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當(dāng)前，我國(guó)城市管理領(lǐng)域面臨著較多問(wèn)題，主要表現(xiàn)為行政處罰主體偏多，導(dǎo)致執(zhí)法力量分散，執(zhí)法效力低下；執(zhí)法部門之間職能重復(fù)、交叉，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)相互推委，有利的搶著管、無(wú)利的誰(shuí)也不愿管；城市管理機(jī)構(gòu)繁多和執(zhí)法隊(duì)伍龐大，財(cái)政負(fù)擔(dān)重以及由此引發(fā)的亂收費(fèi)、亂罰款現(xiàn)象。這些問(wèn)題既制約城市管理水平的提高，又損害執(zhí)法隊(duì)伍在人民群眾心目中的形象，嚴(yán)重影響著政府的公信力。解決這些問(wèn)題最根本的出路就是適時(shí)對(duì)我國(guó)原有城市管理執(zhí)法體制進(jìn)行改革。相對(duì)集中行政處罰權(quán)就是其重要組成部分，也是新的大部制改革的重要表現(xiàn)。相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度是指在城市管理領(lǐng)域?qū)⑷舾蓚€(gè)行政主體的行政處罰權(quán)集中由一個(gè)行政主體行使，原有行政主體不得再行使已集中的行政處罰權(quán)制度。此法律依據(jù)主要是《行政處罰法》第16條之規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”。但真正大面積試點(diǎn)是自2002年8月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》，決定正式授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市政府可直接決定開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰工作。至此，該項(xiàng)制度在全國(guó)得到了大面積的開(kāi)展。到2007年，我國(guó)已有千余個(gè)地方政府實(shí)施了相對(duì)集中行政處罰權(quán)。可是由于我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定模糊，缺少相關(guān)實(shí)施細(xì)則，從而導(dǎo)致各個(gè)地方相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政主體設(shè)置、集中處罰范圍、集中行政處罰主體的縱向和橫向關(guān)系均出現(xiàn)了較多混亂。為了進(jìn)一步規(guī)范相對(duì)集中行政處罰權(quán)，完善相對(duì)集中行政處罰權(quán)下一步立法，有必要對(duì)當(dāng)前相對(duì)集中行政處罰權(quán)的相關(guān)模式進(jìn)行比較，分析其各自的利弊得失，探究其在不同城市的適用性，從而為下一步做好這項(xiàng)工作打下基礎(chǔ)。

一、相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政主體設(shè)置比較

（一）行政主體設(shè)置性質(zhì)比較。當(dāng)前我國(guó)承擔(dān)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政主體性質(zhì)主要有兩種，一種是授權(quán)型集中模式。一種是委托型集中模式

授權(quán)型集中模式主要是指行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)或社會(huì)組織的權(quán)力來(lái)源是依據(jù)國(guó)務(wù)院的決定或國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府的決定。其特點(diǎn)有三：一是其依據(jù)國(guó)務(wù)院的行政決定或省級(jí)政府的行政決定；二是其主體是被授權(quán)的行政機(jī)關(guān)，并有獨(dú)立的執(zhí)法資格，自己能承擔(dān)法律責(zé)任；三是其主體與原行使該行政檢查和處罰權(quán)的行政職能機(jī)關(guān)是一種配合協(xié)調(diào)關(guān)系，原行政機(jī)關(guān)不再行使行政決定中已劃出的行政處罰權(quán)。實(shí)踐證明，這種經(jīng)授權(quán)獲得相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政主體，將原分屬于各職能部門的行政處罰權(quán)集中統(tǒng)一行使，既能有效精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)，又能解決交叉執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民的問(wèn)題，其本身?yè)碛忻鞔_的行政執(zhí)法主體資格，特別是其權(quán)力來(lái)源有組織法和行政處罰法的保障，是一種最宜采用的模式。當(dāng)然，這種模式的最大不足主要是機(jī)構(gòu)改革面較大，阻力明顯，程序繁多。“這種模式要經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)人民政府決定，其程序較為復(fù)雜，但復(fù)雜的程序本身也是一種保障。”

委托型集中模式是指一個(gè)具有管理公共事務(wù)職能的組織，接受多個(gè)行政機(jī)構(gòu)或上級(jí)行政機(jī)構(gòu)的委托，在委托權(quán)限和范圍內(nèi)以委托機(jī)關(guān)名義代行委托機(jī)關(guān)的行政處罰職能的活動(dòng)。這種情況產(chǎn)生的原因主要有兩個(gè)方面：一方面，行使集中行政處罰權(quán)的特定執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)部職能結(jié)構(gòu)決定了委托行政處罰權(quán)的存在；另一方面，如前所述，上述授權(quán)型集中模式程序繁多，時(shí)間跨度長(zhǎng)，有些地方為了提高效率，往往不愿采取授權(quán)型集中模式，而改為委托型集中模式，由原行政處罰機(jī)關(guān)把其城市管理的相關(guān)處罰權(quán)通過(guò)委托的方式委托給專門機(jī)關(guān)或組織來(lái)行使。委托型集中模式中，受委托組織的權(quán)力直接來(lái)源于行政機(jī)關(guān)的委托，因而程序簡(jiǎn)便，時(shí)間較短，成本較低，因而也較受歡迎。但如果其操作不當(dāng)，監(jiān)督不嚴(yán)，尤其是后一種原因產(chǎn)生的相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行使，缺陷更是顯而易見(jiàn)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是執(zhí)法權(quán)威性大大折扣，如果在委托的過(guò)程中，委托程序不規(guī)范，委托結(jié)果公開(kāi)性不夠，就會(huì)給行政處罰相對(duì)方產(chǎn)生執(zhí)法主體不合格，執(zhí)法組織亂處罰感覺(jué)，嚴(yán)重影響行政執(zhí)法的權(quán)威性，尤其是按照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，本身就不能隨意委托的行政處罰權(quán)更是如此。二是行政處罰的規(guī)范性不夠。委托執(zhí)法本身是在農(nóng)村等地方不得已而為之的一種形式，如果這種形式被濫用，而又得不到很好監(jiān)督，會(huì)導(dǎo)致受委托組織濫用行政處罰權(quán)，為罰而執(zhí)法，嚴(yán)重影響政府的公信力，近幾年，在一些農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生群體性事件與此也有一定原因。三是行政處罰責(zé)任不明確。從理論上來(lái)看，受委托執(zhí)法所產(chǎn)生的后果應(yīng)由委托機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)，但在現(xiàn)實(shí)中，由于亂委托、濫委托的大量存在，委托執(zhí)法人員的素質(zhì)等原因，委托執(zhí)法機(jī)關(guān)和受委托執(zhí)法組織的職責(zé)很難分清，委托執(zhí)法機(jī)關(guān)也不愿意承擔(dān)執(zhí)法責(zé)任，尤其在縣區(qū)一級(jí)，有些委托不是委托組織自己愿意的，而是縣區(qū)政府指令其必須委托更是如此。

（二）行政主體設(shè)置的方式比較。當(dāng)前，從相對(duì)集中行政處罰權(quán)行使的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式來(lái)看，主要有三種方式：

1.現(xiàn)有職能機(jī)關(guān)集中行使型。此模式的指導(dǎo)思想是重新組合各機(jī)關(guān)的職能，避免新設(shè)部門引起機(jī)構(gòu)膨脹，利用現(xiàn)有行政資源，提高行政效率。其主要做法是調(diào)整現(xiàn)有有關(guān)行政機(jī)關(guān)職能，確定一個(gè)行政機(jī)關(guān)作為集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān)，加掛執(zhí)法隊(duì)伍的牌子，即一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，如青島、長(zhǎng)沙、深圳、合肥等城市基本采取這種模式。這種模式能減少機(jī)構(gòu)設(shè)置，有利于短時(shí)間實(shí)現(xiàn)處罰職能的轉(zhuǎn)換，但其弊端也是明顯的。行使集中行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)容易發(fā)生角色錯(cuò)位，其本身雙重職能及法律地位的附屬性難以保證集中行政處罰權(quán)的公正與效率。

2.現(xiàn)有職能機(jī)關(guān)下設(shè)機(jī)構(gòu)集中行使型。這種模式的特點(diǎn)在于實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)是現(xiàn)有職能機(jī)關(guān)的下設(shè)機(jī)構(gòu)集中行使，該機(jī)構(gòu)在管理體制上不具有獨(dú)立性，不是一級(jí)政府的獨(dú)立組成部門，而是作為一個(gè)行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的、由該部門領(lǐng)導(dǎo)的下設(shè)機(jī)構(gòu)。此種模式的最大優(yōu)點(diǎn)也是不另設(shè)機(jī)構(gòu)，不增加行政編制，甚至執(zhí)法人員也不要太大變化，因而改革面較小，阻力也較小，但其“硬傷”也顯而易見(jiàn)。即使其行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)是經(jīng)過(guò)省級(jí)部門授權(quán)，也很容易讓人相信這是行政委托，而且由于是獨(dú)立行政機(jī)關(guān)的二級(jí)機(jī)構(gòu)，其處罰的獨(dú)立性和公正性令人產(chǎn)生懷疑。

3.新設(shè)專門機(jī)關(guān)集中行使。實(shí)踐中采取這一模式的城市較多，如廣州、大連、珠海、中山等城市。在得到國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府授權(quán)后，新增一個(gè)專門行政機(jī)構(gòu)來(lái)集中行使原由多個(gè)行政機(jī)關(guān)行使的行政處罰權(quán)，而且該機(jī)關(guān)大多作為市政府的組成部門，作為一級(jí)行政機(jī)關(guān)，原行政機(jī)關(guān)不得再行使相關(guān)的行政處罰權(quán)。應(yīng)該說(shuō)，這種模式是一種比較理想的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，它提高了行使集中行政處罰權(quán)的專門機(jī)構(gòu)的法律地位，使該機(jī)關(guān)集中精力實(shí)施好行政處罰權(quán)工作，從而提高行政處罰隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)，保證行政處罰的獨(dú)立性、公平性、專業(yè)性和權(quán)威性，同時(shí)，也使執(zhí)法責(zé)任更加明確、清晰。但其不足之處主要在于增加機(jī)構(gòu)，和當(dāng)前國(guó)家行政體制改革的大方向不相符，所以，較多地方在批準(zhǔn)成立綜合執(zhí)法局的同時(shí)，要求必須撤銷另外一個(gè)政府組成部分即是出于這種種考慮。

（三）行政主體設(shè)置的名稱比較。當(dāng)前已經(jīng)進(jìn)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)的地方，其承擔(dān)集中行政處罰權(quán)的組織名稱也各不相同，如北京、咸陽(yáng)、西安等城市采取的名稱是“某某市城市管理綜合行政執(zhí)法局”；而杭州、溫州、廈門、大連、長(zhǎng)春、濟(jì)南、海口等較多城市采取的名稱是“某某市城市管理行政執(zhí)法局”；濟(jì)寧、三亞等少數(shù)城市采用的名稱是“某某市綜合行政執(zhí)法局”，把城市管理兩字去掉了；還有更少數(shù)城市如鄭州就叫“鄭州市行政執(zhí)法局”。當(dāng)然，名稱叫法雖然不同，但其承擔(dān)的集中行政處罰權(quán)基本相同，不過(guò)，從比較科學(xué)的名稱來(lái)看，還是稱“某某市城市管理綜合行政執(zhí)法局”比較合適，因?yàn)椤俺鞘泄芾怼卑哑涔茌牭姆秶缍ㄇ宄恕．?dāng)然，在當(dāng)前也有一種主張不要“城市管理”四字，因?yàn)殡S著城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)展加快，很多區(qū)縣已經(jīng)把綜合執(zhí)法工作延伸到鎮(zhèn)，所以完全沒(méi)有必要再限定為“城市管理”。但筆者以為，此項(xiàng)工作的開(kāi)展主要還是為城市管理，暫時(shí)還是加上為好。而“綜合”兩字突出了其不同于傳統(tǒng)的行政執(zhí)法。當(dāng)然，也有人提出“行政執(zhí)法”是否太籠統(tǒng)了一點(diǎn)，是否更細(xì)化比如叫“行政處罰局”，關(guān)于這點(diǎn)筆者認(rèn)為倒未必，行政處罰也是行政執(zhí)法的一種，如果太細(xì)了，彈性太小，不利于下一步可能把與行政處罰相關(guān)的其它的如行政檢查、行政強(qiáng)制等執(zhí)法權(quán)也吸收進(jìn)來(lái)，反而不科學(xué)。

二、相對(duì)集中行政處罰權(quán)的管理范圍比較

通過(guò)對(duì)全國(guó)絕大多數(shù)城市行政處罰權(quán)集中的范圍分析來(lái)看，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的范圍主要有大集中模式和一般集中模式。大集中模式以北京和沈陽(yáng)為代表；而全國(guó)大部分城市都是一般集中模式。應(yīng)該說(shuō)，大集中模式集中比較徹底，凡是涉及到城市管理的行政處罰權(quán)基本上都進(jìn)行了集中，而且城市越大，需要集中的處罰范圍也越大，如北京市就集中了了包括市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、城市規(guī)劃、工商行政、公安交通、城市節(jié)水、停車管理、環(huán)境保護(hù)、施工現(xiàn)場(chǎng)、城市河湖、公用事業(yè)、導(dǎo)游業(yè)、市政、交通等14個(gè)方面。沈陽(yáng)市城管執(zhí)法局目前共行使14項(xiàng)職能,包括市容、市政、環(huán)保、園林綠化、房產(chǎn)、文化市場(chǎng)、人防工程建設(shè)、煤炭、建筑市場(chǎng)和施工管理、民政殯葬、公共事業(yè)、城市規(guī)劃、工商行政管理、公安交通管理。這種集中模式有其合理之處，把該集中的都進(jìn)行了集中，免得產(chǎn)生新的職能交叉、權(quán)責(zé)不清現(xiàn)象。但其實(shí)施過(guò)程中阻力較大，需要磨合的時(shí)間也較長(zhǎng)。一般集中模式在目前比較普遍，現(xiàn)有絕大多數(shù)城市在相對(duì)集中行政處罰權(quán)的過(guò)程都采取這種模式，如《安徽省城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)辦法》就明確規(guī)定，相對(duì)集中行政處罰的范圍主要包括城市市容和環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政管理、環(huán)境保護(hù)、工商行政管理、公安交通管理及省人民政府決定調(diào)整的其他行政處罰權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中，據(jù)筆者調(diào)查，安徽省大多數(shù)市、縣都只是集中前七項(xiàng)，而后一項(xiàng)彈性條款暫時(shí)都沒(méi)有集中。這種集中模式的優(yōu)點(diǎn)是集中范圍不大，涉及的處罰機(jī)關(guān)不多，而且集中的行政處罰大多是原單位也很難管理和處罰到位的職權(quán)，所以阻力較小，時(shí)間較短，協(xié)調(diào)難度不大。其不足是具體實(shí)施過(guò)程中容易產(chǎn)生新的職責(zé)交叉、權(quán)能模糊現(xiàn)象。也正是因?yàn)檫@個(gè)因素，所以在當(dāng)前較多地方，大都采取逐步過(guò)渡的形式，即先采取一般集中模式，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)和時(shí)機(jī)成熟以及人們觀念上的逐漸接受，再向北京和沈陽(yáng)學(xué)習(xí)，開(kāi)始較大范圍的集中行政處罰權(quán)。當(dāng)然，行政處罰權(quán)也不是越集中越好，有些不需要集中的集中了反而效果不好。

三、相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政主體縱向管理比較

目前，我國(guó)在中央和省一級(jí)還沒(méi)有設(shè)立承擔(dān)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，所以，縱向管理模式主要是指市、縣（區(qū)）、街道（鎮(zhèn)）這三級(jí)承擔(dān)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)或其它社會(huì)組織之間的管理關(guān)系和管理方式。當(dāng)前，從相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的管理體制和運(yùn)作方式上看：

1.市區(qū)之間主要有市垂直型和市區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)型。市垂直領(lǐng)導(dǎo)型是指僅在市級(jí)設(shè)置行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)，這種權(quán)力全部集中在市級(jí)行政機(jī)關(guān)，其下屬的區(qū)、街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要承擔(dān)管理任務(wù)，無(wú)相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)。這些機(jī)構(gòu)有時(shí)只能作為市級(jí)綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的委托對(duì)行政違法行為進(jìn)行處罰，但不能成為行政處罰的主體。這一模式把集中的行政處罰權(quán)集中到市一級(jí)來(lái)行使，免除了區(qū)和街道的干擾，有利于規(guī)范行政執(zhí)法的行為，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，加強(qiáng)與其他相關(guān)執(zhí)法單位的協(xié)調(diào)。其不足是易導(dǎo)致基層執(zhí)法力度弱化，想管理的沒(méi)權(quán)管理，有權(quán)管理難以管理，看得見(jiàn)的管不著，有權(quán)管的看不見(jiàn)，削弱基層的積極性。一般來(lái)說(shuō)，中小城市可能比較適合這種模式。市區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)型是指市和區(qū)分別設(shè)立集中行政處罰機(jī)構(gòu)，各自都是獨(dú)立的法人，能用自己的名義行使行政處罰權(quán)，區(qū)一級(jí)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)接受區(qū)政府和上級(jí)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)雙重領(lǐng)導(dǎo)。在這種模式下，區(qū)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是主要的執(zhí)法主體，承擔(dān)著絕大多數(shù)的城市行政處罰任務(wù)，市級(jí)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)只承擔(dān)著諸如跨區(qū)的、流動(dòng)的和重大違法的行政處罰任務(wù)，其更多的是對(duì)區(qū)行政執(zhí)法的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)和監(jiān)督。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是把具體的執(zhí)法權(quán)下移，真正使想管的有權(quán)管，實(shí)踐中效果比較明顯，當(dāng)前絕大多數(shù)城市采取的都是這一模式，也比較適合大中城市。

2.市縣之間主要采取的是雙重領(lǐng)導(dǎo)型。這是因?yàn)槭锌h和市區(qū)的不同特點(diǎn)決定的。縣一般離市都有一定距離，而且市縣之間的關(guān)系本身就和市區(qū)之間的關(guān)系不一樣。在這種情況下，如果采取市垂直領(lǐng)導(dǎo)型是不能滿足縣里行政執(zhí)法的要求的，而且也會(huì)導(dǎo)致行政執(zhí)法效率低下。當(dāng)然，縣綜合行政執(zhí)法仍然需要接受市綜合行政執(zhí)法部門的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法監(jiān)督，執(zhí)法相對(duì)人如對(duì)縣綜合行政執(zhí)法的具體處罰不服，既可以向縣人民政府申請(qǐng)復(fù)議，也可以向上一級(jí)綜合行政執(zhí)法部門申請(qǐng)復(fù)議。

3.區(qū)街道（鎮(zhèn)）之間主要有兩種模式。一種是垂直領(lǐng)導(dǎo)型。如北京的海淀、石景山區(qū)、十個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)縣的監(jiān)察分隊(duì)（承擔(dān)集中行政處罰權(quán)）由大隊(duì)垂直管理，分隊(duì)的人財(cái)物都在大隊(duì)；另一種是雙重領(lǐng)導(dǎo)型。在這種模式下也有兩種情況，一種是分隊(duì)的人事管理權(quán)在大隊(duì)，而財(cái)物管理權(quán)在街道辦事處，如北京的崇文、宣武、豐臺(tái)區(qū)；另一種分隊(duì)人財(cái)物的管理權(quán)全部在街道辦事處，大隊(duì)只有對(duì)分隊(duì)工作的考核權(quán)，如北京的東城、西城和朝陽(yáng)區(qū)。

4.縣、鎮(zhèn)（根據(jù)我國(guó)相關(guān)組織法，鎮(zhèn)的管理屬于城市管理）之間主要有垂直領(lǐng)導(dǎo)型和雙重領(lǐng)導(dǎo)型。隨著我國(guó)縣級(jí)政府的發(fā)展和城鎮(zhèn)一體化的加快，越來(lái)越多的市、縣政府不僅開(kāi)始考慮縣級(jí)政府所在地的行政執(zhí)法問(wèn)題，而且也對(duì)較大的鎮(zhèn)、尤其是縣城周邊或市級(jí)周邊的鎮(zhèn)執(zhí)法進(jìn)行了謀劃，較多縣也進(jìn)行了綜合執(zhí)法的試點(diǎn)。從目前來(lái)看，主要有兩種模式，一種是縣級(jí)綜合行政執(zhí)法部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)在鎮(zhèn)的綜合行政執(zhí)法部門只是縣級(jí)執(zhí)法部門的派出機(jī)構(gòu)，人財(cái)物都在縣執(zhí)法部門。這種模式優(yōu)點(diǎn)在于能夠規(guī)范基層行政執(zhí)法，提高基層行政執(zhí)法人員素質(zhì)，改變執(zhí)法形象，其不足主要在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)執(zhí)法配合動(dòng)力不足，縣級(jí)財(cái)政力量欠缺，執(zhí)法成本增高。而雙重領(lǐng)導(dǎo)型主要是指鎮(zhèn)綜合執(zhí)法部門接受同級(jí)鎮(zhèn)人民政府和上一級(jí)綜合執(zhí)法部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，要么是財(cái)物由鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決，人由上級(jí)統(tǒng)一招考培訓(xùn)，要么是人由原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)執(zhí)法人員通過(guò)考試和培訓(xùn)，財(cái)物由上級(jí)解決。但不管哪種情況，業(yè)務(wù)統(tǒng)一由上級(jí)綜合執(zhí)法部門來(lái)領(lǐng)導(dǎo)。

四、相對(duì)集中行政處罰權(quán)的橫向協(xié)作機(jī)制比較

城管執(zhí)法，實(shí)際上執(zhí)行的是其他行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。雖然城管與其他機(jī)構(gòu)之間的行政處罰職能通過(guò)授權(quán)或委托基本上分割的較為清楚、明確，但城管執(zhí)法的有效性依然需要依賴于相關(guān)職能部門的配合，如城管在執(zhí)法時(shí)遇到暴力抗法，則需要公安機(jī)關(guān)的配合和支持；再如，在一些違法情節(jié)的認(rèn)定上，需要通過(guò)檢測(cè)或勘驗(yàn)才能確定，還是需要原職能部門的協(xié)助。正因如此，各個(gè)地方都建立或創(chuàng)新了一些城管部門和其他機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。歸納起來(lái)，大致有以下幾個(gè)方面：

1.綜合行政執(zhí)法部門的上級(jí)部門協(xié)調(diào)制度。如北京市市政管理委員會(huì)負(fù)責(zé)本市城市市政基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生、城市市容環(huán)境綜合整治工作，是北京市城市綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的直接上級(jí)機(jī)關(guān)，也是對(duì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。但從目前運(yùn)行情況來(lái)看，效果不很理想，原因有二：一是職責(zé)太多，對(duì)于城管執(zhí)法的部分無(wú)暇顧及，而且城管執(zhí)法比較繁難，不容易從中獲得較好的激勵(lì)。二是由于市政管理委員會(huì)地位仍然比較低，只是和其他機(jī)構(gòu)平行的一個(gè)行政機(jī)關(guān)，因而其協(xié)調(diào)功能很難得到有效發(fā)揮。

2.聯(lián)席會(huì)議制度。這種制度相比較前一種要好一些，它由不同的政府組成機(jī)關(guān)就相關(guān)執(zhí)法問(wèn)題由政府主要領(lǐng)導(dǎo)召集的一種協(xié)調(diào)機(jī)制，其協(xié)調(diào)的地位相對(duì)較高，協(xié)調(diào)的作用較明顯。但其不足之處主要在于，行政執(zhí)法是一種常態(tài)工作，而聯(lián)席會(huì)議必定是會(huì)議形式，不可能經(jīng)常召開(kāi)，在日常行政執(zhí)法過(guò)程中，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)管轄的事項(xiàng)繁多，多數(shù)事件均需要其他部門配合才可較好地解決，不可能每件事情都來(lái)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議。

3.制度化的移送制度。這種機(jī)制應(yīng)該說(shuō)部分彌補(bǔ)了上述兩項(xiàng)制度的不足。這項(xiàng)制度要求，在制定相對(duì)集中行政處罰權(quán)的具體方案時(shí)，就明確規(guī)定各個(gè)相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法的過(guò)程中如何協(xié)作、如何配合。如其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在檢查或行政執(zhí)法的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)可能需要給予行政處罰的，在固定的時(shí)間內(nèi)向綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)抄送，而綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政處罰的過(guò)程發(fā)現(xiàn)有其他違法的也及時(shí)向相關(guān)行政機(jī)關(guān)抄送或報(bào)送。這種制度用規(guī)范性文件的形式進(jìn)行規(guī)定，并輔之以一定的行政責(zé)任追究，可能會(huì)解決絕大多數(shù)行政執(zhí)法問(wèn)題。當(dāng)然，對(duì)極個(gè)別涉及面和單位比較多或者是重特大執(zhí)法案件，還是通過(guò)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，效果可能更好。

4.派駐員制度。所謂派駐員制度是指對(duì)某些事項(xiàng)非常需要另一單位在執(zhí)法過(guò)程中給予協(xié)助的，經(jīng)協(xié)調(diào)由協(xié)助單位派人專門駐扎在綜合執(zhí)法單位以便隨時(shí)進(jìn)行協(xié)助。這種制度主要針對(duì)公安機(jī)關(guān)派駐公安人員協(xié)助綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法，當(dāng)綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰的過(guò)程中，遇到行政相對(duì)方暴力抗法時(shí)，公安人員對(duì)違法者可能隨時(shí)按照治安處罰法給予處罰，從而維護(hù)綜合執(zhí)法部門執(zhí)法的威嚴(yán)。這種形式對(duì)于解決當(dāng)前綜合執(zhí)法一方面亂用人身自由處罰，而另一方面又經(jīng)常遇到暴力抗法，綜合執(zhí)法部門又無(wú)能為力現(xiàn)象有較好的效果。

應(yīng)該說(shuō)，自國(guó)務(wù)院2002年大面積開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作以來(lái),整體效果還是比較明顯,但由于相關(guān)法律規(guī)定模糊,實(shí)施細(xì)則不配套,相關(guān)理論研究跟不上，導(dǎo)致各地在開(kāi)展這種工作時(shí)好壞不一,不僅承擔(dān)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政主體設(shè)置不

一、實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)領(lǐng)域不一，而且承擔(dān)綜合行政執(zhí)法的行政主體縱向和橫向管理機(jī)制和方式也是千差萬(wàn)別，從而導(dǎo)致實(shí)踐上效果也是良莠不齊。所以，在當(dāng)前，不管是為了規(guī)范綜合行政執(zhí)法行為，提高城市管理水平，提高政府公信力；還是為了提高理論認(rèn)識(shí)，完善相關(guān)法律法規(guī)，都有必要對(duì)其問(wèn)題進(jìn)行更加深入研究。當(dāng)然，關(guān)于這項(xiàng)工作需要研究的還有很多，如綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部如何組建，其執(zhí)法人如何招錄，內(nèi)部如何培訓(xùn)，還應(yīng)該創(chuàng)新哪些工作方法，如何對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督等問(wèn)題，都是需要深入研究的。