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摘要:衛(wèi)生行政處罰既是對衛(wèi)生領(lǐng)域違法行為的制裁，也是對公共秩序的修復(fù)與重構(gòu)。通過對徐州市本級2016—2017年衛(wèi)生行政處罰案件分析，認(rèn)為當(dāng)前衛(wèi)生行政處罰存在案件辦理的案由較為單一、執(zhí)法監(jiān)督行為存在盲區(qū)、部門協(xié)作機(jī)制不夠完善、違法行為糾正機(jī)制沒有建立等問題，亟需及時完善衛(wèi)生法律，提高執(zhí)法能力，規(guī)范執(zhí)法權(quán)力運行，嚴(yán)格落實執(zhí)法制度，加大對衛(wèi)生健康領(lǐng)域違法行為的執(zhí)法監(jiān)督力度，從而確保衛(wèi)生行政處罰設(shè)置目的順利實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞:衛(wèi)生行政處罰；放管服改革；規(guī)范；監(jiān)管

衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作是國家衛(wèi)生健康法律貫徹實施的具體體現(xiàn)，具有較強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性。對違法行為的糾正，特別是對嚴(yán)重衛(wèi)生違法行為進(jìn)行處罰，既是對損害公共利益行為的懲戒，也是維護(hù)正常公共衛(wèi)生秩序和醫(yī)療秩序的重要保障。2016年5月9日，國務(wù)院召開全國推進(jìn)“放管服”改革電視電話會議，提出推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，不斷提高政府效能，這對衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法行為提出更高的要求。在當(dāng)前“放管服”改革的關(guān)鍵時期，如何在“輕審批，重監(jiān)管”的大環(huán)境下做好簡政放權(quán)的“減法”、后續(xù)管理的“加法”，將是衛(wèi)生行政部門面臨的最大挑戰(zhàn)［1］。我們結(jié)合徐州市實際，通過對市本級衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中行政處罰情況分析評估，對處罰行為進(jìn)行總體上的反思，梳理衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中存在問題，以期有利于提升衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法能力，提高事后監(jiān)督效能。

一、徐州市衛(wèi)生行政處罰情況分析

調(diào)取徐州市本級2016—2017年衛(wèi)生行政處罰案件數(shù)據(jù)，分析當(dāng)前衛(wèi)生行政處罰數(shù)量、類型、案由情況。

（一）行政處罰案件總體情況2017年徐州市本級衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)共計立案114件，同比（2016年立案108件）增長5．56％。2017年結(jié)案108件，同比（2016年結(jié)案86件）增長了25．58％。2017年罰沒款金額165．5萬元，同比（2016年案值86．4萬元）增長91．55％。（見表1）

（二）衛(wèi)生行政處罰類型2016年，衛(wèi)生行政處罰案件中，醫(yī)療衛(wèi)生類47件，占處罰總量的43％；傳染病防治類22件，占處罰總量的20％；公共場所類和放射、職業(yè)衛(wèi)生類均為18件，占處罰總量的17％；計劃生育類3件，占處罰總量的3％。（見圖1）2017年，衛(wèi)生行政處罰案件中，醫(yī)療衛(wèi)生類39件，占處罰總量的34％；放射和職業(yè)衛(wèi)生類29件，占處罰總量的25％；傳染病防治類28件，占處罰總量的25％，其中醫(yī)療機(jī)構(gòu)傳染病防治監(jiān)督類21件，餐飲具集中消毒衛(wèi)生類1件，消毒產(chǎn)品類6件；公共衛(wèi)生類16件，占處罰總量的14％，其中公共場衛(wèi)生類10件，生活飲用水類3件，涉及生活飲用水安全產(chǎn)品類3件；計劃生育類2件，占處罰總量的2％。（見圖2）

（三）衛(wèi)生行政處罰案由特點通過對2016－2017年徐州市本級衛(wèi)生行政處罰案件案由進(jìn)行分析，職業(yè)衛(wèi)生類的案件案由多為違反《放射診療管理規(guī)定》類，醫(yī)療衛(wèi)生類的案件案由多為違反《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》類，傳染病防治類的案件案由多為違反《醫(yī)療廢物管理條例》類，公共衛(wèi)生類的案件案由多為違反《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細(xì)則》類，且兩年案由組成比例差別不明顯。（見表2）

二、當(dāng)前衛(wèi)生行政處罰存在的問題

通過對近兩年衛(wèi)生行政處罰情況分析，徐州市注重加強(qiáng)對公共衛(wèi)生和醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的監(jiān)管，對違法行為給予相應(yīng)懲戒，體現(xiàn)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的連續(xù)化、規(guī)范性。但是對照“放管服”改革提出的“實施有效后續(xù)監(jiān)管、推動形成失信聯(lián)合懲戒機(jī)制”的要求，衛(wèi)生行政處罰行為仍存在以下問題：

（一）衛(wèi)生監(jiān)管職能發(fā)揮不充分衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作在不同層級衛(wèi)生監(jiān)督部門承擔(dān)不同任務(wù)，但總體而言，省、市、縣之間面臨的監(jiān)督任務(wù)逐級增加，但衛(wèi)生執(zhí)法人員數(shù)量卻依次逐級遞減，使得基層衛(wèi)生監(jiān)督部門承擔(dān)任務(wù)過于繁重，部分監(jiān)管只能停留在表面，或是傾向于簡單易于操作的監(jiān)督工作，往往違法關(guān)鍵的環(huán)節(jié)卻被忽視、無法深入。通過案件辦理情況分析，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域長期以來衛(wèi)生行政處罰仍以公共場所衛(wèi)生許可證、人員健康證缺失為重點，針對公共場所的其他違法風(fēng)險點沒有深入監(jiān)督。從監(jiān)管職能來看，監(jiān)督執(zhí)法仍不夠全面，總體案件辦理集中在相對熟悉、容易入手的醫(yī)療市場監(jiān)管、傳染病防治、公共衛(wèi)生等三大領(lǐng)域，辦理案件的案由也相對單一，存在案由“復(fù)制”的現(xiàn)象。而對于血液安全、非法醫(yī)療美容等社會關(guān)注的難點問題，由于取證難、隱秘性強(qiáng)、專業(yè)性復(fù)雜的案件，監(jiān)督執(zhí)法力度不足。

（二）監(jiān)管領(lǐng)域與部門存在交叉職能交叉容易導(dǎo)致監(jiān)管“真空”狀態(tài)的存在。由于衛(wèi)生行政部門的監(jiān)管職責(zé)與多個部門之間有協(xié)作、交叉，很多領(lǐng)域存在多頭管理、職責(zé)清單不明確的現(xiàn)象。從橫向來看，主要存在：一是關(guān)于醫(yī)療廢物、醫(yī)院污水監(jiān)管問題。存在衛(wèi)生行政部門監(jiān)管與環(huán)境保護(hù)行政部門監(jiān)管交叉問題，法律對其具體的違法行為權(quán)責(zé)分工不夠明確。二是關(guān)于醫(yī)療廣告監(jiān)督問題。依照《廣告法》相關(guān)規(guī)定，對違法醫(yī)療廣告的日常監(jiān)督及違法行為的調(diào)查處理由工商行政管理部門承擔(dān)，但衛(wèi)生行政部門仍然承擔(dān)部分對違法醫(yī)療廣告的監(jiān)督監(jiān)管工作。三是關(guān)于“醫(yī)托”認(rèn)定的問題。存在公安機(jī)關(guān)與衛(wèi)生行政部門容易造成推諉問題，公安機(jī)關(guān)接到報案后，又交由衛(wèi)生行政執(zhí)法部門進(jìn)行調(diào)查核實。從縱向來看，存在層間監(jiān)管職能不清問題，“屬地管理”與“誰發(fā)證誰管理”兩原則使用不當(dāng)，造成衛(wèi)生行政部門不同層級之間的重復(fù)監(jiān)管、重復(fù)處罰。

（三）衛(wèi)生行政處罰行為不夠規(guī)范衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法具有法律性和專業(yè)性雙重特點。在立法層面，我國衛(wèi)生立法工作起步較晚，部分法律條款提倡性內(nèi)容過多，法律責(zé)任條款沒有一一對應(yīng)，導(dǎo)致行政處罰無法實施。例如，《公共場所衛(wèi)生管理條例》等法律制定時間較早、內(nèi)容滯后、處罰內(nèi)容偏輕，導(dǎo)致違法成本低，衛(wèi)生行政處罰無法達(dá)到懲戒效果。在實施過程中，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的衛(wèi)生專業(yè)性較強(qiáng)，部分衛(wèi)生執(zhí)法人員知識儲備不足，對違法行為的把握定性不準(zhǔn)，做出行政處罰時容易造成“同案不同罰”等情況。同時，衛(wèi)生執(zhí)法人員長期在一線執(zhí)法，經(jīng)常面臨來社會的人情因素，再加上不同層級的衛(wèi)生行政執(zhí)法人員專業(yè)水平不同，對案件的深入程度有所不同，在做出處罰裁量時常出現(xiàn)不規(guī)范情況。

（四）失職瀆職風(fēng)險不斷增加隨著法治進(jìn)程加快，法律監(jiān)督部門加大了對行政權(quán)力運行的監(jiān)督制約。近年來，徐州市基層衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了2例失職瀆職案件，涉案人員多為基層衛(wèi)生執(zhí)法人員，集中在一些醫(yī)療市場監(jiān)管等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在社會引起較大的反響。隨著國家“放管服”改革的推進(jìn)，國家、省衛(wèi)生行政部門逐級向基層下放行政權(quán)力，但基層衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)一線執(zhí)法人員缺乏、年齡老化，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法能力不足，監(jiān)督任務(wù)重，容易形成監(jiān)管空白和“零處罰”現(xiàn)象，導(dǎo)致衛(wèi)生行政部門失職瀆職風(fēng)險的增加。

三、思考與建議措施

衛(wèi)生行政處罰實踐證明，衛(wèi)生行政部門在實施行政處罰時，不僅要重點集中于對違法行為的制裁，更要發(fā)揮衛(wèi)生行政處罰的社會效應(yīng)，制止同類違法行為繼續(xù)發(fā)生。結(jié)合當(dāng)前的“放管服”改革和綜合行政執(zhí)法體制改革，應(yīng)該把行政處罰工作納入到衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法整體中去考量，推動衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作發(fā)展。

（一）及時修改完善衛(wèi)生法律衛(wèi)生監(jiān)督事業(yè)的發(fā)展需要有完備的衛(wèi)生法律的支持，現(xiàn)有的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》《公共場所衛(wèi)生管理條例》等衛(wèi)生法律制定時間較早、可操作性不強(qiáng)，無法適應(yīng)當(dāng)前醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)和公共衛(wèi)生的新情況，這給衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法帶來很大的不確定性。隨著法治政府建設(shè)的新要求，衛(wèi)生行政執(zhí)法人員在開展衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中面臨很大風(fēng)險。當(dāng)前，必須在確保法律穩(wěn)定性基礎(chǔ)上，及時根據(jù)當(dāng)前社會發(fā)展對相關(guān)內(nèi)容做出適當(dāng)修改，同時要逐步解決行政處罰等法律實施中存在具體操作問題。衛(wèi)生法律、法規(guī)的制定部門要應(yīng)針對實際工作中遇到的問題加強(qiáng)法律解釋工作，特別是對法律實施中存在較多爭議的部分及時制定具體的實施細(xì)則，為基層衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作提供有效的操作依據(jù)。

（二）提升衛(wèi)生執(zhí)法能力把加強(qiáng)衛(wèi)生行政執(zhí)法隊伍建設(shè)作為規(guī)范行政處罰行為的核心要素。將專業(yè)知識內(nèi)化于心，將公正執(zhí)法外化于行，嚴(yán)格按照法律做出處罰。這樣就從源頭上防止了濫用衛(wèi)生行政處罰權(quán)的行為，減少了處罰不規(guī)范現(xiàn)象，維護(hù)了執(zhí)法的公平性［2］。深入挖掘隱蔽的違法行為，不怕“大案”，不畏“難案”，法定職責(zé)之外的不予觸碰，法定職責(zé)之內(nèi)的必定監(jiān)管，讓行政處罰案件不再簡單、不再淺顯，改變社會對衛(wèi)生行政執(zhí)法部門固有的“偏軟”印象，提升衛(wèi)生行政執(zhí)法隊伍的整體形象。切實解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、基層執(zhí)法力量不足等問題，細(xì)化部門分工，細(xì)化監(jiān)管責(zé)任，將執(zhí)法力量向基層傾斜。結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，建議省級衛(wèi)生行政部門精簡執(zhí)法隊伍，側(cè)重于監(jiān)督政策法規(guī)的落實、細(xì)化行政處罰的裁量標(biāo)準(zhǔn)、厘清不同部門間的法定職責(zé)等；市級衛(wèi)生行政部門下放部分監(jiān)管權(quán)力，將精力主要放在重大案件的辦理、工作思路的創(chuàng)新、監(jiān)管領(lǐng)域的健全、案由的拓展和深入等方面，旨在探索創(chuàng)新的優(yōu)秀做法。縣、區(qū)級衛(wèi)生行政部門增加基層執(zhí)法隊伍投入，壯大基層執(zhí)法隊伍，全面落實監(jiān)督執(zhí)法任務(wù)，降低失職瀆職風(fēng)險。加強(qiáng)對管理相對人開展多種形式的專業(yè)培訓(xùn)及普法教育，做到一次執(zhí)法檢查就是一次普法，最終達(dá)到全行業(yè)自律、執(zhí)法部門執(zhí)法、社會監(jiān)督的良好效果。

（三）嚴(yán)格落實執(zhí)法記錄等三項制度結(jié)合衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實際，嚴(yán)格落實行政執(zhí)法信息公示制度、重大行政執(zhí)法決定法制審查制度、落實行政執(zhí)法全過程記錄制度等三項制度。按照“誰執(zhí)法、誰公開、誰負(fù)責(zé)”原則，及時公示全市衛(wèi)生計生行政執(zhí)法信息，向公民、法人和其它組織公開當(dāng)事人基本情況、執(zhí)法主體、違法事實、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法流程和執(zhí)法結(jié)果等信息，提高了衛(wèi)生行政執(zhí)法透明度，促進(jìn)了公正文明執(zhí)法。全面推行信息化執(zhí)法和執(zhí)法全過程記錄制度，規(guī)范執(zhí)法行為，在監(jiān)督檢查、詢問調(diào)查及抽檢采樣等環(huán)節(jié)全程使用執(zhí)法記錄儀，及時固定相關(guān)證據(jù)，確保衛(wèi)生行政執(zhí)法工作程序公正。重視群眾投訴舉報工作，及時受理和查處公眾反映的衛(wèi)生違法行為，做到件件有回音，事事有著落。在日常監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)需要立案調(diào)查的違法行為，及時立案，及時取證，做出處罰及時公示，讓權(quán)力在大眾監(jiān)督下運行。進(jìn)一步落實“說理”制度，增進(jìn)行政處罰裁量決定過程的理性與正當(dāng)性，使行政主體必須小心謹(jǐn)慎地做出行政處罰決定，進(jìn)而有效地遏制行政處罰權(quán)的任意和專橫［3］。要加強(qiáng)行政執(zhí)法法制審核制度，進(jìn)一步細(xì)化裁量標(biāo)準(zhǔn)，明確監(jiān)管職責(zé)，杜絕重復(fù)處罰，做到衛(wèi)生行政處罰的公平、規(guī)范。

（四）加大執(zhí)法力度，落實監(jiān)管職責(zé)完善行政審批事項取消下放后的常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)取消下放事項的事中事后監(jiān)管。目前，衛(wèi)生領(lǐng)域的事中事后監(jiān)管依然面臨不少問題，表現(xiàn)在理念轉(zhuǎn)變不到位、法律不完善，監(jiān)管手段跟不上、力量跟不上、部門協(xié)同跟不上等。作為衛(wèi)生行政部門要進(jìn)一步加大執(zhí)法力度，規(guī)范執(zhí)法行為，嚴(yán)格依據(jù)法律、法規(guī)要求執(zhí)法，加強(qiáng)對取消下放事項的事中事后監(jiān)管，防止出現(xiàn)監(jiān)督“缺位”、管理“真空”。主動加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，圍繞群眾關(guān)注的公共衛(wèi)生和醫(yī)療衛(wèi)生重點領(lǐng)域，依法加大行政處罰力度，維護(hù)法律尊嚴(yán)，樹立衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍的形象，增加衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的公信力。

參考文獻(xiàn)

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［2］任文華．規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)力打造陽光衛(wèi)生［J］．中國公共衛(wèi)生管理，2010，26（5）：64－65．

［3］彭慧君．行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范研究［D］．上海交通大學(xué)，2009：13－14．

作者：胡良玉 張源潔 單位：徐州市衛(wèi)生監(jiān)督所