實(shí)施管理過程中侵犯村民的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等，二是由于村民委員會做出相關(guān)決定的過程中違反法定或者約定的程序，侵犯公民的自治權(quán)這一民主參與權(quán)利。這種村民委員會對村民權(quán)利的侵犯在我國農(nóng)村最常見于村規(guī)民約的制定和村民委員會的選舉上。2．村民委員會權(quán)利與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)的沖突權(quán)利與權(quán)力的沖突歸根到底也是權(quán)利之間的沖突，是掌握權(quán)力的社會群體與未掌握權(quán)力的社會群體之間在權(quán)利爭奪上的沖突，也即是雙方在利益爭奪上產(chǎn)生的沖突。村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)的沖突也是如此，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會存在利益矛盾時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了自身的利益需求，會通過行使行政權(quán)來抑制處于其對立面的村民委員會的權(quán)利主張，此時(shí)，雙方就產(chǎn)生了權(quán)利沖突。而在這一組權(quán)利沖突中，有越權(quán)行為的一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。《村組織法》第五條規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的工作。”同時(shí)又規(guī)定:“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”除此之外，有些事項(xiàng)本應(yīng)是村民委員會自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了自身的利益，也可能插足干預(yù)，操控村民委員會，此時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就侵犯了村民委員會的自治權(quán)，而由于法律規(guī)定的模糊性，哪些事項(xiàng)屬于村民委員會自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，哪些事項(xiàng)屬于村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成的事項(xiàng)，在實(shí)踐中是很難辨別出來的，而且，在承擔(dān)責(zé)任時(shí)又可能出現(xiàn)雙方都不作為的現(xiàn)象。

二、根據(jù)村委會權(quán)利來源探究我國村委會權(quán)利的現(xiàn)有邊界

由于其自身的特點(diǎn)以及立法局限，村民委員會的權(quán)利很難用列舉式的方式表述出來，對村民委員會的權(quán)利也就無法從權(quán)利本體上進(jìn)行概括，因此，本文選擇通過其權(quán)利來源探究其現(xiàn)有邊界。

(一)村民委員會權(quán)利的歷史來源村民委員會權(quán)利形成的歷史與我國民主化和法制化的進(jìn)程是密不可分的，村民委員會權(quán)利伴隨著村民自治的形成而形成。1978年改革開放以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在我國得到普遍推行，這一經(jīng)濟(jì)體制的變化帶動了相應(yīng)的社會管理體制的產(chǎn)生，村民委員會由此產(chǎn)生。1980年，我國第一個(gè)由村民自發(fā)組織產(chǎn)生的村民委員會在廣西宜山、羅城兩縣產(chǎn)生;1988年，《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》開始試行;1998年，《村民委員會組織法》正式頒布實(shí)施，使村民自治正式登上我國法治舞臺;2010年，再次對《村民委員會組織法》進(jìn)行了修訂，這使得我國的村民自治更加民主化、法制化。由村民自治在我國發(fā)展的這一歷程可以看出，村民委員會權(quán)利最初來源于村民授予，而在其逐步發(fā)展的過程中，國家以法律的形式將其確定下來，賦予其合法地位。而在社會中，村民委員會權(quán)利與國家公權(quán)力的磨合交往、民主進(jìn)程下，國家又將部分公權(quán)力讓渡給了村民委員會。村民委員會權(quán)利由此形成。

(二)村民委員會權(quán)利的現(xiàn)實(shí)來源現(xiàn)實(shí)社會中，村民委員會權(quán)利包括法定權(quán)利和村民通過村規(guī)民約授予的權(quán)利，以及一些相對次要的其他實(shí)在權(quán)利。因此，這一權(quán)利在現(xiàn)實(shí)社會中的主要表現(xiàn)形式是村規(guī)民約和法律規(guī)范。1．法律授權(quán)在村民委員會的兩種權(quán)利中，國家通過法律規(guī)范的形式授予村民委員會的權(quán)利即法定權(quán)利應(yīng)該說是其最基本的權(quán)利，只要是村民委員會都應(yīng)享有的權(quán)利，而村民委員會通過其他形式獲得的權(quán)利都應(yīng)以此為基點(diǎn)展開，不應(yīng)與其相違背。我國主要在《村組織法》中對村民委員會的權(quán)利加以規(guī)定。2．村規(guī)民約授予盡管法律對村民自治已有規(guī)定，但中國地大物博決定了中央立法難以兼顧到農(nóng)村生活的方方面面，加之每個(gè)村落都有著自己獨(dú)特的現(xiàn)實(shí)狀況，村落之間的差異性使得法律條文無法覆蓋村民生活的每一個(gè)細(xì)節(jié)。此時(shí)，需要村規(guī)民約來彌補(bǔ)國家立法的不足。村規(guī)民約是村民在法律框架下按照習(xí)俗根據(jù)村情，共同約定的一種自我管理、自我教育、自我約束的行為規(guī)范，體現(xiàn)了村民的意志和利益。因其鄉(xiāng)土性、地域性、自發(fā)性、內(nèi)控性的特點(diǎn)，彌補(bǔ)了行政管不好，法律管不上的空白。這里的村規(guī)民約是書面形式的，包括名稱不同的《村民公約》、《村規(guī)民約》等。在村規(guī)民約中，各個(gè)村落會根據(jù)村落自身的實(shí)際授予村民委員會一些權(quán)利，當(dāng)然，我們也應(yīng)看到，村規(guī)民約不同于國家法律，其賦予村民委員會的權(quán)利對村民有約束力，而無強(qiáng)制力。

三、村民委員會權(quán)利邊界的重新界定

孟德斯鳩在《論法的精神》中曾有這樣一句話:“一切有權(quán)的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)的人行使權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”其深刻闡述了權(quán)利邊界之重要性。權(quán)利實(shí)質(zhì)上是利益在各權(quán)利主體之間如何分配的設(shè)計(jì)，這種設(shè)計(jì)往往以制度的形式表現(xiàn)出來，而各個(gè)主體行使權(quán)利的范圍與框架就形成了權(quán)利的邊界。西方有一句著名的諺語:“一個(gè)人揮舞胳膊的自由止于別人鼻子的地方。”意思是一個(gè)權(quán)利主體行使權(quán)利的極限在于不能侵害到他人的權(quán)利，也就是說如果權(quán)利主體之間各自權(quán)利都界定得很清楚，各行其道，無越權(quán)之舉，從理論上講上是不會發(fā)生權(quán)利沖突的，而實(shí)踐中恰恰相反，如村委會與其他權(quán)利主體之間權(quán)利沖突大量存在，這說明當(dāng)前通過法律及村規(guī)民約劃分出的村委會權(quán)利邊界存在很大問題。因此，重新界定權(quán)利的邊界是化解村委會權(quán)利與其他權(quán)利沖突最為直接有效的手段。

(一)權(quán)利邊界重新界定中應(yīng)考慮的問題如前所述，村民委員會權(quán)利主要由法律規(guī)范和村規(guī)民約予以規(guī)定，而目前我國法律對村民委員會的權(quán)利規(guī)定集中在《中華人民共和國村民委員會組織法》中，但其中關(guān)于村民委員會權(quán)利采用排除式以及間接提及的方式予以規(guī)定，在實(shí)踐中操作性差，因此，我們必須建立一套可執(zhí)行的規(guī)范體系，用以具體指導(dǎo)村民委員會的行為。對于重新界定村委會的權(quán)利邊界，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)問題:第一，在權(quán)利邊界的宏觀劃定上應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮村民。村民是村民自治中處于弱勢的一方，從理論上來看，我國的村民自治是由村民做主、自我管理的一種制度，但實(shí)踐中，許多村落中的大多數(shù)事務(wù)往往都是由村委會自行拍板決定的，并未經(jīng)由村民大會或村民代表大會民主討論決定。誠然，許多村委會未依照法律和村規(guī)民約辦事是一方面的原因，而另一方面，村落中的事務(wù)具體繁雜，也無法做到事無巨細(xì)都由村民大會或村民代表大會一一討論，這就導(dǎo)致實(shí)踐中的村委會自治代替了村民自治。因此，在設(shè)定權(quán)利邊界的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)給村民相對于村委會更大的權(quán)利空間。第二，對村委會權(quán)利的界定應(yīng)當(dāng)細(xì)致明確。現(xiàn)有《村組織法》對村委會權(quán)利的界定存在著很大模糊性，正是這一原因?qū)е铝饲笆龅囊幌盗袥_突。以制定村規(guī)民約為例，具體制定流程、程序、違反后的問責(zé)機(jī)制、是否每一條都需由村民大會討論通過、若未通過的條款村委會是否有權(quán)自行制定、若鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村規(guī)民約制定時(shí)村委會有權(quán)采取何種措施，這些內(nèi)容都需要加以明確和細(xì)化。只有將村委會享有的每一項(xiàng)權(quán)利都予以明確規(guī)定，予以透明化，才能保證權(quán)利在陽光下運(yùn)行，才能防止沖突的發(fā)生。

(二)權(quán)利邊界的重新界定如前所述，我們很難從本體上對村委會權(quán)利進(jìn)行界定，因此，我們不妨圍繞村委會權(quán)利產(chǎn)生的沖突主要包括村委會權(quán)利與村民權(quán)利間的沖突、村委會權(quán)利與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)之間的沖突的角度對其邊界進(jìn)行一一界定。而第一種沖突又包括村委會分別作為公權(quán)力主體與私權(quán)力主體時(shí)與村民權(quán)利間發(fā)生的沖突。當(dāng)村委會作為公權(quán)力主體與村民權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，其實(shí)就是公權(quán)與私權(quán)的沖突，此時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把握公共利益優(yōu)先的原則，將公共利益作為衡量權(quán)利行使當(dāng)與不當(dāng)?shù)倪吔纭Ｒ簿褪钦f，村委會作為公權(quán)力主體行使權(quán)利時(shí)(無論其所行使的權(quán)利是否為本村之村規(guī)民約所明確規(guī)定)，一旦侵犯了村民集體的公共利益就已超越自己權(quán)利之邊界，而此時(shí)公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是一村絕大多數(shù)村民之利益。這樣一來，就能有效克服村規(guī)民約之邊界下的弊端，即便村委會通過村規(guī)民約改變了自己所享有的權(quán)利，一旦與村民集體公共利益相違背，即為越權(quán)之舉。當(dāng)村委會作為私權(quán)利主體與村民權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，實(shí)質(zhì)上是私權(quán)與私權(quán)的沖突，此時(shí)不宜也無法通過事先的制度設(shè)定來對沖突予以調(diào)節(jié)，在這種情況下，通過個(gè)案調(diào)節(jié)的方式對權(quán)利邊界進(jìn)行限制是更為合理的。在私權(quán)領(lǐng)域，權(quán)利之間應(yīng)是完全平等的，因此，在具體的個(gè)案中，我們應(yīng)秉著私法領(lǐng)域的公平原則和權(quán)利平衡原則來裁量其權(quán)利的邊界，不應(yīng)賦予任何一方權(quán)利大于另一方權(quán)利的特權(quán)，也就是所謂的“非差別對待”;同時(shí)，在個(gè)案中，我們可以采取利益平衡的方法，盡量使雙方權(quán)利沖突所產(chǎn)生的損失降到最低。第二種沖突即村委會權(quán)利與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)間的沖突，在這一權(quán)利沖突中，更多的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)對村委會自治權(quán)的侵犯，此時(shí)，我們更宜通過限定權(quán)利對立面———權(quán)力———的方式來尋找權(quán)利的邊界，權(quán)力對立面之外的便都是權(quán)利的疆域。

即通過限定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)的方式來確保村委會的權(quán)利邊界。也就是說，在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)進(jìn)行設(shè)置時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定其在各個(gè)村委會所能行使的行政權(quán)界限，超過這一界限即為越權(quán)，并賦予村委會救濟(jì)的權(quán)利。而由于各種原因，村委會即使被侵犯自治權(quán)也往往不敢提出救濟(jì)，因此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化各縣級政府監(jiān)管部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)侵犯村委會自治權(quán)的監(jiān)督力度，縣級監(jiān)管部門應(yīng)主動深入基層，了解具體情況，對被侵權(quán)村委會提供救濟(jì)應(yīng)逐漸成為一種常態(tài)。

作者：鄧娜單位：四川大學(xué)法學(xué)院