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行政法是關(guān)于行政的法，從其發(fā)生與發(fā)展的過(guò)程來(lái)看，它從來(lái)都不是封閉、孤立的，而是與外界形成了一種良性互動(dòng)的關(guān)系，與行政之間更是如此。互相影響與促動(dòng)成了二者架構(gòu)行政權(quán)運(yùn)行合法性的基本內(nèi)核，每一次行政改革或行政法理論基礎(chǔ)的演變，都會(huì)給對(duì)方注入一種新的發(fā)展活力。因此，新公共管理對(duì)我國(guó)的行政法學(xué)必然會(huì)產(chǎn)生影響。具體分析其對(duì)我國(guó)行政法學(xué)的影響，可以加快我國(guó)行政法學(xué)發(fā)展的步伐，行政法學(xué)的發(fā)展反過(guò)來(lái)又能指導(dǎo)我國(guó)行政改革的順利進(jìn)行。

一、新公共管理概述

在19世紀(jì)自由資本主義時(shí)，西方國(guó)家大多實(shí)行自由放任政策，信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。“除了郵局和警察以外，一名具有守法意識(shí)的英國(guó)人幾乎可能沒(méi)有意識(shí)到政府的存在而度過(guò)他的一生。”［1］這種說(shuō)法也許有點(diǎn)夸張，但那時(shí)國(guó)家行政職能普遍很少確是事實(shí)，通常僅限于國(guó)防、外交、治安、稅收等寥寥數(shù)項(xiàng)。政府只扮演一個(gè)“守夜人”的角色，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)完全靠市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”來(lái)支配和調(diào)節(jié)。伴著經(jīng)濟(jì)與科技的發(fā)展和生產(chǎn)的高度社會(huì)化，純市場(chǎng)調(diào)節(jié)的弱點(diǎn)便暴露無(wú)遺：過(guò)分的自由主義導(dǎo)致財(cái)富過(guò)分集中，分配懸殊；所謂契約自由與意思自由，反而成為強(qiáng)者對(duì)弱者的剝削與壓迫；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身所具有的自發(fā)性、盲目性等特點(diǎn)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)、社會(huì)停滯。

20世紀(jì)30年代初爆發(fā)的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊著整個(gè)資本主義體系。長(zhǎng)期占統(tǒng)治地位的經(jīng)濟(jì)自由主義學(xué)說(shuō)讓位于凱恩斯的政府干預(yù)主義。“市場(chǎng)失靈”及其導(dǎo)致的大災(zāi)難使人們轉(zhuǎn)而過(guò)分地相信政府、相信行政權(quán)，認(rèn)為政府及其行政權(quán)是萬(wàn)靈的，能夠醫(yī)治“市場(chǎng)失靈”等種種“病癥”。于是，國(guó)家行政職能大為擴(kuò)張，行政的疆域大大地突破了國(guó)防、外交、治安、稅收、郵政等傳統(tǒng)的邊界［2］。

但從20世紀(jì)70年代起，由于石油危機(jī)、經(jīng)濟(jì)“滯脹”、傳統(tǒng)官僚體制失效等原因，西方各國(guó)普遍出現(xiàn)了空前的經(jīng)濟(jì)衰退和財(cái)政、管理和信任危機(jī)。為了解決這些問(wèn)題，人們開(kāi)始反思政府全面干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的實(shí)踐，從而引發(fā)了政府的改革浪潮。同時(shí)，西方社會(huì)科學(xué)中各種與政府管理密切相關(guān)的學(xué)科取得了迅猛發(fā)展。在公共管理實(shí)踐和社會(huì)科學(xué)發(fā)展的推動(dòng)下，20世紀(jì)70、80年代，西方國(guó)家興起了被稱(chēng)為“新公共管理”的政府改革運(yùn)動(dòng)，它起源于英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞和新西蘭，并很快擴(kuò)展到其他西方國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家。

一般認(rèn)為，新公共管理是以政府為核心的多元社會(huì)行為主體及其組成的網(wǎng)絡(luò)化行動(dòng)結(jié)構(gòu)，為了最大限度地實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，廣泛運(yùn)用各種方法和方式，在公共參與下對(duì)社會(huì)公共事務(wù)所實(shí)施的管理活動(dòng)。新公共管理具有諸多不同于傳統(tǒng)公共行政的特征：（1）新公共管理的對(duì)象是社會(huì)公共事務(wù)；（2）公共管理主體的廣泛性、公共管理過(guò)程的民主化；（3）公共管理以追求公共利益為宗旨；（4）公共性與管理性的有機(jī)統(tǒng)一。

二、傳統(tǒng)行政國(guó)家的理念

行政法學(xué)研究首先面對(duì)的便是觀念上的革新，正如世界著名管理大師杜拉克提出的：“當(dāng)前社會(huì)不是一場(chǎng)技術(shù)，也不是軟件、速度的革命，而是一場(chǎng)觀念上的革命。”［3］傳統(tǒng)行政法學(xué)的理念與功能和行政國(guó)家觀念密不可分。所謂行政國(guó)家，是指在三權(quán)分立的國(guó)家權(quán)力主體關(guān)系中，行政權(quán)力和活動(dòng)擴(kuò)張，具有制定同權(quán)力機(jī)關(guān)立法效力相當(dāng)?shù)男姓顧?quán)和制定同法院判決效力相近的行政裁決權(quán)，行政權(quán)力大量直接管理和介入國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，從而起到最活躍和最強(qiáng)有力國(guó)家作用的一種國(guó)家現(xiàn)象［4］。

以國(guó)家行政觀念為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政法學(xué)的困境源于全能政府的理念。其主張管理公共事務(wù)的最優(yōu)選擇是由政府直接運(yùn)用行政權(quán)進(jìn)行全權(quán)管理，主要采用各種命令與強(qiáng)制的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)、個(gè)人的無(wú)條件服從；其結(jié)果造成政府規(guī)模大、成本高、效能低，忽視了公民的主體地位，也使行政法淪為國(guó)家行政管理的工具。顯然，這種觀念已與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀和運(yùn)行機(jī)制、公眾日益增長(zhǎng)的民主政治的迫切要求不相適應(yīng)。受這種傳統(tǒng)價(jià)值觀的驅(qū)使，政府職能無(wú)法根本轉(zhuǎn)變，政府權(quán)限難以恰當(dāng)定位，行政權(quán)力與公民權(quán)利的疆界無(wú)法劃清，行政改革目標(biāo)難以順利實(shí)現(xiàn)，行政法應(yīng)有的功能和作用也難以有效發(fā)揮。