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一、非政府組織概念的引入

針對非政府組織或第三部門的定義方式主要有法律直接定義、依據資金來源定義、依據組織的目的或功能定義以及依據組織的基本結構和運作方式定義。其中第四種定義為大多數人所接受，這種“結構———運作定義”列舉了非政府組織的五個主要特征，包括組織性，即這些機構都有一定的組織和結構；私有性，即這些機構都在制度上與國家相分離；非營利屬性，即這些機構都不向他們的經營者或“所有者”提供利潤；自治性，即這些機構都基本上是獨立處理各自的事務；自愿性，即這些機構的成員不是法律要求而組成的，這些機構接受一定程度的時間和資金的資源捐獻。

王紹光教授在此基礎上又提出了第六個特征，即公益性，這個特征排出了那些自娛自樂的組織，使非政府組織真正體現出其社會屬性。（另外，非政治性和非宗教性也是非政府組織的元素，由于這兩個方面是顯而易見的，故下文中不再討論）這種分類包容性最強，且簡潔明了，易于理解。本文認為上面的定義方式準確地抓住了非政府組織的內在特征，并且盡可能地將非政府組織的所有類型羅致在其中，但上面所有的定義方式對非政府組織的定義只注意到非政府組織的共性而一定程度上忽略了它們的差異性是導致以上問題的主要原因。“這些組織相互之間的差別好比螞蟻與大象的差別，或寄居蟹與鯨魚的差別”。

由于非政府組織自身性質的復雜性，決定了對非政府組織的規范不應當簡單地適用同一種標準，而是應當根據一定的劃分方法將非政府組織從內部分為數個部分。以村民委員會為例，考察村委會設置的初衷和憲法規范的基本立場，就會發現村委會制度建設的主旨正是要將村委會建設成為與鄉鎮基層政權有明確界限的非政府組織。但村委會現實運行中所表現出的與基層政權機關之間的權力關聯，尤其是被賦予的行政角色，使其與普通的非政府組織特點迥異，因此必須特殊對待。

二、相關問題研究現狀

（一）國內研究綜述

針對國內的非政府組織的界定，我國行政法學界出現了不同的概念分歧。一般將其稱為非政府組織、準政府組織、第三部門等。有的學者將其分為社會團體、民辦非企業單位、行業組織三類，有的學者指出非政府組織可分為社會團體、行業組織和民辦非企業單位、事業單位。也有的學者進一步指出，我國絕大多數非政府組織的產生都與政府自上而下推行的改革有關，有必要區分兩種類型的非政府組織，即“自上而下的非政府組織”和“自下而上的非政府組織”。一般認為，非政府組織是“小政府、大社會”的寫照，政府主要負責的是國家發展的宏觀管理，而非政府組織則扮演著組織者和運作者的角色。政府和社會與非政府組織的關系并不對立，也不孤立，非政府組織對于政府的管理起到了輔助作用，對整個社會的發展也起到了服務促進作用。因此，非政府組織與社會、政府具有近似于“鐵三角”的關系，可以起到潤滑劑的功效，維持三者間的平衡，并承擔了很多的社會事務，維護社會的穩定。尤其服務型政府的建立，非政府組織將越來越具有獨立性和引導性。

（二）國外研究綜述

美國作為一個極為注重自由民主的國家，其非政府組織的活躍程度也是相當之高，根據服務對象的不同，可分為公益性組織和會員性組織兩大類，在組織形式上，主要有非公司形式的社團、公司形式的社團和信托形式的社團三種。在法律地位方面，美國并沒有一部專門保障設立非政府組織的法律，其分類主要靠稅法規定而體現，如都免繳所得稅，而對為公益性組織捐款對象則減少個人所得稅等。在大陸法系，非政府組織是被當作一種行政主體（公法人）納入行政法調整范圍的。如德國的行政主體分為：機關、公共機構、公法團體、公法財團等。其中，非政府組織就屬于公法團體的一種。日本同為發達的資本主義國家，但它也是東亞國家，深受儒家文化影響，因此對非政府組織的認識也與其他西方國家不同，1998年日本制定了《特定非營利活動促進法》，將非政府組織大體分為公益法人、社會福利法人、學校法人、宗教法人、醫療法人、特殊法人、公益信托基金和市民社團等幾個部分，這種分類方式主要以非政府組織所涉及的社會領域進行劃分，輔之以資金來源等劃分標準。其官本位思想濃厚，受政府影響大。

三、新標準的提出與新型分類

在科學研究中，分類與定義一樣重要。沒有分類，世界就是一片混沌。分類有助于區分和鑒定分類單元，確定階元等級和建立分類體系，使極其復雜的世界呈現出某種次序。

（一）對舊有分類標準的批判

應當說，沒有最好的分類標準而只有最適合的，原有標準的問題主要在于過于追求體系的完美導致分類過細，使一些特殊形式的非政府組織難以納入這個體系或者同時被不同類型納入，還有就是分類過寬導致難以發揮其應有的功效。前者主要出現在西方發達國家，而我國的問題多為后者。以較為常用的ICNPO體系為例。ICNPO體系的分類基準是經濟活動的領域，它將非營利組織劃入12大類，24小類，各小類進而被分解為近150小項。可以說，在西方發達國家的分類標準中，ICNPO體系涵蓋面寬，類別相對較少，并且包括了許多新興形式，但即便這樣，這個體系也遇到了諸多問題。如德國工會經常卷入職業培訓和成人教育，并提供各種社會服務，對它們到底是應定位為工會還是教育機構或社會服務機構？更為復雜的是，在第三世界國家，醫生和律師的專業組織經常扮演保護人權、推動言論自由的角色，而ICNPO體系未能反映這個現實，只是繼續按部就班地將所有專業組織劃為一類。我國的劃分方式則極為簡單，只是依據資金來源和所有制形式將非政府組織分為事業單位、民辦非企業單位和社會團體三個大類。這種分類方式僅僅區分了所有制形式，一定程度上給予了事業單位等與政府關系密切的非政府組織一定的特權，在現代市場經濟條件下，可以說是與平等和公平競爭的原則是不相符合的。另外，我國的劃分方式并沒有考慮到不同類型的非政府組織在實際運行過程中的運行方式和權力使用的區別，導致其門類過寬，對于幫助行政機關的管理來說作用不大。

（二）新標準的提出

之所以說分類沒有最好的而只有最適合的，很大程度上的原因在于分類本身只是一種手段而不是最終目的，其目的在于為研究和管理等提供服務，由于目的的不同，分類標準也會隨之變化。本文的寫作目的是對非政府組織進行行政法上的定位，對于種類劃分的側重點放在服務和監管方面，因此本文論述的重點便在于分析非政府組織是否可以成為行政主體。另外，在提出新的標準之前，應當對薩拉蒙教授的定義進行一定的修正，即破除有關非政府組織的神話。王紹光教授在《多元與統一———第三部門國際比較研究》一書中提到，要破除志愿的神話、獨立的神話和圣潔的神話，相當一部分非政府組織最大的收入來源是政府，并且最近的趨勢表明非政府組織變得越來越專業化，甚至是職業化。

因此非政府組織的私有性和志愿性就變得十分模糊，不足以成為非政府組織的特征。本文中，非政府組織的特征是組織性、非營利性、自治性和公益性四個方面。從立法者和執法者的角度進行考慮，非政府組織所掌握的自治權力的大小和自治程度的高低應當是監控和管理的重點，而非政府組織所涉及的領域則區分了不同的管理者的監控范圍。非政府組織的自治性可以從自治權的大小和自治程度的高低來闡述，權力的集中會產生利益驅動力、會滋生腐敗、會對正常的社會秩序產生威脅甚至可能對政府和人民產生巨大影響。從管理的角度出發，自治權較大的非政府組織理應得到更多的重視，對其規定也應當嚴格一些，而對于自治權相對較小的非政府組織則可以適度放松一些。因此，本文所設定的新標準便基于以上兩個方面，即以自治權力的大小和自治程度的高低來劃分非政府組織的大類，以涉及領域劃分其下的小類。

（三）依據新標準劃分的類型

1．政府主導型的非政府組織本類型是由政府主導其活動并享有一定行政權力的非政府組織的總稱，如村民委員會、中國消費者協會、學校等。在當今社會，“小政府、大社會”的模式已成為政府轉變職能、打造服務型政府的發展方向，但隨著政府管理職能的相對弱化，經濟社會的一些領域便會出現真空地帶，必須由其他組織來進行填補，那么政府主導型的非政府組織便應運而生。此種類型的非政府組織所涉及的領域通常與國家政策息息相關，關乎國家穩定、社會發展、人民幸福。可以說，部分政府主導型的非政府組織實際上是以往政府的一部分，承擔了政府的部分職能。政府職能也不是無限的，不可能照顧到社會的方方面面，因此另一部分政府主導型的非政府組織則有效地填補了政府職能的空白。

2．自治性的行業組織本類型是指在社會、經濟活動中相同職業或行業的參與者所創立的自律性組織，如中華全國律師協會、中國足球協會等。現代社會的飛速發展催生了眾多行業和職業，即使已經存在的行業也與以往大不相同。由于法律的滯后性無法及時提供相應的法律保護，這些新興或新生的行業便需要自治性的行業組織來確定行業內部的行為標準，保護參與人的合法權益。與上一種類型不同，自治性的行業組織通常涉及范圍較為狹窄，一般僅限于一個行業內部，自治性的行業組織所處理的問題通常為專業性、技術性較強的問題。另外，自治性的行業組織通常都有一套內部的規范和標準，規定了行業門檻、獎罰機制等。

3．目的特定的公益類組織本類型一般是指那些不把利潤最大化當作首要目標，且以社會公益事業為主要追求目標的社會組織，如國際綠色和平組織、福特基金會等。市場經濟以利益最大化作為目標，在經濟發展不平衡的現今社會，必然會導致一些社會群體極為弱勢，一些社會問題得不到重視，而一些前景廣闊的事業由于見效緩慢而得不到支持，目的特定的公益類組織則將重心放在以上方面，以促進經濟社會平衡發展。目的特定的公益類組織所關注的方向是以上兩種非政府組織容易忽略的部分，可以形成良好的互補。

四、非政府組織在行政法上的定位與責任承擔的分析

非政府組織具有組織性和民間性等特征，又以公益性事務為主，若沒有法律規范和制約，必然會導致挑戰政府權威，甚至從民間性走向民粹性。可以說，非政府組織的發展，一方面代表了社會的進步，另一方面，如果不對其進行適度的規制，非政府組織可能形成一股強大的社會壓力。因此，明確各種非政府組織在行政法上的位置，使其權力明晰化、規范化，是引導非政府組織健康發展的重要舉措。以下將根據上述新的標準劃分的非政府組織類型，分別闡述。

（一）政府主導型的非政府組織

馬懷德教授在《公務法人問題研究》一文中提到，公務法人與利用者之間的關系取決于公務法人的身份和地位，如果公務法人以公務實施者的身份出現，那么，與利用者之間的關系屬公法上的關系，即行政法律關系；如果公務法人以民事主體身份出現，則與利用者之間的關系屬私法上的關系，即民事法律關系。

根據上文所述，政府主導型的非政府組織所擁有的權力比較廣泛，其職權主要來自法律的授權規定和行政主體的委托，在一定程度上可以稱之為準行政主體。該類型的非政府組織在行使上述職權的時候，應當被行政法所調整。本類型是擁有相當權力的非政府組織，正如上文所說，權力的集中會產生利益驅動力、滋生腐敗、對正常的社會秩序產生威脅甚至可能對政府和人民產生巨大影響。因此其行政法責任應貫穿該類型的非政府組織的產生、發展及消滅。我國專門規范非政府組織的法律集中表現在對于社團或組織的設立上，進行嚴格把關，但是針對非政府組織的運作，卻缺少規范。在將來的改進過程中，立法者應當按照行政主體的標準對其進行規制。政府主導型的非政府組織所涉及的領域關系重大，直接影響到國家穩定、社會發展，其職能的實現也夾雜著行政權的行使，因此應當將其納入行政法調整范疇。

以村民委員會為例，其機構的設立、人員組成、資金來源、機構運行等自身成長方面應當進行嚴格規范；其權力行使的正當性、合法性也應當納入行政法規制的范圍。但從另一方面來說，政府主導型的非政府組織存在的原因就在于部分替代政府職能，以社會力量完善社會管理。非政府組織畢竟不是行政部門，因此不能將其完全納入行政法調整體系，而是適當規定免責事由，讓非政府組織能夠有效地參與公共政策。只有給予非政府組織一定的自由度，才能更好地激發其為社會服務的積極性。

（二）自治性的行業組織

從權力來源上來看，自治性的行業組織所享有的權力通常來自行業內部的約定，當然前提是不違反法律的強行性規定，因此，其享有的權力類型更加傾向于民事法律關系的范疇，除非嚴重侵犯了人的基本權利和重要權利，而不宜適用行政法進行調整。但是自治性的行業組織通常在某個區域甚至是全國范圍內都具有極強的影響力，放任其自由發展有可能阻礙該行業整體的提高。從行政法的角度觀察自治性的行業組織，重點應當放在組織外部機構的建設上，在少數涉及人的基本權利和重要權利的方面加以關注。以中國足球協會為例，協會有權制定各聯賽間升降級的規則、裁判規則、球員處罰的規則等，法律不應當對行業內部的正常運行進行干涉，但如果足協的規定違反足球行業發展的原則，嚴重危害了俱樂部或個人的合法權益，行政法則可以介入。另外，足協作為足球行業的組織部門，其機構的合法性和運行的公正性應當接受行政法的監督。

（三）目的特定的公益性組織

目的特定的公益性組織的主要活動是致力于社會公益事業和解決各種社會性問題。可以說目的特定的公益性組織與以上兩種非政府組織的最大區別在于其公益性和非營利性特征最為顯著。例如，美國福特基金會的宗旨是：接受和管理資金以用于科學、教育與慈善目的，一切為了公眾福利，此外無其他目的。由此可見，目的特定的公益性組織的社會功能的實現實際上與行政權并無瓜葛。可以說，目的特定的公益性組織是完全依靠其自身的力量。而不是政府或社會所讓渡的權力。

在本文看來，行政法所能做的可能只有規范其準入機制，而無法干涉其正常活動。在我國，飛速發展的非政府組織活躍在教育、衛生、環保、扶貧等各個領域，廣泛參與社會管理和服務，在經濟社會發展中的作用日益明顯。但是關于非政府組織的相關立法卻明顯地滯后。國內外關于非政府組織的分類標準并不適合行政法對其進行管理的需要，因此采用一種新的標準，對非政府組織進行重新劃分便是本文闡述的重點。本文所設定的新標準從立法者和管理者的角度著手，以自治權力的大小和自治程度的高低來劃分非政府組織的大類。在行政法律責任承擔的分析中，本文從非政府組織權力來源的角度著手，明確闡述了三種非政府組織的法律責任和行政法調整范圍。

作者：魏緯單位：中國政法大學中歐法學院