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摘要:

在當(dāng)下飛速發(fā)展的中國(guó)，隨著社會(huì)關(guān)系的愈加多樣化、復(fù)雜化，國(guó)家行政管理的地位也越來越重要。行政管理的方式也呈現(xiàn)多樣化，并逐漸滲入到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域及層面，而相對(duì)由此產(chǎn)生的行政糾紛也越來越多，涉及各個(gè)方面不同的問題。因此作為公民在發(fā)生行政糾紛時(shí)對(duì)于自身合法權(quán)益的救濟(jì)途徑，行政救濟(jì)有著無可取代的重要地位。而這其中行政復(fù)議又是十分重要的一環(huán)。而在今天的中國(guó)，對(duì)于行政復(fù)議中審查制度的方式，社會(huì)和學(xué)界一直有著不同的主張———主張書面審查為主和主張非書面審查方式為主。接下來，就讓我們?cè)诹私膺@兩種不同的行政復(fù)議審查制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合一定的比較法的手段，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的行政復(fù)議審查制度的發(fā)展與改進(jìn)方向做出一些合理的建議。

關(guān)鍵詞:

行政復(fù)議;審查制度;書面;非書面

一、涵意解釋

首先，我們需要把行政復(fù)議審查制度中的各個(gè)關(guān)鍵名詞作基礎(chǔ)性的釋義，方便大家能夠比較準(zhǔn)確和快速的對(duì)本文進(jìn)行理解。首先是行政復(fù)議，是公民對(duì)于自身合法權(quán)益救濟(jì)途徑中行政救濟(jì)的一個(gè)重要手段。其不僅有著保障、救濟(jì)公民權(quán)益的重要意義;還起著行政系統(tǒng)自我監(jiān)督、自我優(yōu)化的重要作用。而關(guān)于行政復(fù)議的這兩方面作用或者說目的，以誰為主將會(huì)影響到整個(gè)行政復(fù)議運(yùn)行過程中復(fù)議機(jī)關(guān)的不同處理態(tài)度乃至整個(gè)行政復(fù)議程序上的架構(gòu)與設(shè)定［1］。當(dāng)然，在此只是作相關(guān)的簡(jiǎn)略描述，后面會(huì)有就這方面的詳談。然后是行政復(fù)議審查制度，我國(guó)目前或者說整個(gè)世界上只要是有著基本的行政復(fù)議法的國(guó)家基本上都是分為書面審查方式和非書面審查方式兩種。但是關(guān)于兩種方式的主次地位不同的國(guó)家會(huì)有著不同的應(yīng)用方式。就我國(guó)目前看來還是以書面審查方式為主。最后是書面審查方式和非書面審查方式，所謂書面審查即按字面解讀，就是復(fù)議機(jī)關(guān)通過書面材料了解行政糾紛的主要緣由和過程，并據(jù)此單方面地做出相關(guān)處理決定的審查方式。而非書面方式包含的種類則比較多樣化，是除了書面方式外其他類似于聽證、向有關(guān)人員調(diào)查具體情況、聽取意見乃至雙方對(duì)質(zhì)等具體方式。綜上，是對(duì)本文中一些關(guān)鍵詞匯的基礎(chǔ)性釋義，因?yàn)橹皇欠奖憷斫猓虼嗽谶@里只做簡(jiǎn)單描述不進(jìn)行展開。

二、現(xiàn)狀及問題

對(duì)相關(guān)的概念有了一定的了解之后，接下來就要對(duì)我國(guó)目前的行政復(fù)議審查制度進(jìn)行一定程度上的剖析，了解目前我國(guó)對(duì)于行政復(fù)議審查制度上的一些困境和弊端。首先，我國(guó)當(dāng)下實(shí)行的是以書面審查方式為原則，非書面審查方式為特殊的行政復(fù)議審查制度。其相關(guān)的法律根據(jù)為《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第五章中第二十二條規(guī)定:“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見。”同時(shí)在《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》的第四章、第三十三條規(guī)定:“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以實(shí)地調(diào)查核實(shí)證據(jù);對(duì)重大、復(fù)雜的案件，申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以采取聽證的方式審理。”通過對(duì)以上相關(guān)法條的解讀，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》中，直接明文規(guī)定了我國(guó)對(duì)于行政復(fù)議審查制度的態(tài)度———以書面審查為原則。當(dāng)然，無論是我國(guó)的行政復(fù)議法還是行政復(fù)議法實(shí)施條例中都以作為例外方式提到了非書面審查方式。而作為例外啟動(dòng)所需要的條件有兩個(gè)，從法條的字面意思上來理解，第一個(gè)是“申請(qǐng)人提出要求”，第二個(gè)是“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要”。首先我們來看第一種“申請(qǐng)人提出要求”，也就是說把啟動(dòng)的權(quán)利交給申請(qǐng)人，當(dāng)申請(qǐng)人認(rèn)為需要進(jìn)行聽證、對(duì)質(zhì)等非書面審查方式才能確實(shí)保護(hù)自己利益的時(shí)候可以選擇向復(fù)議機(jī)構(gòu)申請(qǐng)。前文我們?cè)岬竭^行政復(fù)議對(duì)于公民權(quán)益的保護(hù)功能，在這一條上無疑體現(xiàn)了這一點(diǎn)。將啟動(dòng)的時(shí)機(jī)交由作為相對(duì)弱勢(shì)方的申請(qǐng)人來決定也是行政法上的公平公正［2］。然后我們?cè)賮砜吹诙c(diǎn)“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要”，也就是說作為例外情形啟動(dòng)非書面的審查模式要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)本身的認(rèn)可，這種啟動(dòng)的權(quán)力是掌握在復(fù)議機(jī)構(gòu)手中。而認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，法條是這么定義的“有必要”。我們可以看出，在這一個(gè)啟動(dòng)條件上，法律對(duì)于其啟動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的極為模糊，也就意味著作為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)有著極大的自由裁量的權(quán)利———有沒有必要或者說啟不啟用非書面的審查方式都由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)自己來決定［3］。而往往現(xiàn)實(shí)情況中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)都是極為樂意運(yùn)用書面審查方式來處理復(fù)議的。因此綜合這兩條來看，最終要不要取用非書面的審查方式，還是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)說了算。目前，我國(guó)，對(duì)于復(fù)議審查方式的選取，最終決定權(quán)掌握在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)手中。我們說復(fù)議的“賣點(diǎn)”除去行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性外還能有效地降低成本、提高處理上的效率性［4］。而更為隱形的一方面是，書面方式的審查模式中復(fù)議機(jī)構(gòu)有著單方面對(duì)復(fù)議事項(xiàng)進(jìn)行處理的獨(dú)斷的權(quán)利。同時(shí)我們作為大陸法系的“職權(quán)主義”傳統(tǒng)，也很容易產(chǎn)生“路徑依賴”，這也是相對(duì)比較重要的一個(gè)影響因素。那么綜上我們可以比較容易的得出在我國(guó)書面審查模式盛行的現(xiàn)狀及原因。而除開書面審查方式所宣稱的“賣點(diǎn)”，其還有著難以掩蓋的弊端———專權(quán)性。也就是說，在書面審查方式中，復(fù)議機(jī)構(gòu)極少與當(dāng)事人做深入了解，并且一些復(fù)雜的糾紛往往也難較準(zhǔn)確地把握當(dāng)時(shí)的具體情況而只憑著一紙之言和自己的主觀判斷來裁定某項(xiàng)復(fù)議，與行政復(fù)議的公開性原則不符［5］。一些簡(jiǎn)單或者比較明了的行政糾紛還好，一旦受理的行政復(fù)議比較復(fù)雜，其做出的決定就往往不盡人意。也從另一方面導(dǎo)致了在我國(guó)，公民很少去選擇行政復(fù)議來維權(quán)。因此，對(duì)于我國(guó)的行政復(fù)議審查制度的改進(jìn)及完善是有著其必要性和急迫性。

三、國(guó)外制度比較

在比較中才能產(chǎn)生進(jìn)步，面對(duì)目前我國(guó)行政復(fù)議審查制度中的缺陷，借鑒國(guó)外其他比較有代表性的國(guó)家在該方面的建樹，對(duì)本國(guó)制度進(jìn)行完善和改進(jìn)是常用的也是有用的一個(gè)方法。那么接下來就讓我們來對(duì)比下其他國(guó)家的行政復(fù)議審查制度。首先我們來說下大陸法系的代表———日本。大陸法系的軌跡一般來說就是:德國(guó)→日本→民國(guó)(臺(tái)灣)，然后我國(guó)建國(guó)之初的立法包括現(xiàn)在很多也有借鑒臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)。所以，這里，我們選取日本作為大陸法系的一個(gè)代表。那么我們翻看日本的行政復(fù)議法，當(dāng)然，翻譯成中文的稱謂其實(shí)應(yīng)該叫《日本行政不服審議法》其一開始就明確了一個(gè)觀點(diǎn)，即———該法原則上雖追求簡(jiǎn)便、迅速，但其追求的不是內(nèi)部審查而是對(duì)國(guó)民權(quán)利和利益的救濟(jì)。這一原則對(duì)整部法律有著極為重要的意義，從根本上為日本的行政復(fù)議法確定了立法的方向。然后在之前，第二十五條，對(duì)于審查制度是這樣規(guī)定的———“以書面為主，但請(qǐng)求人或參加人有申請(qǐng)時(shí)，審查廳應(yīng)給予相應(yīng)非書面審查方式的機(jī)會(huì)”。也就是說，該條法律與我們國(guó)家對(duì)比可以看出來，其一方面擴(kuò)大了申請(qǐng)人的范圍———不止請(qǐng)求人還有“參加人”［6］;另一方面也是最重要的，在這里行政復(fù)議機(jī)關(guān)是“應(yīng)”給予機(jī)會(huì)而不是“可以”，也就是說，這一個(gè)字從根本上改變了復(fù)議機(jī)關(guān)的最終決定權(quán)而是將其交到了公民手中。在2014年6月，日本對(duì)其行政復(fù)議法進(jìn)行了修改———審理員原則上必須賦予申請(qǐng)人口頭陳述的權(quán)利。也就是說改變了之前的書面審理原則。這其實(shí)就是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的一種趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)的行政復(fù)議法完善也有著相當(dāng)大的影響。接下來我們談一下英美法系。這里我們選取英國(guó)和美國(guó)作為代表。首先是美國(guó)。美國(guó)的審理方式基本上是聽證原則，即裁決之前先聽證［7］。然后是英國(guó)。英國(guó)是“自然公正原則”的一貫秉承者———其一就是自己不能做自己的法官;其二就是行政機(jī)關(guān)做出的不理他人決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取他人的陳述和申辯。而且在英國(guó)設(shè)立了“行政裁判所”處理行政糾紛，已經(jīng)歸入司法程序，其審理上的非書面性和對(duì)質(zhì)性已經(jīng)十分明確了。綜合來看，在世界上無論是大陸法系還是英美法系，主流國(guó)家的行政復(fù)議審查程序都是以非書面形式為主。這是世界行政形式發(fā)展的潮流。

四、我國(guó)行政復(fù)議審查制度的革新方向

通過前文的論述，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)我國(guó)目前的行政復(fù)議制度在審查方式上確實(shí)有著需要改善的必要。而對(duì)于具體的革新方向，我主要從兩個(gè)方面來講。

首先是對(duì)于目前書面審查方式的改進(jìn):1．必須要廢棄以往職權(quán)主義和內(nèi)部監(jiān)督為主的慣性思維。要以維護(hù)公民合法權(quán)益為立足點(diǎn)來進(jìn)行思考;2．完善執(zhí)法檔案制度。盡可能詳細(xì)的記錄行政糾紛時(shí)的各種情形，要能從檔案中盡可能的完善出行政糾紛的各種處理細(xì)節(jié);3．對(duì)于書面審查制度的不利應(yīng)用。即若僅憑書面審理，如作出的結(jié)論是原行政機(jī)關(guān)行為不當(dāng)、承擔(dān)過錯(cuò)則可以僅適用書面審查原則。一旦做出的結(jié)論對(duì)申請(qǐng)人而言是不利的，則不能僅僅采用書面方式審理;4．對(duì)書面審理方式的情勢(shì)進(jìn)行不完全列舉對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。如對(duì)僅法律適用錯(cuò)誤的、對(duì)原行政行為不作為產(chǎn)生糾紛的等可以僅采用書面審查。

另一個(gè)大的方向是對(duì)非書面審查程序的簡(jiǎn)化。1．對(duì)于案情簡(jiǎn)單明顯的進(jìn)行單向取證，而對(duì)案情比較復(fù)雜的采取雙方對(duì)質(zhì)乃至聽證;而這就要求一個(gè)合理地判斷標(biāo)準(zhǔn)或者是否需要一個(gè)中立的評(píng)判機(jī)構(gòu)。目前本人比較贊成的是對(duì)于有爭(zhēng)議的糾紛可以學(xué)習(xí)國(guó)外網(wǎng)上投票的方式(當(dāng)然有著嚴(yán)格的資格審查并且保證一人一票);2．同司法程序做好銜接。避免與司法程序(行政訴訟)的重復(fù)，刪減對(duì)質(zhì)過程等審理方式中的復(fù)雜手續(xù)，保持行政復(fù)議的快捷特性。

綜上，我國(guó)目前的行政復(fù)議審查程序有著其必要性和緊迫性，而通過對(duì)域外各比較有代表性的國(guó)家相比也得出了較為清晰的方向。同時(shí)就我個(gè)人的觀點(diǎn)看來，行政復(fù)議終究應(yīng)當(dāng)是屬于行政體系的一部分，其存在的意義就在于獨(dú)立于司法權(quán)的行政權(quán)的行使，因此也無所謂對(duì)于行政權(quán)中立性的要求，因?yàn)樾姓?quán)本身就不存在中立性，但是不中立不代表所謂的純粹“職權(quán)主義”，正如目前我國(guó)所倡導(dǎo)的建設(shè)“服務(wù)型政府”，不中立的前提在于行政機(jī)關(guān)的“服務(wù)”特質(zhì)。而審查制度的改革應(yīng)當(dāng)是遵循著“服務(wù)性”來說的。也就此希望我國(guó)的法制之路可以越來越通暢，早日實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)!

［參考文獻(xiàn)］

［1］吳安新，李玲，王學(xué)興．行政復(fù)議法律秩序重構(gòu)［J］．西安農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2007(4)．

［2］吳守花．行政復(fù)議審查方式影響因素研究［J］．黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(5)．

［3］羅梭．行政復(fù)議審查方式研究［D］．浙江大學(xué)，2011．

［4］章志遠(yuǎn)．行政復(fù)議審查方式的歷史演進(jìn)———一個(gè)比較法角度的觀察［J］．學(xué)習(xí)論壇，2010(6)．

［5］楊小君．對(duì)行政復(fù)議書面審查方式的異議［J］．西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2005．

［6］王錚輝．日本行政復(fù)議制度研究［D］．長(zhǎng)春理工大學(xué)，2014．

［7］王錚輝．日本行政復(fù)議制度研究［D］．長(zhǎng)春理工大學(xué)，2014．

作者：郭樹信 單位：上海政法學(xué)院