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摘要：

人民銀行作為票據管理部門，依法對空頭支票進行行政處罰管理，但由于現行法律對“簽發空頭支票行為”界定存在一定的局限性，空頭支票行政處罰相關規范性文件存在法律依據、效力不足的風險，空頭支票行政處罰管理仍存在一定程度的法律障礙。

關鍵詞：

人民銀行；空頭支票；法律建議

一、引言

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出，“行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。”，人民銀行作為票據管理部門，依法對空頭支票進行行政處罰管理，但由于現行法律對“簽發空頭支票行為”界定存在一定的局限性，空頭支票行政處罰相關規范性文件存在法律依據、效力不足的風險，空頭支票行政處罰管理仍存在一定程度的法律障礙。

二、我國空頭支票行政處罰管理的相關法律依據

(一)法律層面《票據法》規定了空頭支票的基本概念,明確禁止簽發空頭支票。《行政處罰法》賦予了中國人民銀行可在法律、行政法規規定的范圍內制定金融規章，對空頭支票行政處罰的行為、種類和幅度的作出具體規定的職權。

(二)部門規章層面《票據管理實施辦法》第31條明確規定，“簽發空頭支票或者簽發與其預留的簽章不符的支票，不以騙取財物為目的的，由中國人民銀行處以票面金額5％但不低于1000元的罰款。”

(三)規范性文件層面隨著票據業務的發展，人民銀行以規范性文件形式對空頭支票行政處罰進行更為細致、具體的規定。如：2005年6月1日執行的《關于對簽發空頭支票行為實施行政處罰有關問題的通知》（銀發〔2005〕114號），規定將空頭支票的行政處罰主體由原來的商業銀行改為人民銀行，明確空頭支票行政處罰的依據和標準是《票據管理實施辦法》第31的內容；2010年3月制定的《關于對違法簽發支票行為行政處罰若干問題的實施意見（試行）》（銀發〔2010〕88號），規定對簽發空頭支票行為實施行政處罰要按照“處罰與教育相結合”的原則，列舉施行減輕和免于行政處罰的情形。

三、空頭支票行政處罰管理存在的問題

(一“)簽發空頭支票行為”界定存在一定的局限性現行法律、規章僅對出票人簽發空頭支票或者簽發與其預留的簽章不符的支票，并且不以騙取財物為目的的兩種“簽發空頭支票行為”進行行政處罰管理。而在具體法律事務實踐中，常有金融消費者投訴不法分子以拖延付款為目的，故意簽發支付密碼錯誤或故意簽發賬戶已被凍結、撤銷的支票，使持票人利益受損。從行為性質看，故意簽發支付密碼錯誤或者故意簽發賬戶已被凍結、撤銷的支票，只是與規定的兩種“簽發空頭支票行為”在形式上有所不同，其造成的后果和實質是相同的，都使持票人無法及時拿到款項，都在一定程度上損害了銀行信用，但基層人民銀行在受理此類投訴時，卻困于法律依據不足而不能將其納入“簽發空頭支票行為”行政處罰管理范圍。

(二)空頭支票行政處罰管理的相關規范性文件存在法律依據、效力不足的風險人民銀行總行下發的規范性文件，對空頭支票行政處罰管理進行了具體的操作性規定，是基層人民銀行開展空頭支票行政處罰管理工作的重要依據，但上述文件從法律形式上看，僅是人民銀行制定的規范性文件，法律層級和效力低，并且是以人民銀行內部公文的形式進行流轉印發，并未正式對外界進行公布，而根據我國《行政訴訟法》第四條規定，“行政處罰遵循公正、公開的原則。”“對違法行為給予行政處罰的規定必須公布；未經公布的，不得作為行政處罰的依據。”，從這個角度來說，上述文件存在法律依據不足的風險。

(三)停止對出票人票據使用權存在法律風險人民銀行總行下發的空頭支票行政處罰管理相關文件中規定，對逾期不繳納空頭支票罰款出票人，人民銀行分支機構可以要求銀行停止其簽發支票，對屢次簽發空頭支票的出票人，銀行有權停止為其辦理支票或全部支付結算業務。但上述規定在內容上不符合《行政處罰法》第八條規定的行政處罰種類和設定要求，在法律事務實踐中，若空頭支票出票人以人民銀行要求停止票據造成損失為由提起訴訟，人民銀行及開戶銀行可能面臨一定程度的法律風險。

四、空頭支票行政處罰管理的法律建議

(一)擴充相關法律、規章中關于“簽發空頭支票行為”的法律外延建議在《票據法》中增加“出票人不得故意簽發支付密碼錯誤或簽發銀行結算賬戶已被凍結、撤銷的支票”等內容；補充完善《票據管理實施辦法》，將“故意簽發支付密碼錯誤或故意簽發銀行結算賬戶已被凍結、撤銷的支票，不以騙取財物為目的”的行為納入“簽發空頭支票行為”，由人民銀行進行行政處罰管理。

(二)補充完善《票據管理實施辦法》，提高空頭支票行政處罰的法律位階修改《票據管理實施辦法》，明確可以減輕或者免于空頭支票行政處罰的具體情形，補充完善對出票人逾期不繳納罰款的進行空頭支票行政處罰的相關措施及程序，并以政務公開的形式及時對外界公布，提高空頭支票行政處罰的法律位階。

(三)暫停人民銀行各級分支機構及商業銀行對空頭支票出票人停止票據使用權的行為對拒不履行行政處罰決定的，停止“要求銀行停止其簽發支票”的措施，防范法律風險，可將逾期不繳納罰款的“黑名單”與征信管理系統相銜接，通過征信記錄這一激勵機制，引導其呵護信用。建議根據《企業信息公示暫行條例》（國務院令第654號）規定，聯合工商行政管理部門積極推動空頭支票行政處罰信息的公開公示，將逾期不繳納空頭支票罰款的單位銀行結算賬戶不良信息納入金融基礎信息數據庫管理范圍并向社會進行公布，督促企業及時繳納逾期罰款。

參考文獻:

[1]中國人民銀行上海總部金融服務一部課題組，開展空頭支票保護性墊款業務的可行性[J].金融會計,2009,(2)

[2]王惠萍,韓汾,岳順天.空頭支票管理設想[J].金融會計,2004,(11)

[3]李衍陶.應加大簽發空頭支票處罰[J].基層聲音，2014

作者：李森 單位：中國人民銀行巴州中心支行