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一、多樣化的行政法基礎理論主張

（一）我國當前流行的基礎理論

在我國行政法學的發展過程中，關于何為其基礎理論，在行政法學者之間至今沒有形成統一的觀點，但形成了一些具有代表性的主張。

1.管理論。所謂管理論“是指前蘇聯、東歐和中國行政法發展早期,以行政權力為本位,認為行政法是政府管理公民的法的一種行政法觀念”。這種觀點認為，行政法是管理法，是有關行政管理的法或調整行政管理范圍內的社會關系的法。

2.控權論。控權論“是一種源于英美國家傳統的政府法治理論,主張行政法應是以權利為本位,對行政權力進行控制的法”。認為行政法是如何控制行政權、防止行政權被濫用，以及當行政權被濫用時如何予以補救的法，主要是指行政程序法。

3.平衡論。“行政法的本質在于平衡行政機關和相對方權利義務關系,平衡是行政法的最優化狀態和基本價值導向”。其主要論點包括：行政法的本質是平衡法、行政法史是一部平衡史、行政是一個平衡的過程、行政法的內容是權利與義務的平衡等。

4．服務論。服務論認為，為了政府能夠更有效的為全體人民和整個社會提供最好的服務和最大的福利，法律授予其各種必要的職權，使其能夠憑借該職權積極處理行政事務；但是行政職權的行使不得超越法律授權的范圍，不得對人民的自由和權利造成侵害。

我國行政法學的出現是非常晚近的事，多樣化的行政法基礎理論很難為我國行政法的發展提供正確的指引，尋找到中國行政法真正的基礎理論勢在必行。

（二）行政法基礎理論多樣性的原因

我國存在多樣化的行政法基礎理論的主要原因是對構建行政法學科體系的“關鍵詞”在理解上發生了差異。“這些“關鍵詞”是行政法學科的基礎 是理解行政法的起點也是誤解它的原因 ”。要研究和正確把握行政法的基礎理論就要對行政法的“關鍵詞”進行重新認識。正是對行政法學科中這些“關鍵詞”進行重新的認識和定位，才最終發掘出真正屬于我國的行政法基礎理論——“控權—服務”論。

二、中國行政法的基礎理論——“控權—服務”論

（一）“控權——服務”論的提出及其原初證成

在行政法學的學習和研究中，我們應當不斷思考什么是行政法、為什么需要行政法？需要什么樣的行政法？“控權—服務”論，就是在這樣一系列的思考中問世的。但任何命題都不是天生具有正當性的，需要證成。

大禹治水的故事對我們思考如何“治權”有很大的啟示。堯在位時，黃河流域發生了大洪災，鯀奉命治水，但終告失敗，其原因是他只懂得造堤修壩進行“堵”。其子禹開河鑿渠進行疏導，洪水才被治理好。人類對行政權的治理也采用了“堵”與“梳”的辦法。“堵”強調對行政權的控制，嚴防對相對人的侵害；“梳”則強調正確引導行政權為社會和人民提供服務。把治水與治權進行一個比較，可以更加清晰地看出它們之間的聯系。

治水和治權的方法是在探索其規律的過程中尋找到的，不同的時代采用的方法不盡相同，效果也不一樣。有沒有摸清行政權的規律、是否選擇了正確的治理方法對能否保護相對人起著關鍵的作用。對行政權而言，控制和服務缺一不可。

（二）“控權——服務”論的基本邏輯

1.“控權——服務”論的邏輯起點。邏輯起點決定了研究的基點，以公共利益為邏輯起點是“控權—服務”論區別于其它理論的標準。把公共利益作為“控權—服務”論的邏輯起點，其原因主要有：(1)追求公共利益是行政法的目的，是行政法成為部門法的基礎；(2)維護和分配公共利益是行政法的根本內容；(3)公共利益是行政權及公共行政正當性的最終依據。

2“.控權—服務”論的邏輯結構。“控權—服務”論并非是把“控權”與“服務”簡單的相加和并列，“控權”是基礎、“服務”是目的，“控權”是先天基因、“服務”是后天品格。它從公共行政的規律入手，把行政法的四大要素即行政主體、行政行為、行政權和行政責任合理有序的組合在一起，最終實現“政府有界、服務為魂、過程可控、政府有責”的行政法目標。

總的來說，“控權—服務”論既符合行政權的運行規律也符合中國轉型社會的實踐，相對其他理論，具有明顯的進步性，是真正屬于我國行政法的基礎理論。