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一、聽證程序的基本理論

(一)聽證程序的內涵

聽證制度是從英美普法中的自然公正原則中演化而來的，立法上最早規定聽證制度是1946年美國聯邦《行政程序法》。聽證制度的內涵是“聽取當事人的意見，”尤其是在作出不利于當事人的決定之前，應當聽取當事人的意見，從而體現出行政的公正。聽證程序有廣義和狹義兩種，所謂廣義的聽證是指把行政機關聽取當事人意見的程序統稱為聽證。狹義的聽證是指將聽證界定為行政機關以聽證會的形式聽取當事人意見的程序，是一種正式的聽取當事人意見的形式。在行政程序中應用聽證，對行政機關行政活動起到了約束作用。

（二）聽證程序的功能

確立聽證程序是為了賦予受行政機關決定影響的當事人為自己的權益進行辯護的權利。是利用法律手段促使行政機器有效運轉的管理方法。聽證程序有三大功能：

1、保護功能。聽證的本質在于給有利發表自己意見的機會，允許當事人與案件調查人員當面質證和辯駁，給當事人一種事前自衛的權利。通過這種程序來發現真實，校正片面的認識，總結出正確的處理方案。當事人可以在聽證程序中對付非法行政行為的侵害，維護自己的合法權益。從而維護社會公共利益發揮直接的積極作用。

2、監督功能。行政處罰在行政管理中適用廣泛，要求行政機關在行使行政處罰權時，不得與法律規范相抵觸。它在實際應用中產生了一些積極的正面效應，通過聽證，直接審查行政機關將作出的行政處罰是否正確。對于保證行政處罰的公正性和合法性十分必要，從而促進依法行政，減少行政爭議，提高行政效率。

3、教育功能。通過聽證，教育行政執法人員在行政工作中必須依法行政，公開公正處理或處罰決定，減少行政爭議，改進行政管理，提高執法水平；讓當事人了解法律法規，運用法律的武器保護自己，起到了積極的法制宣傳教育作用；讓旁聽群眾通過雙方辯論獲得法制教育，提高公民法制觀念。

（三）聽證程序的基本原則

聽證程序的兩大基本原則是：公開原則和公正原則。公開原則是聽證程序的基礎，公正原則是聽證程序實現價值的目的，兩者相輔相成。

1、公開原則。公開原則與聽證程序的性質相符，是現代法治國家的一個基本要求，現代法律追求民主、保護公民合法權益，強調行政公開。但涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私除外，聽證應當以公開方式舉行。聽證公開有兩個方面功效：一是有利于保證行政處罰全面、客觀地行使；二是有利于加強公民對行政機關的監督，提高公民的守法意識。

2、公正原則。公正原則是指公平正值，沒有偏私。主要包括兩方面內涵：一是指立法公正，在有關聽證方面，聽證主體包括聽證組織機關、聽證主持人與聽證參與人的聽證權利和聽證義務的設定都應一視同仁，公平對待；二是執法公正，通過賦予當事人告知權、聽證權、陳述權等權利，變以往執法主體對受罰主體的單向管理為雙向制約，變當事人的事后救濟為政府的事先、事中控制，最大限度地規范行政執法，保障管理相對人的合法權益。

（四）聽證程序的分類

聽證程序按實施的時間先后不同分為事前聽證和事后聽證。

1、事前聽證。事前聽證指行政機關作出決定之前進行的聽證。事前聽證有利于保護當事人的合法權益不受行政行為的侵害。促使行政機關在作出行政決定之前聽取行政相對人意見，保證行政決定合法公正性。從而提高行政管理的合理性和科學性。我國行政處罰聽證是正式的事前聽證。

2、事后聽證。事后聽證指行政機關作出決定之后進行的聽證。事后聽證可以方便行政機關迅速作出決定，受到不利影響的當事人可在事后要求進行符合該決定具體情況的聽證。如果不損害當事人的權利，對當事人不產生無法彌補的損失，行政機關可以決定采用事后聽證的形式。如涉及金錢利益的行政裁決，一般采取事后聽證的形式。

（五）行政處罰聽證程序的法律特征

行政處罰聽證是指狹義的聽證，“指在行政機關作出行政處罰決定之前，由行政機關指派專人主持聽取案件調查人員和當事人就案件事實及其證據進行陳述、質證和辯論的法定程序?！雹傩姓幜P聽證程序法律特征為：

1、聽證是由行政機關臨時召集的，聽證由行政機關主要負責人應當事人申請臨時召集。它不同于行政復議和行政仲裁，由法定的復議機構和仲裁庭舉行，也不同于行政、民事和刑事審判，由人民法院進行。在我國不設獨立的行政法院或行政法官，聽證一般是在行政機關內部由負責法制工作的機構組織進行。

2、聽證采取辯論式的審理方式。審理人員站在與案件無關的第三者立場上，由雙方提供證據，互相辯論，審理人員不發表任何意見，只是主持審理過程的進行，充分聽取雙方的意見，并加以辨別的法律制度。

二、我國行政處罰聽證程序的主要規定及存在問題

（一）我國行政處罰聽證程序的主要規定

我國《行政處罰法》頒布以前就已經有了聽證程序的部門規定。如國家稅務總局1990年制定的《稅務機關查處稅務案件辦法〈試行〉》第15條規定：“調查機關和調查人員將認定的事實同被查處的對象見面，認真聽取其申辯，然后寫出調查報告。”又如國家技術監督局1990年7月的《技術監督行政案件辦理程序的規定》第20條至22條規定：“案件調查結束后，承辦人員應當將調查結果和有關證據材料提交技術監督行政部門審理。各級技術監督行政部門應當實行集體審議制度，設立相應的案件審理組織。案件審理組織經集體評議后，提出案件處理意見?！贝送膺€有一些法律、規章明確規定必須經過合議方能作出行政處罰決定，從而保證了執法的公正性。上述一些部門規定是聽證程序的一部分，包含調查者與裁決者相分離的規則。

我國于1996年3月17日八屆人大四次會議通過了《行政處罰法》，《行政處罰法》第42條規定，行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求聽證的權利；當事人要求聽證，行政機關應當組織聽證。當事人不承擔行政機關組織聽證的費用。聽證依照以下程序組織：

A、當事人要求聽證的，應當在行政機關告知后的3日內提出；

B、行政機關應當在聽證的7日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點；

C、除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，聽證公開舉行；

D、聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持，當事人認為主持人與本案有直接利害關系的，有權申請回避；

E、當事人可以親自參加聽證，也可委托1至2人；

F、舉行聽證時，調查人員提出當事人違法的事實、證據和行政處罰建議；當事人進申辯和質證；

G、聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。

當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關規定執行。

綜上所述，可以看出我國行政處罰聽證屬于正式的事前聽證，其主要規定可以歸納為以下幾個方面：

1、聽證的原則。聽證會舉行要求公開原則和職能分離的原則。

(1)公開原則。公開原則便于人民群眾對聽證進行有效的監督，防止行政部門個別人濫用職權，是預防腐敗的關鍵。但涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的除外。

(2)職能分離原則。職能分離原則要求法官不能作自己案件的法官。行政機關內部同一行政處罰案件中從事調查取證、聽證、裁決的行政人員應當彼此獨立、各司其職，不得從事與其職責不相容的活動。職能分離原則克服了我國以往執法職能合并，執法角色多重性所引起的一系列弊端，有利于執法公正性。

2、聽證的范圍。聽證程序適用條件有兩點：一是在聽證適用范圍之內，是實質條件；二是行政相對人提出聽證要求，是程序條件。這兩個條件既反映了公正和民主要求，也體現了行政效率原則。我國聽證的范圍限于行政機關給予責令停產停業、吊銷許可證或執照、較大數額罰款等三種行政處罰案件。行政相對人只有對上述三種案件有權要求聽證。

(1)責令停產停業。責令停產停業是一種嚴厲的處罰，對生產經營會造成較大的經濟利益損失。在使用時要根據違法情節，責令違法者全部或部分停產停業，限期整頓。

(2)吊銷許可證或者執照。是指行政機關依法限制或剝奪違法行為人某種權利或資格的處罰。它也是一種比較嚴厲的行政處罰，要求行政機關在處罰決定前必須充分聽取受處罰人的意見后，在證據確鑿、事實清楚的條件下正式作出。

(3)較大數額罰款。行政機關在適用罰款時享有較大的自由裁量權，有時容易產生顯失公正。所以把較大數額罰款列入聽證范圍是十分必要的。

3、舉行聽證的程序

(1)聽證前的準備：

①當事人申請。當事人受到行政機關責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款，要求舉行聽證的，應當在行政機關告知后3日內向行政機關提出申請；

②通知。行政機關在舉行聽證的7日前將有關聽證的事項告知當事人；

③指定聽證主持人。聽證主持人為非本案調查人員與本案無利害關系人員；

④回避。指定的主持人在舉行聽證前告知當事人有申請回避的權利；

⑤公告。聽證除涉及國家秘密、商業秘密或個人隱私外，必須公開舉行。

(2)聽證舉行：

①主持人宣布聽證會開始，核實到會的調查人員、當事人、和其他有關人員；

②由案件調查人員宣讀指控書，主持人詢問當事人、證人，接受有關證據資料；

③當事人對被指控的事實及相關問題進行申辯；

④當事人、案件調查人員、人就有關事實和法律問題進行辯論；

⑤當事人最后陳述。聽證主持人宣告辯論會結束后，當事人有最后陳述的權利。

(3)聽證筆錄。聽證筆錄是行政機關進行行政處罰的依據，筆錄交當事人審核無誤后由當事人簽名或蓋章。證人證言部分由證人審核無誤后由證人簽名或蓋章。當事人認為有誤的，可請求更正。

(4)聽證后裁決。聽證會結束后，行政機關負責人必須依照《行政處罰法》第38條規定作出處罰決定。

（二）我國行政處罰聽證程序存在的問題

我國行政處罰法是1996年3月頒布的。就《行政處罰法》所規定的聽證程序來說，還存在不完善之處，主要表現以下幾個方面：

1、職能分離制度不嚴謹

職能分離是指從事正式聽證和行政機關裁決的人員，不能從事與聽證和裁決不相容的活動，包括對案件進行追訴的活動以及對追訴事項事先進行調查的活動。聽證中的職能分離指聽證職能與調查職能相分離。我國職能分離是內部職能分離，如聽證主持人由非本案調查人員與本案無利害關系人員擔任，體現了職能分離。規定的不夠嚴謹，一個行政機關同時行使調查、追訴、聽證和裁決職能，在機關實際工作表面上，由三個不同的部門和人員分別行使，職能分離了。事實上并沒有真正職能分離，因為在行政機關內部，案件調查人員與同一處室內部的其他執法人員因案件經常交流經驗，互相往來，難免在主持中出現互相照顧的偏私現象。在一定程度上影響聽證主持人的獨立性，因此，聽證主持人獨立性是職能分離的具體表現。

2、聽證范圍相對狹窄

我國《行政處罰法》第42條規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。當事人不承擔行政機關組織聽證的費用……當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關規定執行?！睆倪@一規定可以看出：

(1)行政機關只對作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定時才有可能適用聽證程序，而對限制人身自由的行政處罰排除在聽證范圍之外。對限制人身自由的行政處罰僅限制在《治安管理處罰條例》有關規定，而在行政處罰中卻沒有體現出其嚴肅性。

(2)“較大數額”罰款規定不明確。從現有的法律規范來看，行政機關適用罰款時享有較大的自由裁量權，缺乏有效的外在監督制約機制，因此在適用中時容易產生顯失公正。

(3)在上述三種行政處罰案件中，當事人要求聽證的，才適用聽證程序，當事人不要求聽證，則不適用聽證。這樣會造成個別人濫用行政權力現象。

3、聽證期限規定的不健全

在《行政處罰法》中，有關聽證期限規定限于聽證前的準備階段：一是為針對當事人的義務。即當事人要求聽證的，當事人應當在行政機關告知后的3日內提出。二是針對行政機關的告知義務。即行政機關應當在聽證的7日前通知當事人舉行聽證的時間、地點。沒有詳細規定整個聽證運行過程中期限。如缺少行政機關啟動聽證的受理期限、多次聽證期限以及聽證筆錄送交期限等。為保護行政相對人的合法權益，有必要完善我國行政處罰的聽證期限。

4、未建立事后聽證

事后聽證指在行政機關作出裁決后再舉行聽證。我國《行政處罰法》只規定了事前聽證，要求當事人在行政機關告知后的3日內提出，沒有規定事后聽證。在實踐中，對來不及舉行事前聽證、情況十分緊急需立即采取措施的案件不適用事前聽證，否則就會造成不可彌補的損失。如對涉及重大產品質量案件盲目地采取事前聽證，就會給違法犯罪分子以喘息機會，如轉移財物、逃跑等，從而造成國家、集體、個人利益的損失，給人民生命健康帶來嚴重威脅。對此類案件，只能適用事后聽證的形式。

三、完善我國行政處罰聽證程序的建議

我國《行政處罰法》首次以法律的形式確立了部分行政處罰中的聽證程序，這是我國行政法制建設進程中的巨大進步。但是，隨著社會民主的發展，我國行政處罰聽證程序服務于廣大人民群眾，具有真正操作性，建議擬從以下幾個方面對我國行政處罰聽證程序進行必要的補充和完善。

（一）完善職能分離制度

我國《行政處罰法》第42條規定，聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持。這一規定要求聽證程序實施內部職能分離制。要達到內部職能分離的關鍵是對聽證主持人作以下嚴格要求。

1、聽證主持人產生遵循的原則

(1)聽證主持人要有很高素質。首先思想道德要好，有較高的政治素質和高度的責任心、正義感，不利用職務之便謀取私利；有較強心理素質，能夠客觀公正地對待案件。其次，法律知識十分精通，在聽證中涉及到有關法律能夠運用自如，尤其對行政執法的專門法律、法規和規章相當熟悉。再次，聽證主持人應具備很強的業務能力，業務水平要過硬，綜合能力應過強，有周密的邏輯思維能力，這樣對案情判斷才會準確無誤。

(2)聽證主持人應該是行政機關中具有相對獨立地位的與本案無利害關系的人員。他們不直接參加具體行政執法，又能掌握各部門執法情況。在聽證中象法官一樣，不偏不倚、執法公正。

(3)聽證主持人應該是不直接參與本案調查人員。聽證主持人只有為非本案調查人員，才能保證站在客觀、公正立場上去調查聽證過程。

2、聽證主持人應明確自已權限

聽證主持人是由行政機關負責指定主持行政處罰案件聽證程序的行政人員。聽證主持人的權力主要有：

(1)確定聽證舉行時間、地點，告知當事人有權申請回避的權利及宣布聽證會開始。

(2)主持辯論會：

①聽取當事人、案件調查人員及人就案件的事實、處罰理由和適用依據等進行陳述、申辯和質證。

②根據案件實際情況，擬作出行政處罰的理由和依據進行詢問；

③對當事人的合法請求予以滿足，使當事人有機會提出一切與本案有關的觀點，監督調查人員履行舉證責任；

④隨時把握聽證的目的和主題，防止聽證程序離題或延滯；

⑤維護聽證秩序，根據情況宣布聽證是否中止、結束或延期。

(3)審閱聽證筆錄。簽名或蓋章后聽證會筆錄具有法律文書效力，是行政處罰裁決的依據。

(4)向行政機關負責人提出行政處罰的處理意見。聽證主持人不行使裁決權，但可以提出具體的處理意見，由行政機關負責人作出決定。

（二）聽證程序的適用范圍有待進一步擴大

《行政處罰法》第8條規定，行政處罰的種類包括：警告、罰款、沒收非法所得和非法財物、責令停產停業、暫扣或吊銷執照、行政拘留以及法律法規規定的其他行政處罰。目前我國行政處罰聽證程序僅局限于責令停產停業、吊銷許可證或執照、較大數額罰款這三項較重的處罰局面。根據行政處罰理論的概括總結，我國的行政處罰分為四種:②一是精神罰，指通過告誡、批評等方式致使當事人遭受精神上、心理上的壓力的行政處罰，主要有警告、通報批評等方式；二是財產罰，指通過當事人遭受財產上的損失的方法懲罰當事人的行政處罰，主要有罰款、沒收財物等方式；三是能力罰（或稱資格罰），指通過中止、剝奪當事人某一資格或從事某一特許行業的能力的方法給予的行政處罰，主要有責令停產停業，暫扣或吊銷許可證或執照等方式；四是人身自由罰，指通過剝奪當事人短期人身自由的方法懲處當事人的行政處罰，我國目前只有兩種形式即拘留和勞動教養。由此可見，在上述眾多的行政處罰種類中我國僅限于責令停產停業、吊銷許可證或執照、較大數額罰款三項處罰列入聽證范圍，對保護相對人利益是不夠的。因此當前擴大行政處罰的聽證范圍就是把行政拘留納入聽證范圍。因為行政拘留是行政處罰種類中最嚴厲的一種，它是限制人身短期自由。應該更審慎、更嚴肅地對待，但在行政處罰聽證程序中卻看不到這種謹慎和嚴肅。為了順應民主、法制的時代潮流，全面充分地保護當事人人身自由權，有必要將限制人身自由的行政處罰列入聽證程序范圍。

（三）健全聽證期限

《行政處罰法》對聽證期限未作專門規定，從加快聽證周轉、提高行政效率角度出發，各行政機關應限定聽證期限：建議限定行政機關啟動聽證的受理期限為當事人提出聽證的10日內，使案件在短期時間內盡快受理；限定調查取證的收集期限為啟動聽證受理的前7日內；明確規定聽證審理最多為3次，每次間隔不超過7日；限定聽證筆錄的送交期限為聽證結束后的3日內。一旦限定了上述期限，聽證程序的實施周期也隨之確定了，防止發生行政機關受理聽證程序案件后不通知當事人聽證和無限期地拖延聽證等現象，抑制聽證行為的專橫性和任意性，提高執法的透明度。

（四）建立事后聽證

當前世界上許多國家在實施聽證程序之前，并不一概采取事先聽證的形式，而是根據不同情況按事先事后兩種形式解決。美國作為較早確立聽證制度法律規范的國家，率先實行事后聽證，而且以事后聽證為主、事先聽證為補充。我國《行政處罰法》將聽證程序僅限于事先聽證的范疇，規定的比較單一。在行政執法中常會遇到緊急情況下，需立即執行的行政處罰案件，實施事先聽證不現實，不給予聽證機會不符合法制要求。如我們在行政執法中打假冒偽劣產品時發現假酒、假飲料，若不及時制止就會給人民生命健康帶來嚴重威脅。新《產品質量法》第49條規定：“生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的產品的，責令停止生產、銷售的產品，并處違法生產、銷售生產品（包括已售出和未售出的產品，下同）貨值金額等值三倍以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節嚴重的，吊銷營業執照；構成犯罪的，依法追究刑事責任?！睆谋Ｗo人民生命健康的角度出發，對涉及重大產品質量案，必須當即執行行政處罰，適用事后聽證的形式。我國已加入世界貿易組織，國家在經濟貿易上與國際接軌，消除了政府設置的貿易和關稅壁壘，實現了貿易自由化，國民經濟呈現上升趨勢，人民生活水平多數達到了小康水平。但加入世貿組織以后，外國企業要更多進來，商品要更方便進來，然而，更重要是國際通用的市場管理規則要進來，這必將對我國的市場經濟法律體系包括公法領域產生極其深刻影響。我國法律制定上要在符合我國國情的基礎上逐漸與國際法接軌。為適應世貿組織的需要，學習美國及發達國家的先進經驗，建議在行政處罰聽行政程序上盡快制定為公共利益和公共安全執行的行政處罰實行事后聽證。