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國的行政法自改革開放以來，進入了前所未有的“黃金時代”：行政立法超過了境外國家與地區的同期立法速度；行政審判制度日趨健全與完善；行政法學理論不斷成熟……無論哪個國家，行政法學理論都無法脫離行政立法、行政執法與行政司法等實踐而超階段發展；成熟的行政法學理論無疑可以推進行政實踐發展的速度與成熟性。

具有中國特色的行政法學理論雖已初見端倪，但離成熟的“標桿”還需跨越浩大的“疑區”。我們面臨的疑難問題確實很多，有宏觀上的，也有微觀的；這里要展示的“疑區”來自“中觀行政法”的視野，是“中觀行政法”已遇到的一些難題。

“監督行政”是否屬于行政法？

“行政法是有關行政的法”，這是行政法學界的一種通用提法。但當以此提法來界定行政法的范圍時，又會暴露出它的不準確性?？梢哉f，行政法是有關行政的法，但有關行政的法不等于就是行政法。

與行政有關的法律關系主要有兩大類：一是，行政機關作為行政主體與行政相對人發生的管理與被管理關系。在這種關系中，行政機關處于主動地位，是純粹的行政關系，它由行政法調整，顯然屬于行政法的范圍；二是，行政機關作為被監督主體與作為監督主體的其他主體（如權力機關、司法機關、人民群眾等）之間發生的監督與被監督關系。在這種關系中，行政機關處于被動的地位，它不是行政關系，而是憲法關系，它應當由憲法而不是行政法調整。將權力機關對行政機關的監督、司法機關對行政機關的監督、人民群眾對行政機關的監督，甚至新聞輿論對行政機關的監督等等，合稱為“監督行政”，而將“監督行政”納入行政法的范圍之內，這種科學性值得討論。

“行政授權”如何定位？

行政上的“授權”與“委托”淵源于《行政訴訟法》第25條，它構成了行政職權運行中的兩大法律制度。由于受《行政訴訟法》第25條的約束，不少學者將“授權”解釋為“法律法規的委托”，又將“委托”解釋為“非法律法規的授權”，這樣就在邏輯上將行為形式與行為區別標準混為一談了。

此外，除行政訴訟類法規外，中國現行大量法規所規定的“授權”恰恰指擁有行政職權的行政機關將其權力的部分或全部下放給下屬部門的行為，這樣就出現了法與法之間在使用“授權”涵義上的不一致。特別值得注意的是，自從《行政處罰法》規定了對行政處罰權的“設定”制度以來，“對行政職權的設定”制度由此出現。這樣，雖然在理論上并存了三種制度：行政職權的設定、行政授權和行政委托，但實際上，按《行政訴訟法》對“授權”的解釋，行政授權與行政職權的設定又成了同一種制度。所以，“行政授權”是否需要重新定位？如果需要，那么又怎么定位呢？

抽象行政行為與具體行政行為的范疇是否成立？

自從《行政訴訟法》使用“具體行政行為”概念以來，“抽象行政行為與具體行政行為”成了中國行政法學理論中的一對共認范疇，并且都將抽象行為表達為制定行政法規、制定行政規章、制定規章以下的規范性文件，又將具體行為表達為行政命令、行政許可、行政處罰、行政裁決、行政強制措施與行政強制執行等。但當我們深入研究抽象行為與具體行為之間的界線時，始終感到力不從心（可以說，在中國至今尚無有人最終解決了抽象行為與具體行為之間的界線）。當我們感覺到這一問題的存在并始尋找出路時，已有越來越多的人嘗試用“行政規范（或行政規定）”取代“抽象行政行為”，用“行政行為（或行政決定）”代替“具體行政行為”，我認為這不失為一種理性之舉。如何界定“法定程序”？

根據《行政訴訟法》第54條第（二）項規定，行政機關的具體行政行為“違反法定程序”的，人民法院有權予以撤銷。那么，怎樣界定“法定程序”呢？從字面上定位似乎很簡單：只要法律（或擴大到法規和規章）規定的程序就是法定程序。但這引出了其他幾個難題：一是，法律規定的程序有強制程序與任意程序之分，違反任意程序也該撤銷嗎？二是，行政機關有大量工作程序恰恰是行政機關自己制定的，不屬于“法”的范圍，它既在約束相對人，也當約束自己。行政機關違反這種程序，算是“違反法定程序”嗎？如果主張肯定，那么“法”的范圍自然被“擴大化”了；如果主張否定，那么等于鼓勵行政機關違背自己對相對人的約定，顯然與誠信相背。將“法定程序”改為“正當程序”也許是一種正當的選擇。

“對同事作不同處理”是否屬于“濫用職權”？

所謂“對同事作不同處理”，系指對同類事件作不同類的處理。具體包括：（1）對同一情況的不同人作不同標準的處理。如甲乙在同一條件下開車闖了紅燈，警察對甲罰款200元，而對乙罰款100元；（2）對同一情況的不同人只處罰其中的一人或一部分人。如在同樣的情況下有十家違章建筑，行政機關只處罰一家，而不處罰其他。認為行政機關的這種行為構成“濫用職權”，這在理論上已趨認同，但法官們在司法實踐中尚不擅于利用這一標準審查具體行政行為的“合法性”，理由是：我們不能審查案外的同類事件。那么，“濫用職權”到底應當是什么？

對“其他行政處罰”如何認定？《行政處罰法》第8條規定：“行政處罰的種類：（一）警告；（二）罰款；（三）沒收違法所得、沒收非法財物；（四）責令停產停業；（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法規規定的其他行政處罰?！边@里的第（一）至（六）所規定的處罰屬于“本行政處罰”；第（七）項規定的處罰屬于“其他行政處罰”。但在眼下，本行政處罰只有六種，而其他行政處罰，據統計約有114種之多（見全國人大常委會法制工作委員會國家法、行政法室編著：《〈中華人民共和國行政處罰法〉講話》，法律出版社，1996年4月第1版，第33頁）。但問題是，這114種以什么標準認定？因為我國法律和行政法規表明屬于“行政處罰”的行為，有時恰恰不具有“處罰性”；而不表明“行政處罰”的，有時恰恰又具有處罰性。為此，我們應當研究如何將其他行政處罰與行政強制措施、其他行政處罰與行政執行罰、其他行政處罰與責令糾正違法、其他行政處罰與行政行為的撤回、其他行政處罰與行政收費、其他行政處罰與確認無效或行政行為無效、其他行政處罰與承擔民事責任等等之間的區別？

可撤銷行政行為與無效行政行為有何區別？

我們知道，在民法學中，可撤銷行為與無效行為之間的界線是非常清晰的：前者是申請無效，后者是當然無效；前者申請撤銷是有時限的，而后者無效是無期限的。換句話說，撤銷對行為效力的否定是相對的，而無效對行為效力的否定是絕對的。在行政法或行政法學中，雖均已出現行政行為的“撤銷”與“無效”以及人民法院在行政審判中的“撤銷”判決和“確認無效”的判決等概念，但可撤銷的行政行為與無效的行政行為之間到底有什么區別，以及“判決撤銷”與“判決確認無效”之間在適用條件上又有什么不同，似乎還在“疑區”之中。

“行政強制措施”與“行政強制執行”之間的“邊界”如何劃定？“行政強制措施”與“行政強制執行”之間的“邊界”如何劃定？正在制定的《中華人民共和國行政強制法》，將分別規制兩種行為：“行政強制措施”與“行政強制執行”?！稄娭品ā穼檫@兩類行為設置不同的程序與救濟途徑，所以準確劃清這兩大行為之間的界線直接關系到具體法律的適用。關于它們之間的“邊界”劃定，大陸法系已有“基礎行為與執行行為分合學說”。那么，中國的理論該是什么呢？