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一、社會轉型:行政國家的公法變遷

行政程序原則之所以重要，主要是因為行政關系過于廣泛，且多種多樣;同時穩定性低、變動性大。單靠制定成文規則來規制，簡直是不可能完成的任務。而法律原則的功能也正在于此，一方面在規則缺位時起到填補作用，一方面在規則意涵沖突或解釋力不夠時起到統領作用。可見，行政程序原則與規則是密切相關的，只有找準社會轉型的趨勢，發現行政關系以及行政程序規則變動的實質，才能不失時機地找到行政程序原則合適的方向和位置。在這一部分，筆者將主要以臺灣地區作為比較研究對象(因為澳門的小社會和與大陸迥異的經濟發展模式使其并不適合作為社會轉型對象與大陸“照鏡子”)。臺灣地區“自1980年代末期前后所展開的行政法治化，使得行政程序觀逐漸由強調宣導與控制的單方控制期，邁向保障人民權益為核心的雙軌單向對立時期”。這與大陸地區的行政法治進程是相似的。

(一)更加廣泛的民主參與筆者完全贊同，這種當前的“雙軌單向”的人文意涵就是“賦予雙方平等的地位，創造合理的通與互動的模式，強調共識與參與”:因為“雙軌”，公民對于政府正在摒除“父母官”的看待方式，甚至也不是“守夜人”或“公仆”，而更像是“伙伴”關系———不是敵人，又難說伴侶，保持平行漸進的距離未嘗不是一種理性考慮;因為“單向”，所以注定了繞不過去，“主權概念已經為公共服務的觀念所取代”。臺灣地區就是這樣一個社會，雖然與大陸相比體量還小得多，但在全球視野下，2300萬人口已超過了絕大多數的國家。1949年后60多年的時間過去，長期的社會發展導致了社會階層的一部分固化。一方面，科技進步和專業分工的細化誕生了各行各業的精英和專家;另一方面，行政委托和行政合同的大量出現使政府其實有所“反依賴”于大眾。縱觀我國大陸地區，公民參與民主的熱情和要求日益迫切。針對反腐、反恐、醫療、社會保障、食品安全等民主聲音尤為強烈，特別是大陸特有的“信訪”與臺灣的“陳情”一道，構成了華人社會的民意上達管道。“行政程序法在轉型社會中，便負有匯納社會力，并提供公平、公開與公正程序的任務。而程序設計中，必然面臨對行政的防腐以及行政效能提升兩個價值的折沖協調。”［7］23行政程序原則就是解決價值沖突的協調潤滑劑，需要在重新制定中考慮傾斜于大眾“看得見的正義”。

(二)全面性的自由化趨勢這一社會趨勢的爆發并不令人意外，主要表現為“體制外的街頭抗爭”。人們開始在民主對話框架外尋找解決問題的方式。臺灣學運占領“立法院”和“行政院”便是之前“嗆扁”等萬人集會的升級版，卻也是“違規版”。“反服貿協定”在激進的臺灣地區人士看起來像是取得了某種“勝利”，但對兩岸關系造成的破壞似乎不可能再靠“體制外”的表現來化解。而就大陸而言，全面的自由化趨勢表現在一部分民粹主義者中:在諸如“抵制日貨”等運動中的犯罪分子。這不同于一般的自由化，它侵犯了別人的基本權利。這種趨勢爆發的原因，如果不提他們自身的問題的話，社會貧富差距過大導致的矛盾積累怕是不得不考慮的議題。掌握資源豐富的人相反不需要榨干腦汁去攫取利益，而越是邊緣于財富權力中心的人越是急需資源來滿足他們最基本的心理需求和生活保障。單獨的“自然正義”不夠“糾偏”于他們已經遭受的歧視，進一步的“能力包含義務”考慮乃是行政程序原則與自由化并進的趨勢。

(三)普遍性的法治化要求大陸和臺灣地區相似的社會現實背景，使得它們同樣提出普遍的法治化要求不是偶然的。臺灣的人口密度比大陸還大，征地拆遷問題便是極具代表性的一類問題。首先是“公益”與“私益”沖突的問題。“公益”在兩岸法律條文中都經常是一個要么作為例外、要么作為兜底條款的關鍵詞，從國家本位來講，提倡“公而忘私”當然是有利的。我國憲法第13條和第14條公私財產權“神圣”與否的規定已然是抬高了過往私益的地位，但其差距也不是一個條文便可便捷厘清。但國家和憲法的目的根本上是為了保障公民的基本權利，包括財產權在內。法律都是憲法的下位法，普遍的法治化就是要求國家落實憲法對人民權利的保障。其次是決策透明化的問題。決策不透明，表面上是一個信息公開的問題，其實是行政相對人與行政機關的相對地位問題。決策是行政機關的事，公民并不必要也并不應當參與其中，但其有權了解關乎自己身家性命(如房屋、耕地、生意等等)的重大結果和決定，其實有時僅僅是最簡單的知情權折射出的對相對人尊重與否的問題。最后是執法文明的問題。中國式城管因其野蠻的執法行為早已成為被戲謔的對象，他們轉而就轉向了另一個極端，無論是“眼神執法”這種“冷暴力”，還是“洋城管”執法、“舉牌賣萌”執法］、“君子協定”執法等等，單說其執法成本無疑是很高的，行政機關采取如此不經濟的執法方式并不是“非常完美”的，這并不完全符合國家與公民之間的根本“契約”。只有不斷推動社會法治化，才是履行這一“契約”的必由之路。

(四)加速中的國際化潮流“國際化是當今國際社會所面臨的現實趨勢，所不同的至少因各國間的利害關系、地緣政治與國家發展的差異，而使此一趨勢對各國的影響表現出不同的強度。”①臺灣地區與美國和日本的交往有得天獨厚的優勢，其也曾在國際化中迷失自己，現今在堅持傳統中國文化的道路上與全球開展著交流與融合。我國大陸地區的國際化程度要比臺灣地區還復雜得多，無論是西部東突“三股勢力”，還是與美國在亞太地區的角逐，抑或是南海地區東南亞和東海地區日本的海疆資源爭端，甚至是包括臺灣地區在內的和平統一問題，都是中國發展的大勢中不得不邁過的重要一步。甚至，除此之外，這種國際化“戰爭”從地理意義上搬到了網絡———管控立法者和參與者，是行政程序原則的一項新課題。正如有學者總結，“解除管制、成本—收益分析、市場取向的管制進路、縮減管制預算、權力下放以及將公務部門任務委托給私人部門……在世界范圍內的不同國家里它們不同程度地代表了公法的新進路。”

二、人本主義:以權利保障和服務效能為中心

行政程序法的價值取向已經過了諸多理論探討和實踐檢驗，概括起來就是權利保障和服務效能兩大方面。筆者認為，此二者并重，區分它們的先后順序不甚明智。故而，文章將主要參考臺、澳地區的成文法原則，從中擷取最具時代借鑒意義的關鍵條文進行篩選和提高，以凝練共識，達成多贏。“正當行政程序的‘一級原則’就是‘自然正義原則’”，而“二級原則”包括“參與原則、中立原則、自治原則、及時原則、救濟原則、程序經濟原則”等等。［15］202在中國式的正義觀念語境中，筆者將具體就其中最切合當前社會現實問題的“二級原則”進行探討。

(一)信息、合作、參與原則“無論立法的時空條件為何，若不能跟上資訊革命的路徑，也不能將行政程序與電子化政府連結，都不能營造一個合乎時代的行政程序法。”電子政務(臺灣地區稱“電子化政府”)是步入21世紀特別是近幾年來的時代產物，其首先離不開公民的互聯網參與和互動，另一方面也是政務公開的陣地，其體現行政程序原則的做法也更加值得關注。據中國互聯網絡信息中心(CNNIC)2014年1月的第33次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2013年12月，中國網民規模達6．18億，互聯網普及率為45．8%。①同時關注臺灣地區，雖然網民整體規模不及大陸，但普及率則更為驚人，12歲以上曾經上網民眾比率在今年上半年達到79．18%，人數達到1，645萬人;全國可上網的家戶數達到694萬戶，比例更是達到84．81%。②而截至2014年4月，澳門互聯網用戶數達到279376，占到澳門人口數量61．45萬人的45．46%，與大陸基本持平，也發展到了一個高峰。③網絡、尤其是微博、微信等兼具通信和媒體功能的新網絡工具，給行政程序帶來了扭轉般的新趨勢，其大大拉平了普通用戶和政府官方賬號的地位，縮短了反映問題的時空距離。有學者敏銳地指出:“此一波政府內部運作的改變，將實質影響人民與機關的互動形態，而究其實，乃是一種新的民主概念的形成。”澳門《行政程序法》第7條和第8條分別規定了“行政當局與私人合作原則”和“參與原則”。這兩項原則的淵源來自于葡萄牙憲法第267、268條，兩原則間有著密切的關系:兩者互相補足，以推動行政當局跟私人對話，增取共識和合作———私人參與行政決策的方式多種多樣，其中最典型是利害關系人在行政當局進行最后決定前有聽證權;而參與原則，利害關系人參與對其有關行政決定原則是一項規范行政當局工作的新原則，亦是民主國家的公民保障制度趨于完善的一項重要工具。“良好組織化的社會、充分的信息公開和信息自由以及完善的公眾參與機制是一個統一的有機整體。一個組織化社會是公眾參與和信息公開制度有效運轉的基礎”。而在這樣的組織化社會中，信息輸入和輸出有著不言而喻的重要性，掌握信息資訊就掌握了民主商談和民主決策的主動權。我國雖然在法律層面還沒有類似臺灣地區的“資訊公開法”，但《政府信息公開條例》已經確定了“公開為原則，不公開為例外”的基本原則，該原則在行政程序法中，應與公民整體的參與和合作作為一個整體，其保障的就是公民“知”的權利。同時，結合臺灣“行政程序法”第9條“注意當事人利益原則”，需要“斟酌其全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則認定事實，如為當事人不利之處分，應將其得心證之理由完整知當事人，始符合本法所揭示之公正、公開與民主原則及增進人民對行政之信賴之立法目的”。行政程序應能夠滿足多元的訴求，這其實是當前中國的行政程序面臨的外部環境，也是我們觀察和分析行政程序的社會背景。因為行政程序原則本來就不是規則主義的，而是實質主義和檢視主義的，所以“中國行政程序的建設必須擺脫只從規范的視角觀察和構建行政程序的思維定勢，……具體來講，就是要關注法治政府的總體推進情況，配合政府改革的流程再造，回應公民權利意識增強的現實”。

(二)非官僚化和效率原則“從傳統的農業社會向現代工業社會的變革中，社會經濟發展必然導致公民政治參與要求的增加。”非官僚化和效率原則規定在澳門《行政程序法》第10條，其本意是考慮程序經濟，但筆者認為，在當前社會情況下，這是提高行政效能、鞏固執政正確性和合法性的十分與時俱進的行政程序法原則。先從經濟角度入手，不難發現，規定此原則的澳門地區的富裕程度是十分可觀的。2013年澳門人均GDP697502澳門元，合87415．8034美元①;臺灣盡管增速已位于“四小龍”之末，但人均GDP也有20985美元②;而根據筆者收集數據和計算，大陸2013年末全國大陸總人口為136072萬人，GDP總量為568845億元人民幣③，經過匯率轉換，2013年人均GDP為6708美元，已經達到了中高收入行列。“鑒于行政機關的財力總是有限，且通常不足以完成所有的法定職責，考慮行政程序的效率不可避免。”大陸與澳門和臺灣的經濟發展水平尚有差距，臺澳兩地尚如此重視行政經濟，大陸立法自然更需列為重中之重。這項原則出自葡萄牙憲法第267條第1款。

“官僚主義對私人生活、本地經濟發展有直接的影響，所以必須降低官僚化的程度，加快行政當局作出決定的速度和效率，符合經濟原則，……非官僚化原則和效率原則之目的是保證合理使用資源、簡化行政手續和增加行政效率……”不過，改革總是痛苦的。就大陸而言，本屆政府承諾五年內不新建樓堂館所，其實就是精兵簡政，非官僚化原則的體現。之所以還有必要將其寫入行政程序法，是因為地方政府有“政令不出中南海”的舊習，僅靠一紙沒有罰則的公文，怕是難以完全約束。寫入法律的同時就意味著可以引入司法審查，便于監督的立體化和客觀中立化。當然，非官僚和效率原則的實施之初定然是有陣痛的，但長遠看來必然符合行政經濟的更高目的。有學者描述:“‘行政程序法’施行后，……一時間雖需付出較多之勞費，如能切實遵守‘行政程序法’之規定，于法律上即立于不敗之地，無需擔心人民嗣后尋求司法救濟時原行政行為遭撤銷，浪費更多行政成本。”所以，為了更進一步地增進人民對行政之信任，奧地利《行政程序法》第37條第2項、德國《行政程序法》第10條、西班牙《行政程序法》第29條等都規定，行政主體一段時間不予答復視為批準，可自行其是———“既然效率是社會的美德，是社會發展的基本價值目標，那么，法律對人們的重要意義之一，應當是它通過界定人們參與社會資源配置的權利，為人們實際配置資源提供必不可少的手段，從而實現銷量的最大化。”我國行政復議法很早就規定了及時原則，而后《石家莊市行政執法條例》《廣西壯族自治區行政執法程序規定》已經先行一步，規定了高效原則。筆者認為，此原則可徑直運用于決定類聽證，如行政處罰、行政許可、城市房屋拆遷行政裁決、環境影響評價、產業損害調查、保障措施調查、反傾銷與反補貼調查、審計、醫療事故技術鑒定等;但對決策類聽證須慎重使用(因行政立法、政府價格決策、城市規劃等的結果影響不特定人的權利義務，范圍廣泛而深遠，此時效率應讓位于公平)。

三、結語

現代社會日趨復雜多變，立法者往往改過嚴格規則主義，轉以裁量主義為立法指導思想，使其所制定的法律規范多具有模糊性之特征，希望以此解決法律規范的滯后性。法律模糊性的本質是立法者授予執法者依據個案具體情況作出裁量，以實現個案的正義，從而原則便有了適用空間。行政程序原則的特殊性就在于它的控制力和變動性。無論最終的行政程序法如何制定，其原則又如何表述，最關鍵的是一直秉承服務理念，增進公民權益，乃是行政程序法原則的最好歸宿。

作者：劉涵單位：北京大學法學院