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行政法是法律體系中的一個(gè)重要法律部門，是調(diào)整國(guó)家行政權(quán)力的行使和由此形成的行政關(guān)系的法律規(guī)范體系。人類文明的發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的加速導(dǎo)致人與自然的關(guān)系和人與人的關(guān)系的復(fù)雜化，各種新型社會(huì)關(guān)系和社會(huì)事務(wù)劇增，權(quán)力作為一種管理能力，其擴(kuò)增也就成為一種客觀的需要。如何折衷與協(xié)調(diào)它們的關(guān)系，使行政權(quán)力行使的效率與個(gè)體效益的公平保護(hù)間實(shí)現(xiàn)利益最大化就成為行政法的價(jià)值所在。行政法自然就具有法的公平、自由、效益、秩序等方面的價(jià)值。具體說來，行政法的價(jià)值體現(xiàn)在控權(quán)上。

一、行政法價(jià)值的必然選擇——控權(quán)

美國(guó)行政法學(xué)家施瓦茨指出，行政法是控制國(guó)家行政活動(dòng)的法律部門。它設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力，規(guī)范這些權(quán)力行使的原則，以及為那些受行政行為侵害者提供法律補(bǔ)救。英國(guó)學(xué)者韋德認(rèn)為，對(duì)行政法的定義，首先可以概括地說：關(guān)于控制政府權(quán)力的法律，這是問題的中心。西方學(xué)者認(rèn)為，行政法的重要職能和作用是對(duì)行政權(quán)力實(shí)行法律控制。所以，控權(quán)就順理成章地成為行政法的價(jià)值基點(diǎn)和重心。

行政法的價(jià)值在于控權(quán)。行政權(quán)的授予是由憲法及有關(guān)組織法授予并加以保障的。控權(quán)與授權(quán)并不排斥。行政機(jī)關(guān)只有先有權(quán)力，才能談得上對(duì)權(quán)力的行使進(jìn)行控制。行政權(quán)力在現(xiàn)代國(guó)家是一個(gè)法律問題，所有權(quán)力都須經(jīng)過法律賦予。從我國(guó)社會(huì)狀況的現(xiàn)實(shí)看，政府是由人民授權(quán)產(chǎn)生的，但是政府從其產(chǎn)生之日起就已經(jīng)有了強(qiáng)大的權(quán)力。西方學(xué)者認(rèn)為：政府必須強(qiáng)大到足以維持社會(huì)穩(wěn)定并抵抗手中掌握權(quán)力的人施加的壓力，如果政府認(rèn)為應(yīng)當(dāng)這樣做的話；但是政府不能強(qiáng)大到企圖使它自己的官員不受法律控制的地步。因此，行政權(quán)本身無須行政法加以保障，因?yàn)樗延衅渌傻膹?qiáng)大力量足以對(duì)它進(jìn)行保障了。對(duì)于處在被管理者地位的公民和組織來說，行政權(quán)更不需要保障。行政權(quán)力本身就具有支配、控制權(quán)力客體的力量，行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)的過程中有權(quán)命令、支配相對(duì)一方，在它們之間無須行政法對(duì)行政權(quán)予以保障。

行政法對(duì)行政權(quán)的控制主要表現(xiàn)在行政權(quán)只有依據(jù)行政法的規(guī)定行使才是合法有效的。行政權(quán)作為一種國(guó)家權(quán)力，它本應(yīng)是人民的、社會(huì)的權(quán)力，但它又是同人民大眾分離的；執(zhí)行這種權(quán)力的人本應(yīng)是社會(huì)的“公仆”，但卻很容易異化為社會(huì)的“主人”。因此，必須以權(quán)力制約權(quán)力。行政法應(yīng)強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)的控制作用，行政法在內(nèi)容上必須以防止行政專橫，強(qiáng)調(diào)保護(hù)公民和組織合法利益不受非法行政行為侵犯為目標(biāo)。所以說，行政法的主要職能是控權(quán)，價(jià)值體現(xiàn)是控權(quán)。

二、控權(quán)作為行政法的價(jià)值取向合乎我國(guó)國(guó)情

“平衡論”在我國(guó)行政法學(xué)界甚為流行，其觀點(diǎn)的基本含義是：在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)的關(guān)系中，權(quán)利義務(wù)總體上應(yīng)當(dāng)是平衡的。筆者認(rèn)為，把平衡作為行政法的理論基礎(chǔ)或價(jià)值取向并無多大意義。平衡論者認(rèn)為，平衡論也就是兼顧性，即兼顧國(guó)家利益、公共利益和個(gè)人利益。應(yīng)該說，兼顧這三者的利益，是我國(guó)所有法律調(diào)整利益關(guān)系應(yīng)遵循的價(jià)值準(zhǔn)則，并非行政法所特有。從這點(diǎn)上講，把平衡作為行政法的價(jià)值取向就顯得華而不實(shí)。

行政法治建設(shè)的目標(biāo)，就是要依法行政；而依法行政的關(guān)鍵是要正確解決行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和公民、組織的合法權(quán)益的關(guān)系，從而將國(guó)家、集體和個(gè)人的利益有機(jī)地、合理地統(tǒng)一起來。這不僅僅是一個(gè)政府和公民之間權(quán)利義務(wù)的平衡問題，實(shí)質(zhì)上是指權(quán)利義務(wù)的對(duì)應(yīng)性，而且僅僅是在具體的法律關(guān)系中表現(xiàn)出來的。行政法律關(guān)系是行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力過程中產(chǎn)生的，必然表現(xiàn)為一種權(quán)力關(guān)系，而任何權(quán)力關(guān)系都具有支配的特征。行政機(jī)關(guān)在這一關(guān)系中是權(quán)力主體，而公民或組織則是行政權(quán)力的客體。行政權(quán)力作為一種國(guó)家權(quán)力本身就具有支配、強(qiáng)制的力量，作為行政權(quán)力客體的公民和組織必然服從于由行政權(quán)力主體行使的這種權(quán)力。無論是在權(quán)利義務(wù)的立法分配上，還是在行政權(quán)力的行使過程中，它們都沒有平衡可言。在行政關(guān)系中，政府與公民之間的權(quán)利義務(wù)恰恰是以不平衡為特征的。從根源上講，政府的權(quán)力正是人民所賦予的，在總體上很難說是平衡的。實(shí)際上，平衡只是一種理想。在中國(guó)這樣一個(gè)有著漫長(zhǎng)封建歷史，法制不健全不完善，人治思想重于法治思想，經(jīng)常權(quán)大于法的國(guó)度，不可能做到所謂的平衡。中國(guó)傳統(tǒng)法律文化的一個(gè)特征就是強(qiáng)調(diào)義務(wù)、漠視權(quán)利，法律一向與倫理道德一起作為統(tǒng)治階級(jí)統(tǒng)治人民的工具，法律是用來治理老百姓的。在法律關(guān)系中，官是主體，民是客體，法長(zhǎng)期被視為階級(jí)統(tǒng)治的工具，而不被認(rèn)為有保障私權(quán)之功能。這一事實(shí)在新中國(guó)成立后若干年間并無根本改變。中國(guó)進(jìn)入改革開放時(shí)期后，這種狀況才有所變化，較多私法性質(zhì)的法律得以頒布實(shí)行，公民權(quán)逐步得以確立和保障，人民的權(quán)利意識(shí)逐步增強(qiáng)。1990年10月1日實(shí)施的行政訴訟法首次以法律的形式保障民告官的權(quán)利，這是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的飛躍。然而，從司法實(shí)踐中看，在我國(guó)，控權(quán)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，尚無法消解行政權(quán)對(duì)公民權(quán)的侵犯。

長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制賦予國(guó)家無所不包、無所不能的權(quán)力。公共權(quán)力的無限擴(kuò)張，導(dǎo)致公民私域的狹窄，公民的權(quán)利與自由受到極大的壓抑。當(dāng)由國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向發(fā)揮市場(chǎng)作用的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)，社會(huì)現(xiàn)實(shí)強(qiáng)烈需要建立一套與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律制度。這自然迫切要求對(duì)行政權(quán)力的行使設(shè)置必要的法律限制，使國(guó)家權(quán)力的行使有個(gè)范圍，政府不再陷入過于瑣碎具體的管理事務(wù)而不能自拔。而公民個(gè)體也能獲得自我發(fā)展的自主性，能夠捍衛(wèi)自身利益，對(duì)權(quán)力施加一份影響。所以，把控權(quán)作為行政法的價(jià)值對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的成功轉(zhuǎn)型具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

三、行政法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)

控權(quán)就是對(duì)行政權(quán)力加以制約，以保護(hù)公民權(quán)。如果僅僅依賴于司法審查，該目標(biāo)是難以達(dá)到與實(shí)現(xiàn)的。行政法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)應(yīng)以行政自律為基礎(chǔ)，兼以權(quán)力制衡與權(quán)利制衡，并適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)之需要，強(qiáng)化管理，弱化行政，日益縮減強(qiáng)制性行政權(quán)力范圍，拓寬民主領(lǐng)域。具體講，包括以下三個(gè)方面：

一是行政自律。要求明確行政權(quán)力性質(zhì)、授予目的及范圍，合理規(guī)定行政職權(quán)、職責(zé)，并使二者相統(tǒng)一，以利于正常行政秩序的維持和公民利益的保護(hù)。行政實(shí)體法與程序法并重，并以富含公正和效率之行政程序防止行政權(quán)濫用。要健全行政內(nèi)部監(jiān)督制度。

二是以立法權(quán)、司法權(quán)制約行政權(quán)。我國(guó)實(shí)行議行合一的政治體制，行政機(jī)關(guān)從屬于權(quán)力機(jī)關(guān)。由于立法權(quán)的主導(dǎo)地位，行政權(quán)從屬于立法權(quán)，因此立法權(quán)對(duì)“控權(quán)”來說是最為有效的。司法權(quán)對(duì)行政權(quán)力的制約主要通過司法審查來實(shí)現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法第54條就充分說明了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制衡功能。立法授權(quán)、立法監(jiān)督和司法審查，可以說是行政自律的外部監(jiān)控。

三是以相對(duì)方權(quán)利制衡行政權(quán)。民主的一個(gè)要義是廣泛分配權(quán)利，以同權(quán)力抗衡。相對(duì)人都應(yīng)當(dāng)以自己的權(quán)利抵制非法行政行為。另一方面，分散的個(gè)人權(quán)利力量微弱，只有集合起來轉(zhuǎn)化為集體的權(quán)利或權(quán)力，才有巨大的力量。具體地講，公民享有選舉權(quán)，選舉權(quán)能有效地約束行政官員的行為，削弱利益集團(tuán)的操縱作用；享有國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán)，以保障相對(duì)方遭受非法行政行為侵害后能獲得補(bǔ)償。此外，為了抑制國(guó)家干預(yù)可能帶給公民的消極影響，公民被賦予了可以直接參與國(guó)家管理的大部分領(lǐng)域的權(quán)利，從而使公民在國(guó)家權(quán)力的行使過程中可以直接對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。